于文豪：县辖市问题的宪法评价与政区优化 | 法宝推荐

【作者】于文豪（中央财经大学法学院）

【来源】北大法宝法学期刊库《法学评论》2019年第2期。因篇幅较长，已略去原文注释。

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内容提要：在城镇化进程中，出现了建立县辖市或者镇级市的制度设想和某些实践，但其可行性受到质疑。从《宪法》的规范体系上看，如果按照政区间的管辖关系，县辖市或者镇级市难以获得成立依据。但是，《宪法》中的“市”和“镇”可以从城市功能的层面予以理解，由此，二者的制度鸿沟并非不可跨域。县辖市是基于城市化程度而给予某些地区以特定经济社会管理权限的政区载体，实质上是具有城市功能的小微型城市，是设在县以下政区层级上的市。县辖市有助于解决地方经济社会发展需要与制度供给的不平衡问题，能够完善城市类型，发挥城市公共生活的民主训练功能。以县辖市为切入点，我国的行政区划体系存在进一步调整和优化的必要和空间。未来，我国省以下政区的优化方向应当是简化层次、融合城乡、促进联动，形成三级区划体系。

关键词：新型城镇化；县辖市；镇级市；行政区划；行政组织法

　　

一、城镇化进程中的“县辖市”问题

　　对于城镇化的当代意义，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（中发〔2014〕4号）指出：“当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。”城镇化是工业化、信息化和农业现代化的载体和平台，是实现中华民族伟大复兴的必经环节。实现城镇化的健康发展，既要优化大中城市发展结构和质量，更要着力发展小城市特别是小城镇，促进城镇化和新农村建设协调推进。其中，尤其要重视“镇”的发展潜力和路径设计。这不仅因为镇是小城镇建设的主体，也不仅因为镇是城市与乡村的连接带，更重要的原因是，作为新型城镇化的核心，“人的城镇化”需要广泛地由小城镇来承载，镇将成为“农业转移人口市民化”的主要载体。

　　（一）镇的三个改革方向

　　在镇的改革方向上，顶层设计的思路是扩大部分镇的管理权。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》完整确认了这一思路。2015年3月16日十二届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（下称《十三五规划》）丰富了这一思路的内涵：“加快拓展特大镇功能，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，完善设市设区标准，符合条件的县和特大镇可有序改市。”

　　《十三五规划》首次在法律意义上明确了赋予特大镇“同人口和经济规模相适应的管理权”的两个方向：一是赋予其部分县级管理权限，即强镇扩权；二是镇改市。此外，还有第三个方向，即某些镇被其所在的县市吸收，成为该县市政权的组成部分，比如改为地级市下辖的区、改为作为县区派出机构的街道办事处或者成为社区。

　图1：镇的三个改革方向

　　（二）不确定的强镇扩权与非普遍的镇改地（县）级市

　　上述三个方向中，方向三的本质是“去镇化”，即取消原有镇的独立地位，由其他政权单位吸收或合并。这要满足所在县市城市化程度较高、原有镇与周边区域具有良好的融合基础等经济发展条件，也要满足镇的吸纳者得到原有镇居民情感认同的社会心理条件。“去镇化”主要涉及行政区划调整的法律程序及其背后的民主正当性问题，在此不过多讨论。

　　就前两个方向而言，强镇扩权的本质是在不改变镇的政权属性和行政级别的前提下，清单式的给予部分镇某些方面更高一级的管理权，即“镇级体制、县级权限”。强镇扩权解决权力的悬浮问题，同时具有灵活性强、方便动态调整的优点，但它本身存在制度结构上的固有矛盾。强镇扩权是对县与镇的行政管理职权的重新划分，是县镇权力的此消彼长。在县对镇具有支配性控制的结构下，权宜性的授权予镇是否稳定、有效、适当，充满了不确定性。受行政资源条件的限制，镇对被授予的权力往往没有足够的承接能力。在法律层面上，强镇扩权“涉及对宪法规定的县与乡镇关系的重大调整，属于改变宪法规定的行为，不论是中央部委，还是地方党委、政府，都没有这个权力”，其形式合法性并不充分。因此，对于促进镇的持续发展来说，强镇扩权的确很必要，但其积极意义也是有限的，并非建立现代国家治理结构的长久选择。

　　相对于作为权宜之计的强镇扩权，镇改市更加具有组织法层面上的稳定性，也有使镇获得更大发展空间的可能。能够确定的是，镇改市应当以镇为基础，设置具有明确且独立的行政管理职权的市，即行政市。不确定的是，由于“市”在我国已经形成了相当复杂的内涵，镇改市之后，该市在我国的行政区划体系中应当如何定位？一直以来，我国以行政区划为地理基础，在其之上建立地方政权单位，各层次政权单位之间形成高低错落的等级关系，并按照这种等级关系配置政治、经济和社会、文化等各方面资源。如果走向传统的等级制，由镇而改的市应当配备为何种行政级别？

