【作者】程琥（北京市第四中级人民法院副院长）
【来源】北大法宝法学期刊库《行政法学研究》2019年第4期（文末附本期期刊要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：新修订的《政府信息公开条例》确立了以公开为常态、不公开为例外的原则，在实体和程序上均作出一些重大创新和修改。新条例实施必将对政府信息公开行政诉讼产生重要影响，尤其是政府信息公开行政诉讼的原告资格、被告资格等方面在新条例实施后亟待确立新标准。新条例对政府信息公开工作作出一些创新规定，对于行政机关办理政府信息公开申请，还是对于法院审理政府信息公开行政诉讼案件而言，准确把握审查重点和审查思路尤为重要。结合新条例规定和政府信息公开司法实践，有必要按照政府信息“是不是-有没有-给不给-怎么给”的 “四步审查法”进行审查。
关键词：新条例实施；政府信息；行政诉讼；问题探讨
2019年4月15日，国务院正式对外公布了新修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称新条例），并明确自2019年5月15日起施行，这是原《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称原条例）实施11年来的首次修订。新条例实施必将进一步促进政府信息公开工作健康持续发展，对政府信息公开行政诉讼也将产生积极深远影响。（一）政府信息公开申请人资格与原告资格的关系
新条例删去“三需要”的规定，消除对申请人资格的不当限制。由于政府信息公开诉讼重在保障公民、法人或者其他组织的知情权，并不要求政府信息公开行政诉讼的原告必须与申请公开的信息具有利害关系，因此对原告资格不宜作过多限制。政府信息公开行为的相对人以及与政府信息公开行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，均可以原告身份向法院提起行政诉讼。
（二）政府信息公开合法权益与诉之利益
新条例第51条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。政府信息公开行政诉讼原告应当具有诉的利益，其诉讼请求具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。
（三）政府信息公开行政诉讼原告资格的界定
在政府信息公开行政诉讼中，能够取得原告资格的公民、法人或者其他组织主要包括以下几类：
1.向行政机关申请获取政府信息的申请人。对于行政机关不依法履行主动公开政府信息义务的，公民、法人或者其他组织不具有直接提起行政诉讼的原告资格；只有在其向行政机关申请获取相关政府信息，对行政机关的答复或者逾期不予答复不服提起诉讼的，才具有原告主体资格。
2.向行政机关要求更正信息的申请人。在这类案件中申请人之所以具有原告主体资格，是因为行政机关提供的政府信息与申请人自身相关。当该信息直接涉及申请人的自身利益，便具有相关性。申请人对行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有关机关处理的，可以作为原告提起行政诉讼。
3.政府信息公开行为的利害关系人。第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益，在行政机关尚未作出公开与否决定之前，可以申请行政机关不予公开被申请公开的信息，并据此可以作为原告提起反信息公开诉讼。第三方提起反信息公开诉讼，不是作为信息公开行为的相对人，而是作为政府信息公开行为的利害关系人。
4.认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的行政赔偿和行政补偿请求人。行政机关在政府信息公开工作中作为或者不作为违法，侵害了公民、法人或者其他组织合法权益，当事人并因此遭受损失的，可以作为原告单独或者一并提起行政赔偿诉讼。
（一）新条例第10条规定的政府信息公开义务主体作为适格被告
1.政府信息制作机关、保存机关、最初获取政府信息的行政机关作为适格被告。
2.依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的行政机关派出机构、内设机构作为适格被告。
3.牵头制作的行政机关作为适格被告。
（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作为适格被告
（三）行政复议机关作为适格被告
对于地方各级人民政府工作部门的政府信息公开行为不服的，由申请人在该部门的本级人民政府或者向上一级主管部门选择复议；对于海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的政府信息公开行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。申请人对复议机关的复议决定不服的，以复议机关作为单独被告或者共同被告。
（四）政府办公厅（室）的适格被告问题
政府办公厅（室）不是政府信息公开行为的适格被告，当事人对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。
（五）行政机关设立的非常设机构的适格被告问题
申请人对政府及其部门设立的议事协调机构、临时性机构等非常设机构提出政府信息公开申请的，非常设机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，一般不是政府信息公开答复的义务主体，也不是政府信息公开诉讼的适格被告。申请人对非常设机构作出的政府信息公开答复提起诉讼的，应当以设立非常设机构的行政机关为被告。
（六）机构改革后政府信息公开适格被告的确定
