【作者】秦前红（教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院教授）；苏绍龙（武汉大学法学院助理研究员、法学博士）；石泽华（武汉大学法学院博士研究生）；刘怡达（武汉大学法学院博士研究生）
【来源】中国法律评论
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制定《公职人员政务处分法》是推进监察法治建设的重要步骤，也是监察配套立法的重要组成部分。其立法的品质和科学性如何，关乎监察制度改革这项前所未有的重大政治制度改革的成效，也关乎整个中国政体制度的优化完善问题。为此，我们公开提出若干修改意见，以期抛砖引玉，为政务处分法的完善贡献绵薄之力。
经认真研究，现就《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》（以下称“政务处分法”或“本法”“草案”）提出如下意见：
宪法是具有最高法律效力的根本大法，监察法是对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。草案第1条规定“根据《中华人民共和国监察法》，制定本法”，据此，本法就不得违背宪法监察法的核心精神、重要原则和基本规定，尤其是不能违背宪法关于监察机关宪法地位及其同相关主体关系的规定，监察法关于监察机关的职权、监察对象范围等的规定。同时，也不宜突破由全国人大常委会制定的相关同位法的重要原则和基本规定。
一是相关规定的合宪性问题。主要涉及政务处分制度及相关配套机制的合宪性问题，例如草案第27条等处泛化开除处分的外延并且设定严厉的不利后果，事实上形成对公民担任公职的政治权利的限制或者剥夺，有必要进行合宪性阐释及审查。
二是监察机关同相关主体关系的规定。例如草案第25条关于基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为，情节严重的，监察机关可以向有关机关、单位提出监察建议，由其给予责令辞职、取消当选资格、依法罢免等处理的规定，不符合宪法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等法律关于基层群众性自治组织的性质、地位和组织的规定，也不符合县乡两级人民政府、人大等国家机关同基层群众性自治组织相互关系的规定。
如村民委员会组织法仅规定在发生以不正当手段当选村民委员会成员，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况时，经村民反映或者举报，有关人民政府才可以进行调查并依法处理，同时规定，乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由县级人民政府责令改正。
三是部分规定与监察法的基本规定不一致。例如草案多处含混表述“公职人员”和未担任相应职务但“依法履行公职的人员”等应受政务处分的人员，使本法的“公职人员”与监察法的基本规定不一致。
本法名称为“公职人员政务处分法”，意味着政务处分的对象应当是且仅是“公职人员”。草案第3条列举的“本法所称公职人员”与监察法第15条列举的范围一致，而监察法第15条对六类人员的概括则是“公职人员和有关人员”。同时，结合草案第26条等涉及政务处分对象的具体规定可以推知，草案要么扩大了国家监察领域所指“公职人员”的范围，要么是对监察法第15条兜底条款“其他依法履行公职的人员”作出了具体解释。
究竟属于上述何种情况，其制度设计的思路与合理性如何，有必要作出相应的阐释说明或者技术性处理，以免本法规定同上位法规定不一致，并导致在实践中难以把握监督和政务处分的具体对象。
监察法第11条和第45条规定，监察机关根据监督、调查结果，“对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”，对照草案的相关规定，至少需要认真研究以下三个方面的问题：
一是应受政务处分的行为性质。对监察法特别是第11条、第45条进行体系性理解可以推知，公职人员应受政务处分的事由应当是“职务违法”，中央纪委国家监委发布的权威释义同样作如是说明（见《〈监察法〉释义》第205页）。草案第3条、第6条等处规定应受政务处分的事由是“违法行为”，第8条规定情节较轻而应给予相应处理的事由又是“职务违法行为”。