　　如果将镇改为地级市或者县级市（抑或县），则实质是提升镇的行政级别。现有法律制度已为之提供了相对明确的规则指引，也有长期的实践经验，比如河南省焦作市、湖北省十堰市、广东省汕尾市、福建省石狮市、山西省侯马市都是以镇为基础建置的。但是，提升镇的行政级别需要满足特定的客观条件。某种意义上，这种做法是多个镇的合并晋级，只不过以某个中心镇的名字来命名新的政权单位，其实是反向的“去镇化”。而如果频繁采用提升镇的行政级别的方法，会使地级市或县级市的数量膨胀，既给省级政权带来治理压力，也会导致基层治理秩序的失衡。因此，提升镇的行政级别并不能作为新型城镇化的唯一方案，只能是选用方案。

　　（三）县辖市的实践需要与有待讨论的问题

　　在强镇扩权、镇改地（县）级市都存在客观局限的情况下，拓展镇的发展道路需要更多的想象力。一些学者提出，有必要创设“县辖市”，即所谓“镇级市”，也有学者称之为“县辖镇级市”。他们认为，有必要“实行‘县下辖市’改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理”，从而“弥补镇升格的缺陷，真正实现市制的合理布局”，“保持县制稳定，完善设市城市制度体系”。实践中，一些地方已经在探索将镇发展为县辖市的可能。比如广东、浙江、山东等多地开展了乡镇机构改革、中心镇培育或者小城镇管理体制改革。其中，2009年6月29日浙江省温州市委、市政府发布的《关于推进强镇扩权改革的意见》（温委发〔2009〕57号）提出以城市的标准来建设和管理镇，成为镇级市改革的一个标志性事件。有媒体认为，镇级市可能成为我国一种新的政区类型。

　　然而，不得不承认的是，无论是温州还是其他省市，所谓镇级市只是“小城市”意义上的市，并非对行政区划和政权级别的调整，改革的主要内容是扩大镇的某些行政管理职权，本质仍是强镇扩权，“通过‘扩权’赋予经济强镇更多的自主发展权，解决‘责大、权小、功能弱’的问题”。比如就温州来说，“财政扩权是‘镇级市’改革最有效的手段之一，……主要通过下放土地出让金等收入，向五大‘镇级市’倾斜财力，从而增加城镇可用财力，支持城镇经济发展。”在我国行政区划体系未作宪法上的调整之前，镇级市基本只能停留在“镇级小城市”的层面，很难改制成为“镇级行政市”。有学者从政治心理学的角度指出，“镇级市”试点方案源于地方官员在“政治锦标赛”下的晋升冲动，“行政级别升高、政治地位提升、对外交流资源增加，都能给官员带来更大的成就感，而这种激励将直接影响到政府行为。”也有学者认为，设立镇级市会使得本就相当复杂的市制变得更为繁琐不堪，“混乱之极，令人费解，好象中国的汉字已经不够用了。”而从法律上，通过上级政府的授权、委托、交办和机构延伸等形式扩大经济强镇的管理权，存在着责任认定上的困境，因为按照《行政诉讼法》的规定，如果没有法律、法规、规章的直接授权，这些权力转移的行为就属于行政委托。“尽管下级政府才是做出具体行政行为的行政机关，但一旦被卷入诉讼，上级政府仍可能为下级政府的行为‘买单’。”

　　在本文看来，县辖市的尝试究竟是地方官员政绩观的错位，还是解决地方发展不平衡的良策，需要通过法规范层面的分析形成基本共识。在新型城镇化的历史进程中，我们应当更加谨慎同时也更加积极地面对发展道路的多种可能。对县辖市尝试的回应，应当着眼于《宪法》的价值和规范体系，在地方制度、行政区划、经济社会发展、公民自由权利等多重目标的框架内，寻找可能的解决方案。由此，如果要创设作为一级政权的县辖市，就必须回答：《宪法》中存在县辖市的制度空间吗？换言之，在《宪法》的规范体系中，县级政权所辖的镇能否作为“市”存在？如果可行，《宪法》设定的行政区划体系应否进而如何作出调整？

二、管辖关系视角中“市”的规范极限

　　县辖市的基本内涵是在当前“市—县”关系的基础上，对县域范围内城市化水平较高的区域——主要是镇——赋予等同于城市的经济社会管理权限，形成名义为“市”、受县管辖的一级政权单位。镇改为县辖市涉及行政区划体系的新理解乃至调整，这是关系到国家治理结构的重要体制机制问题，必须回到《宪法》的规范体系中予以评价。那么，《宪法》能否容纳县辖市作为市的一种类型？这要从“市”的规范内涵展开。

　　（一）“市”的规范表达与实践表现

　　如果说《宪法》上的哪个概念具有特殊的复杂性，“市”肯定是其中之一。按照现行《宪法》30条，行政区划意义上的市共有三种表达方式：一是直辖市，即中央直辖市，位居省一级层次；二是较大的市，下辖区、县；三是市，与县、自治县并列，可以受自治州领导。对应在行政级别上，三者分别为省级、地级和县级。它们构成了我国市制体系中最核心的“三层”结构。此外，《宪法》97条在规定人大代表的直接和间接选举方式时，还使用了“设区的市”和“不设区的市”的表述。