“是不是”政府信息属于政府信息公开审查的第一步，也是判断政府信息能否公开的前提条件。法院在审理政府信息公开行政诉讼案件中应当首先对信息属性进行判断。1.政府信息的构成要件。作为政府信息需要满足以下四个条件：（1）从信息产生主体看，政府信息的产生主体为行政机关，具体包括地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构），以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。（2）从信息产生过程看，政府信息是行政机关在履行行政管理职能过程中产生的信息，该信息产生与行政机关对外履行行政管理职能密切相关。（3）从信息产生方式看，政府信息不仅包括行政机关在履行行政管理职能过程中制作、加工的信息，比如行政机关在其职权范围内发布的行政公文，还包括在履行行政管理职能过程中从公民、法人或者其他组织以及其他行政机关那里获取的信息。（4）从信息存在形式看，政府信息应当是以一定形式记录、保存的信息，既可以是纸质文件，也可以是胶卷、磁带、磁盘以及其他存储介质。2.政府信息的排除。任何一个政府信息都应当满足政府信息的四个条件要求，缺少任一个条件的信息都不属于政府信息，应当予以排除。主要包括：（1）党务信息；（2）咨询信息；（3）司法信息；（4）信访信息；（5）刑事司法信息；（6）内部事务信息；（7）过程性信息；（8）民事事务信息；（9）其他非政府信息。“有没有”政府信息是政府信息公开审查的第二步，行政机关在确认申请人申请公开的信息属于政府信息之后，即应转入对有没有政府信息的审查，以确定申请人申请公开的政府信息是否存在。政府信息存在是行政机关公开政府信息的前提。这种“存在”是指一种“客观存在”，而不能是“推定存在”。1.政府信息不存在的含义。政府信息不存在是指“自始不存在”，由于政府信息不存在的成因复杂，在判断政府信息不存在时只看客观结果，不问原因。2.对政府信息不存在答复的审查。行政机关经检索发现没有所申请公开信息的，才能告知申请人该政府信息不存在。法院审理行政机关答复政府信息不存在的案件，重点审查以下方面：（1）原告是否对其申请的政府信息存在状态提供线索和初步证明；（2）所申请公开信息是否属于本行政机关负责公开；（3）被告是否尽到了合理检索义务。“给不给”政府信息是政府信息公开审查的第三步，行政机关拥有的政府信息原则上都应当公开，法律法规有例外规定的除外。从新条例规定看，属于政府环境信息公开例外规定的情形主要包括：1. 对因保护国家利益和公共利益需要不予公开政府信息的审查。（1）对依法确定为国家秘密的政府信息审查。法院对于国家秘密的审查是程序和形式审，即仅对定密职权，定密标识、定密程序和保密期限进行审查，定密的实体内容的正当与否不属于法院的审查范围。（2）对法律、法规禁止公开的政府信息审查。实践中，行政机关以申请公开的信息属于法律、法规禁止公开的政府信息为由不予公开，告知申请人并说明理由，并提供明确依据的，应予支持。（3）对可能危及“三安全一稳定”的政府信息审查。实践中，行政机关应对公开政府信息危及“三安全一稳定”的具体情形承担说理举证义务，并提供已报请有关部门审核的证据材料。2.对因保护第三方合法权益需要不予公开政府信息的审查。关于商业秘密的定义，主要规定在《反不正当竞争法》中。商业秘密不再限于技术信息和经营信息，而是扩大为技术信息、经营信息等商业信息。关于个人隐私，近年来，我国不断加大对个人隐私权的保护力度，目前对于个人隐私的范围相关法律规范没有明确规定，一般认为个人的生理、身体、健康、财产、家庭、个人经历等属于个人隐私。行政机关以申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害为由不予公开的案件，法院主要从以下几方面审查：（1）被告判断政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私是否准确；（2）对能否公开被告是否书面征询了第三方意见；（3）第三方不同意公开时，被告是否审查不予公开存在可能对公共利益造成重大影响；（4）是否存在可以区分处理的情形。3.对因不符合可公开的政府信息属性而不予公开的审查。新条例对内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息明确作出的可以不予公开规定。考虑到行政机关内部事务信息不具有外部性，对公众不产生直接影响，过程性信息处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，将内部事务信息和过程性信息作为政府信息公开的例外情形，符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。同时，也要防范有的行政机关滥用内部事务信息和过程性信息不予公开的例外规定，不当扩大内部事务信息和过程性信息的范围。行政执法案卷信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私，因此新条例把行政执法案卷信息作为政府信息公开的例外情形有其必要性和合理性。同时，而避免把行政执法案卷信息的例外情形作为“口袋规定”，凡是行政机关不愿公开的政府信息，都以行政执法案卷信息为由不予公开。“怎么给”政府信息是政府信息公开审查的第四步，也是尤为关键的一步，否则行政机关前期作出的大量工作都将因答复不当而导致违法败诉。新条例根据实践发展经验补充、完善了依申请公开程序，要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。新条例对答复方式、答复期限、提供形式等方面都作出创新性规定。1.对政府信息公开办理程序的审查。答复程序中主要涉及答复期限、延期期限、扣除期限等规定。新条例从优化程序角度出发，对政府信息公开程序作出细化规定，办理政府信息公开程序应当符合新条例规定。2.对行政机关公开政府信息的形式的审查。行政机关公开政府信息的形式，不完全依照申请人要求形式提供政府信息，还要根据“行政机关保存政府信息的实际情况”来确定。
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