　　仅从表述上来说，《宪法》并没有对“设区的市”与“较大的市”的本质区别给予提示，二者毋宁是同一事物从不同角度的表达。“较大的市”是对市的规模上的修饰，由于规模大而下辖区、县。“设区的市”则是从辖区构成上对市的指称。既已辖区，则设区的市的规模必然是较大的。2000年《立法法》规定“较大的市”由国务院批准，其功能在于配置地方立法权。这意味着，“较大的市”不只是描述性的事实概念，首先是需要通过法律程序来确认的法律概念。这可视为法律对宪法规范的解释。但2015年《立法法》修改，地方立法权由“较大的市”扩展到所有“设区的市”，“较大的市”的法律意义事实上被取消了。这其实是其宪法本意的回归。

　　实践中，市的表达方式要比法规范更加丰富和复杂。比如，在经济社会发展意义上，存在国家中心城市、计划单列市、经济特区市、省会城市、沿海开放城市、重要节点城市等类型的市。在行政级别配置上，衍生出副省级市和副地级市。副省级市从计划单列市发展而来，副地级市是省直管县（县级市）改革的产物，二者并非正式的行政区划，主要功能在于提升城市的行政级别，特别是主要领导干部的行政级别。副省级市和副地级市虽然不是由法律规范创设的，但具有相当重要的资源配置功能，以它们为基础，我国“三层五级”的市制体系得以形塑。

　　（二）行政区划条款的两种逻辑

　　《宪法》30条是对行政区划的规定，可以从区划逻辑和管辖逻辑两个方面来认识。一方面，管辖逻辑以区划逻辑为基础，没有区划就没有管辖的空间物质前提。另一方面，按照单一制国家的权力层级授权规律，管辖逻辑是区划逻辑的必然结果，任何行政区划都会受到相应的管辖，从而形成层级式的逐级管辖关系，不受管辖的行政区划是有违主权统一原理的。

　　所谓区划逻辑，即按照“省—县市—乡镇”的三层结构建立国家政权机关，对统治空间进行纵向划分。在区划逻辑上，省、县、市、乡、镇等名称表明了行政区划的层次。行政区划不等于行政级别，也并非必须附带行政级别，并且所附带的行政级别也不是一成不变的。以“设区的市”为例。设区与否对市的行政级别具有基础性影响，因为下辖区意味着其应高于区的行政级别，否则不便于管辖，因此设区的市至少是地级市。但是，不设区不等于行政级别就等于区或者县，某些不设区的市可能基于其他方面的重要性而属于地级市。2015年《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》倒数第三自然段指明的“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市”即是如此。这表明，行政区划及其管辖关系与行政级别不一定完全对应。

　　所谓管辖逻辑，即何者受何者管辖，通过将统治力量在行政区划内的差异化分配，建立起国家权力分层授权、逐级负责的统治秩序。管辖逻辑建立在区划逻辑的基础上，省、县、市、乡、镇等名称表明了所获授权的从属关系。行政级别的配置是管辖逻辑的外在表现，是管辖逻辑附加在行政区划之上的产物。需要指出的是，《宪法》30条对行政区划的罗列方式，暗示了层级之间管辖关系的直接性和单向性。换言之，上一级行政区划直接管辖其下一级行政区划，但不直接管辖下二级行政区划。比如，省直接管辖县、市，但不直接管辖乡、镇；市可直接管辖区、县，但也不直接管辖乡、镇。同时，行政区划的管辖关系是单向的，即下级行政区划不能管辖上级行政区划。比如，县可以管辖乡、镇，但不能管辖省、市。此外，并列的行政区划之间是否可以建立管辖关系，《宪法》没有提供明确线索，但从生活常识上说，“省辖省”“县辖县”“镇辖镇”似乎难以接受，尽管现实中的“市辖市”并不少见。

　　（三）管辖关系中“市”的内涵

　　区划逻辑和管辖逻辑共同构成了政区之间的管辖关系。以这两个逻辑为基础，可以就《宪法》30条有关市的内涵进行管辖关系上的推导。在此，我们将《宪法》明确授权的或者默认授权的规则称为正面规则（P），将《宪法》未明确授权的或者默认禁止的称为反面规则（N）。

　　正面规则包括五项：P1.直辖市受中央直接管辖，此种直辖市即中央直辖市的简称；P2.市受省、自治区管辖，此时它与自治州、县具有同等地位；P3.市也可以被自治州管辖，此时它与县具有同等地位；P4.市可以管辖区、县，此时它属于直辖市或者较大的市；P5.除直辖市和部分较大的市以外，市与县、区应当是同等级别、互相平行的。

　　反面规则包括三项：N1.市不能被区、县管辖；N2.市不能直接管辖乡镇，除非较大的市以辖县的方式间接管辖乡镇，但区不能管辖乡镇；N3.市不能管辖市，无论前者是直辖市还是较大的市。

　　按照上述两类规则，现实中并非所有市的管辖关系都具有合宪性，典型的便是地市级“代管”县级市。虽然名义上县级市由省、自治区管辖，但从人事、财政等方面的支配性影响上说，“代管”与“直管”并没有本质区别。与其说是“代管”，不如说是为了回避违反《宪法》而作出名义上的变通，其实是“市辖市”的暗度陈仓。这一结论也得到一些学者的赞同。比如有观点就认为：“大量出现的地级市，导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制，即省、市、县、乡四级，某种意义上讲是违宪的。……地级市在我国宪法上具有规范依据，但是地级市辖县不具有宪法依据。”如果要保证县级市符合《宪法》的文义，则要么将县级市交由省、自治区直接管辖，取消地级市的代管，要么取消县级市自身，将县级市改为区或者县而不再称之为市。

　　将上述管辖关系规则应用到县辖市问题上，可以明确：（1）如果其名称为“市”，且受区或者县管辖的话，则“县辖市”将违反规则P5和N1；（2）如果其名称为“市”，且受市管辖的话，则“市辖市”将违反规则N3，尽管地级市“代管”县级市事实上突破了这一规则；（3）如果其名称不为“市”，仍采用镇乃至乡的名称，则其受县管辖不违反任何规则，但受区的管辖会违反N2，尽管现实中这种情况亦不少见。

　　由此，我们可以得出一个初步结论：在“市”的内涵同时带有区划逻辑和管辖逻辑的前提下，“镇”冠以“市”的名称很难获得《宪法》的支持，县辖市的规范空间可谓相当局促。如果要在《宪法》的价值体系内创设“县辖市”，则可行路径有二。一是重新定义“市”所具有的管辖关系的内涵，重新配置“市”所附带的行政级别，使“市”可以获得镇一级行政级别。这意味着《宪法》文本要适当调整，至少也要如地级市“代管”县级市一样作出某些暗度陈仓的变通解释才行。二是使“市”成为一种不附带行政级别的区划类型，此时由于其不附带行政级别，那么县辖市也就无需遵守现有的管辖关系规则。但是，由于我国的行政区划常常以行政级别为外在表现，这种去级别路径的实施难度其实更大。

三、镇成为市：功能视角中县辖市的可能性

　　管辖关系是以地方单位的行政级别为基础的。以管辖关系来理解政区的宪法地位是一种相当下意识的思维路径。然而，《宪法》中有关“市”的规范除可从管辖关系的层面来理解外，其实还暗含着城市功能的层面，而这正是本原意义上的“市”产生与发展的基础，当然也是管辖关系中的“市”赖以存在的更为深层的价值底色。从这个意义上，镇具有成为“市”的功能空间，县辖市的成立具有了可能。

　　（一）市的另一种解释：城市功能的视角

　　让我们再次把视线集中于《宪法》。除行政区划条款之外，《宪法》中的“市”还有“市场经济”与“城市”两种语词搭配形式。其中，“市场”表明了市的本质特征，而“城市”则预示着行政区划意义上的市的核心功能。在古典意义上，“城”是指围绕都市的高墙。所谓“内为之城，城外为之郭”， “城”指的是内城墙，“郭”指的是外城墙。而“市”则是交易场所。所谓“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”，指的就是人类社会早期物物交换的集市生活。“城市”一词的构成表明，它是一个能够保障频繁的交易活动的安全、稳定开展的区域。在我国城市的起源上，城市是农业革命之后社会大分工的产物，是“具有中央性特征的王权统治中心”。因此，本义上，市是一种城市型的行政区域。“1928年，上海设立特别市，这标志着城市型行政区在中国的出现。”在现代意义上，城市意味着与农村具有明显差异化的产业结构，即农林牧副渔之外的非农产业具有主导地位，特别是具有较高的资源交易和流通的市场化程度。城市化的实质就是市场化。基于市场活动而形成的城市，能够聚集一定规模的非农业产业和非农业人口。

　　按照上述标准，“城市”与“市”是同一事物的不同称谓。“根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。”本质上，“市”等同于“城市”，只不过“市”作为地名的后缀，更方便指代行政区划及其级别。“市就是指的城市，宪法、法律以及其他规范性文件所使用的城市和市的措辞，可能只存在具体用语环境的不同，但内涵是几乎相同的。”在这个意义上，具备城市功能的镇称之为市自然未尝不可。

　　在宪法和法律规范层面，镇也经常被视为特定形态的城市。1982年，《宪法》在全面修改时回避了将镇的土地与农村同等对待的规范策略。这意味着镇与农村是两种不同性质的区域。镇的功能不同于农村，镇在很大程度上承载了城市化发展的需要。在修宪报告中，时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真指出：“这里需要说明一下，草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。因此删去了有关镇的规定。镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。”这段对土地所有权问题的解释意味着，修宪者虽曾尝试将镇归为非城市的类型，但基于现实状况与城市化发展的趋势，镇已经具备小城市的功能，或者能够发展为小城市，至少它不是城市的对立存在。

　　法律和技术规范对镇的城市属性也保持了认可的态度。1989年通过的《城市规划法》3条第1款曾规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”它直接将镇视为城市的一种。1999年起施行的推荐性国家标准《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）将“城市（城镇）”定义为：“以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点。包括按国家行政建制设立的市和镇。”需要注意的是，2008年起施行的《城乡规划法》取代了《城市规划法》，取消了对“城市”的定义，同时将城市与镇并列。不过，这不能得出城市不包括镇的结论。按照立法者的阐释，“镇是连接城乡的桥梁和纽带，是我国城乡居民点体系的重要组成部分。”在城市化进程中，镇的功能具有特殊性，它既可能具有城市的特点，也可能带有乡村的色彩，属于城市与乡村的连接部和过渡区。部分镇的城市化水平较高，此时其与城市无异，与之相应，必然有另一部分镇更加具有乡村的风格。因此，《城乡规划法》的规定方式其实是承认了镇作为城市的可能性。镇本身就应当是拥有较高城市化水平的地域，这种认识的表现之一便是对“城市化”和“城镇化”的混用。而《宪法》和各类规范、政策文件中都经常出现的“城镇”一词，其实便是广义城市的内涵。

　　（二）《宪法》中的镇：城市的可能载体

　　前文已明确，不能将镇理解为城市的对立存在。那么，什么是镇？《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）将它描述为“经国家批准设镇建制的行政地域”。这仅是从镇的成立这一法律依据角度作出的描述，并不是对其本质性的提炼，没有回答为什么要对某一区域展开设镇的法律程序。虽然“镇”的用语在《宪法》中频繁出现，但其内涵相对于“市”来说更难把握。

　　某种意义上，“镇”属于制度性保障的范畴。在德国公法学理论中，制度性保障的对象是指那些在国家之内存续已久、具有法律承认传统的制度，包括乡镇地方自治制度、婚姻制度、私有财产制度、职业公务员制度以及大学制度等。由于这些制度早于国家就已存在，其内涵已经为共同体所熟知，因而无需宪法重新定义。我国《宪法》有关市县和县辖乡镇的规定，带有对历史上长期存在的郡县制予以现代转化的色彩。从这个角度来说，镇的首要内涵应当是地方政权的基本单元，它是经济社会等各方面资源配置的载体。

　　进一步探寻《宪法》文本能够发现，“镇”的表达至少有两种方式。一是在行政区划层面上使用，典型的即第30条。在“国家机构”一章中有关地方人大、地方政府的建置等条款中，也可以发现这种层面上的表达。二是通过与城、乡搭配使用，形成“城镇”“城乡”词组，在经济形式层面上使用。这种方式体现出“镇”与其对立性概念的关系，能够为我们提供理解上的参照系。

　　《宪法》8条对集体所有制经济的规定，暗示了“镇”在产业结构方面的特殊性。该条第1款陈述了“农村集体经济组织”的经营体制，第2款陈述了“城镇中的……合作经济”，第3款陈述了“城乡集体经济组织”的合法权益受国家保护。三款的主体分别是农村、城镇和城乡。在规范之间的文法关系上，第1款和第2款是并列结构，它们与第3款又形成分总结构。由此可以推知：城乡=农村+城镇。对该推论的一个印证是，《宪法》24条有关“在城乡不同范围的群众”加强精神文明建设的表述，意味着“城乡”就是“全国”的一种表达形式，它包括了城与镇、乡与村的各个领域、各个层面。

　　基本上，镇与乡村是两类不同的政区形式，二者的本质区别在于产业结构上。《宪法》8条第2款表明，城镇中的各种形式的合作经济涉及“手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业”，而这些是第1款中的农村合作经济所不具有的。这种区别意味着镇可以成为城市的一种类型。当然，在确认这一点的同时也要明确，作为一种城市类型的镇具有其特殊性，否则《宪法》就不会同时使用“城市”和“城镇”的用词。这暗示，“镇”是一个具有广泛包容性和延展性的概念，它既可能具有城市的某些元素，也可能具有一般意义上的城市不具有的其他元素。“镇”的本质功能在于为城市与乡村相互交流、相互融合提供连接、转化和边界。对镇的制度设计应当充分考虑其特殊性和多元性，提供更具加具有地方适应性的政区形式。

　　由此，从城市功能的视角来看，“市”与“镇”并不存在不可跨越的制度鸿沟。县辖市其实就是基于城市化程度而给予某些地区以特定经济社会管理权限的政区载体。在这种理解模式下，县辖市可以获得《宪法》的支持。

　　（三）县辖市成立的独特意义

　　在城市功能的视角下，“市”与“镇”存在相互支撑并转化的共通性，这是县辖市得以成立的价值基础。从现实需要的角度来说，县辖市的设想之所以被提出，一个重要原因在于已经城市化了的镇对经济社会管理权的需要与现实管理能力缺失之间的矛盾。在将县辖市作为行政区划改革方向的原因上，本文的看法与一些观点有所差异。在许多学者看来，成立县辖市最重要的动力来自于“区划等级与镇域经济发展的不匹配”的现实矛盾，“乡镇要处理的事务前所未有地增加，财政支出事项增多，但其因为财力、人力有限而处处受阻，不能为城市化提供配套的基础设施建设等支持。”然而，如果仅仅为了解决这一问题，那么不能只成立县辖市，或者说县辖市并非解决这一问题的最佳方案。因为县辖市附带的行政级别不会由于名称的变化而“跃升”，镇级政府“责大权小”的问题并不因为成立了县辖市便有本质区别——县辖市仍是所谓的“镇级”。在发展资源等级化分配的前提之下，撤镇建立县级乃至地级市，或者修改《行政处罚法》《行政许可法》等法律法规、赋予镇乃至乡以更多的独立管理权，这些都比区划调整更加便利、更符合法治的成本与收益原理，而且成立县辖市还会面临合宪性方面的论证负担。实际上，中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》已经提出了此类改革举措。

　　县辖市之所以能够成为城镇化发展的可行选项，关键在于它所具有的独特意义。县辖市不仅有助于解决地方经济社会发展需要与制度供给的不平衡问题，而且有助于完善城市类型，发挥城市公共生活的民主训练功能。

　　2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出：“借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。”为实现基层管理体制的简约高效提供区划基础，应当作为未来行政区划改革的基本方向。由此，未来的行政区划法治应当保障行政区划的扁平化发展，能够容纳多样而非单一的城市类型。规模和功能多样的市，能够整合形成城市网，大中小微城市分别提供符合自身定位的市场产品和公共产品，由此形成良性的城市发展结构。我们应当在市制简化的前提下，以规模为基础，实现城市功能与类型的多样性。

　　尽管规模小微，但县辖市同样是人口集中的固定区域。人口聚集是产生城市的基本前提，它带来活力与多样性，为现代生活方式的萌发与发展提供了基础。现代生活方式的一个重要特点在于其公共性。对彼此的公共责任感，是现代生活方式中最基本的元素。从土地的城镇化到人的城镇化，其中蕴含的不仅是工作形式的转变，更重要的是精神理念、价值观念、治理结构的转变。通过民主参与的公共生活是现代城市生活的重要特征。县辖市作为小微城市，其公共生活带有熟人社会的元素，同时也具有发展民主自治的适宜环境。托克维尔在论述新英格兰人对其家乡的归属感时写道：“他的兴趣在于他在管理方面的参与；他的热爱在于他没有理由对命运抱怨；他将自己的抱负和未来投入其中；在有限的范围内，他学会了如何治理社会；他知道只有通过革命才能促进自由，由此他们丰富了精神，产生了对规则的喜爱，理解了权力之间的和谐，最终形成明确、实际的关于其责任的性质和权利范围的理念。”在县辖市这样一个人口规模和地域面积均较小的范围内，开展直接民主、自我治理、公众参与具有天然的优势和可能性。在适度超越熟人社会的集体生活中，训练公民的社会伦理和民主精神，就成为县辖市的一个重要的内在功能。

　　城市的灵魂在于人。实现人的城镇化，本质上是使得每个人的自主性得到尊重与体现。在县辖市的范围内，居民建立在自主基础之上的交互往来能够使得他们的权利和义务相互勾连、相互契合和相互制约，公共生活所具有的真实且广泛的代表性能够使每一位居民的权利和义务都能够得到恰当的表达与实现，从而使每个人的尊严得到比较充分的实现。在这个过程中，居民在参与中获得教化，城市的发展也就是居民自身的发展，反之亦然。由此，城市获得发展的动力，而居民也获得民主的训练。在这个意义上，县辖市能够成为民主与自治的直接载体，成为塑造与维持现代公共生活的重要单元。

　　新型城镇化的一个目标是使农业转移人口市民化。这意味着要对现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度作出根本性调整。从“农民”到“市民”绝不只是户籍类型或者生活地域的变化，更重要的是公民权利的进一步丰富。按照城市发展的一般规律，城市的管辖地域不宜广域化，其治理结构应当具有更强的自治性。由于城市生活方式的变化，市民参与地方治理的形式、效力都将获得极大充实，市民享有平等权、经济社会文化权利和政治权利的领域必然极大扩展。而对于国家治理而言，县辖市在巩固人民当家作主地位、加强基层政权建设方面具有独特的重要性，能够发挥不可替代的功能。比如就选举制度来说，按照现行《选举法》，乡镇和县一级实行人大代表的直接选举。在我国民主政治的未来发展中，除提升人大代表直接选举的层级外，由选民直接选举特定职位应当具有更为深远的积极意义，这在县辖市完全具备实现的客观条件。

　　（四）县辖市的宪制史线索：一个补充证明

　　前文从功能视角得出的基本结论是，镇成为县辖市能够满足现行《宪法》的价值取向。而当把视线置于宪法文本的演进历史，我们会发现，县辖市也许并非全新的设想。

　　必须承认，新中国历部宪法从未明确规定县可以辖市。实际上，自1954年宪法就行政区划作出规定之后，除1975年宪法没有规定区划条款之外，1978年宪法和1982年宪法对行政区划的规定与1954年宪法高度一致，甚至1982年宪法仅比1954年宪法的相关规定增加了一个顿号和一个汉字。在制宪和历次修宪讨论中，也很难找到有关“市”乃至行政区划的专门讨论。在有关新中国宪法史的代表性著作中，有关行政区划部分的记载是比较简略的。看起来，这一问题在宪法中不是那么重要或者值得争论。

　　然而，这种表面上的规范稳定性并不能说明县辖市当然不能成立。事实上，在1954年宪法起草过程中，曾经出现过县辖市的动议。1954年3月23日，中共中央向宪法起草委员会提出宪法草案，其第50条规定了新中国的行政区域划分。一些地方单位与军事单位对此提出的诸多意见中，有一条是建议该草案第50条“第1款可分为3项：第1项规定一般的省、县和县以下的乡镇；第2项规定中央、省、县所辖的市；第3项规定民族自治区、自治省、自治州、自治县和民族自治乡。”该建议设计的三项规定体现出文义上的层次性，其中第1项一般性将地方分为三层，第3项是民族自治地方的区划，第2项则明确提出了三种类型的市：中央直辖市、省辖市、县辖市。虽然这一建议未受到重视，更未转化为最终的宪法文本，但是至少能够表明，县辖市不仅并非天然的不正当，而且曾经在一定范围内受到关注、得到认可。值得注意的是，这一建议未把“市”明确为一级政权单位，而是将其作为城市功能的载体而受到中央、省或者县的管辖，因此它也就无需附带行政级别。

四、政区优化：县辖市成立的制度进路

　　县辖市从能够成立到可以推行，其间尚存在众多体制机制问题需要处理，也有应当同步设计的配套性制度，比如权力机关、行政机关、审判机关等国家机关的设置。其中需要考虑的一个前提性问题是，如何进一步调整和优化我国的行政区划体系。

　　（一）“市”的适度去等级化

　　在新中国的区划实践中，市长期以来被作为一定区域的名称而非中心。“从一九八二年起，全国大多数省实行市地合并，由市领导县的行政体制。这是一次重大的变革。这场变革甚至使市的概念发生了变化，即由过去的‘点’变成了‘面’，由过去的人口稠密、工商业集中的市变成了不仅辖有繁华喧嚣的市区，亦且辖有宁静而广阔的农业地区的市。”以管辖的空间地域为基础，对市配置高低错落的行政级别，从而产生了等级多样的市的类型。在城市之上附加行政级别方便了有限资源的分配，但也有弊端。“对城市‘论资排辈’，对政府交往强调级别对等，严重背离了城市发展的基本规律。”我们应当回到本源意义上的“市”的内涵，将其作为一种功能地域，“市”就是一定区域的中心。“市”作为一种地方单位，不宜完全以行政等级作为资源分配和城市生活水平的唯一标准。“城市的社会和产业条件与乡村有很大的不同，城市的政府必须适应这些条件……保护市民及其财产安全，提供城市生活的便利。”这一论述虽然在相当程度上是古典的，但在当今时代仍然是我们认识城市功能的重要指征。

　　近年来，许多省份推行“省直管县”改革，具体包括两个层面：一是以事权下放为指向的“强县扩权”，二是以财权下放为指向的“县财省管”。这一改革的客观结果是减少地级市所具有的行政支配力，弱化了“市”所附加的等级关系。这种弱化有助于提高县或县级市的城市化水平，同时对地级市的影响是必然的，但未必消极。经济学的研究表明，“‘省直管县’改革对地级市城市规模的抑制，并不会损害城市的长远利益。”因此，从弱化市的行政管辖关系着手，“逐步将‘市’从行政地域转变为功能地域”，是值得考虑的长远思路。

　　从行政区划体系的角度来说，政区之间需要有层次关系即管辖关系，但是各种类型的“市”无需附加行政级别，它们都是城市。无论是小微城市还是大中城市，它们的区别应当是规模和功能上的，而不应是行政等级上的，尤其不应是官员行政级别上的。基于此，设立于镇一级政区上的市与设立于更高层级政区上的市（省辖市、中央直辖市），本质上没有优劣高低之分，它们之间管辖关系的基础在于经济社会管理职权的配置，而非行政等级的差异。

　　县辖市的实质是具有特定城市功能的小微型城市，是设在镇这一政区层级上的市——这也是它被称为“镇级市”的直接原因。县辖市的成立不能拘泥于行政资源等级制的传统套路，即仍视其为乡镇行政级别意义上的地方政权来配置各种资源，否则不但不能克服资源分配上的等级化障碍，反而会导致行政区划体系的凌乱。县辖市的使命在于改变将镇作为乡村等同看待的传统观念，将其作为特定类型的城市给予法律和政策上的定位。从基层治理的长远收益来看，县辖市的意义在于使农业转移人口就近城市化的提供可能和条件，使城乡人口都能获得基本均等的公共服务。在此基础上，对建立在行政区划体系基础之上的经济社会管理权配置模式来说，县辖市应当为之提供改革方案。

　　（二）行政区划体系的必要简化

　　县辖市如果能够成为一种常态的政区类型，那么需要对省以下行政区划体系进行整合简化。同时，县辖市的成立也会对这一整合简化的开展起到激发作用。在本文看来，未来我国省以下政区的优化方向应当是简化层次、融合城乡、促进联动，其核心在于“强县”与“分市”。“县”与“市”的区别在于城市化水平的差异，市自然是城市化水平较高的区域，县则相反。在规范层面上，应当充分尊重《宪法》设定的“省-县-乡”三层基本结构，以之为基础作适当的、必要的调整。

　　以省以下普通地方行政区划为例，可以对现有的政区形态调整如下：（1）将地级市改为省辖市，其属于城市化水平较高的地域，其下不再辖县，可以视情况辖区和少量的镇、乡；（2）县由省直接管辖，属于城市化水平较低的地域，其下可以辖市以及乡、镇，其所辖的市为该县范围内城市化水平较高的区域；（3）县级市属于特定历史时期的产物，应予取消，取消之后的县级市可以称为省辖市，也可以改回为县，取决于其城市化程度；（4）省辖市虽然未必不可以再辖镇一级市，但为避免“省辖市辖市”的拗口情形，可以考虑将该类城市内部城市化水平较高的镇改为区，由此，区是与县辖市相对应的政区类型；（5）作为派出机关的街道办事处可以改为县辖市或者城市的社区。图2是按照这一方案调整后的政区形态。

图2：省以下普通地方行政区划体系的调整方案

　　通过上述简化，地方行政区划层级保持为“省—县/省辖市—区/乡/镇/县辖市”三级。上述简化也充分考虑了城乡融合前提之下的城乡适度分治。这一方案既回归了《宪法》的规范本意，也回归了“市”作为城市化水平较高区域的功能本意，能够满足现实的迫切需要，并且契合公共行政管理体制扁平化的发展方向。

　　为使县辖市及上述调整设想具备更加充分的形式合宪性，可以考虑对《宪法》30条作出适当修改。具体方案是，将该条第1款第（三）项的“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，修改为“县、自治县分为乡、民族乡、镇、市”；将第2款第1句“直辖市和较大的市分为区、县”，修改为“直辖市分为区、县，省、自治区所辖的市分为区、乡、民族乡、镇”。

五、结语：行政区划法治的未来

　　“县辖市”是否属于伪命题，必须经由规范与政策、历史与未来等层面的审慎评估才能得出结论。县辖市的制度方案可能带来一定的负面后果，比如会使现行的市制体系更加复杂。但市制体系的复杂不构成反对县辖市的充分理由。对此，一种代表性的观点是：“我国的城市建制分为直辖市、市和镇三级已经足够，没有必要在此基础上再将一般市细分等级。”按照这种观点，应当取消的其实应该是县级市或者副省级市、副地级市，而不是镇一级城市。

　　尽管县辖市并非镇的唯一发展道路，并且必然将有相当数量的镇依然维持现状，但县辖市是一个值得考虑的改革方向。县辖市有助于为原有的镇匹配相应的经济社会管理权限，同时也是对市的本意的回归。而镇之所以能够成为市，是因为它能够发挥小微城市的特殊功能，一方面能够衔接城市与乡村并支撑它们的持续发展，另一方面能够成为农业转移人口进入城市公共生活的平台。实践中，不仅有县辖市（镇级市），有的地方甚至出现“村级市”的冲动。尽管“在当前我国的政治环境中，村级市既无法建立城镇化的行政管理体系，也难以获得与其他城镇平等发展的政治地位”，但村级市或者县辖市（镇级市）的尝试都反映了基层社会对于城市化的迫切期待。

　　本文的立足点是相当“底层”的，着眼点是自下而上的，在研究方法上充分尊重和维护《宪法》规范的权威及其稳定性。城市化和行政区划的优化涉及城市规划、公共管理、政治学与社会学等诸多学科。城市化和行政区划问题还没有成为法学研究的事业，或者说首先不是法学的研究，但是基于它对国家结构、政区组织的基础性意义，法学不能不给予起码的关注和回应。城市化的过程就是人的生活方式转换的过程，是人的自主性不断被发现和得到实现的过程。很大程度上，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设都要以行政区划为基础来推进，并且关涉到每个人的权利——毕竟，基本公共服务需要通过“在地化”的形式获得满足。

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