那么，本法所规定的应受政务处分的事由应当是“违法行为”，还是“职务违法行为”？如果是“违法行为”，是否符合监察法的立法原意，能否与监察法有关规定相融洽，是否意味着应受政务处分的行为也包括公职人员违反道路交通安全法、民事侵权和涉嫌刑事自诉案件等非职务违法行为，又如何处理政务处分决定机关、单位与上述非职务违法行为法定处理机关、相关民事主体间的关系？如果是“职务违法行为”，那么违反社会公德等方面的行为是否应当限定为“执行职务时”？
二是应受政务处分的事由和处分依据。根据监察法和草案的规定，不论应受政务处分的行为是“违法行为”还是“职务违法行为”，处分事由都应当是“法定”的，即由立法法载明的法律、行政法规等规范性法律文件规定。然而，对照国家监察法治建设实际，“所有‘政纪’均已成为国家法律”是就宏观层面而言的，微观层面尚属努力目标，是将来时，不是现在完成时。
例如，部分公职人员报告个人有关事项的若干要求，目前是由党内法规和规范性文件规定的，尚未形成规范性法律文件。中央纪委国家监委《公职人员政务处分暂行规定》规定应受政务处分的行为和事由是“违法违规行为应当承担法律责任”，其中“违规”的“规”应当仅指规范性法律文件，因为其他任何规范载体都不能设定法律责任。
草案在明确规定应受政务处分的“违法”事由的同时，还存在一些“不按照规定”“违反……规定”“违规”和“违反相关规定”的事由表述，那么，这些“规定”或“规”也必须属于规范性法律文件，否则就不能作为判断公职人员是否应受政务处分的衡量标尺。同时，监察法规定监察机关可以依法对公职人员的道德操守情况进行监督检查，但是因有违道德操守而给予公职人员政务处分的事由仍然仅限于“违法”。换言之，除本法或者相关法律法规明确规定的道德操守方面的事由外，公职人员其他有违道德的行为都不能给予政务处分。
相应地，监察法规定对公职人员的政务处分应当“依法作出”和“依照法定程序作出”，因此，处分决定机关、单位作出政务处分决定除了以本法为依据以外，其他实体依据和程序依据也都应当是规范性法律文件，否则处分行为即属非法。
三是政务处分的决定主体和覆盖范围。监察法规定，监察机关依法作出政务处分决定；草案第2条第2款等处规定，政务处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关。尽管监察法并没有明确限定政务处分决定只能由监察机关作出，但在监察法规范层面，依法作出政务处分决定的主体有且仅有监察机关。那么，草案将政务处分的决定主体扩充至公职人员的任免机关、单位和监察机关，是否符合监察法创制政务处分制度的原意，会否导致与监察法规定不一致？
与此相对应的是，草案第4条第1款规定任免机关、单位应当对公职人员的违法行为给予政务处分。那么，监察机关以外的机关、单位对所属公职人员作出的“处分”，是否也适宜概称为“政务处分”？民主党派、群团组织、国有企业等各类主体是否由于可以依据本法作出政务处分决定而具备“执法权”？并且一旦做出开除、取消当选资格或者担任相应职务资格、依法罢免、解除劳动人事关系等处理后，即导致受处分人终身不得录用为公务员以及参公管理人员等的严重不利后果。这些问题需要在法理层面认真推敲，不宜一笔带过。
监察法首次提出政务处分的概念，目前，政务处分推行的时间还不长。本法作为强化对公职人员的管理和监督，推进政务处分的法治化、规范化的重要法律，既涉及对公权力和公职人员的监督的全覆盖和有效性，也直接涉及公职人员的职务、职级、级别、薪酬待遇等重要事项。
倘若个别规定不科学、不合理，既可能束缚国家监察工作的具体实践，也可能导致政务处分在实践中被不恰当运用，引起一些不必要的问题。同时，中央纪委国家监委此前印发的《公职人员政务处分暂行规定》作为实施政务处分的过渡性规定，仍可在一定时期内适用，因而制定本法并非十分紧急。
从草案研究完善和审议的时间进程层面考量，不宜追求从速立法，建议在更加充分总结推行政务处分的经验，全面研究推行政务处分制度以来出现的一些问题，反复征求各地方、各部门特别是基层单位和专家学者的意见建议，在充分凝聚各方面共识和智慧的基础上进一步完善草案，稳步推进立法进程。
此外，注重党纪与国法的有效衔接是本法的重要特点之一，这有利于实现党内法规同国家法律的衔接和协调，其中，特别需要把握好两个问题：
一是注意区分党内法规与国家法律，区分党纪处分、党内问责、党内组织处理和政务处分、公职人员问责、公职人员组织调整，不宜将上述两类规范、处理手段在作为国家法律的本法中混同，也不宜在本法中设定因违反党纪而应受政务处分，因党纪处分处理而改变法定政务处分的情形。
二是注意平衡“党纪严于国法”和“政务处分匹配党纪处分”的关系。政务处分在处分种类、运用规则、适用情形和程序等方面的规定，需要与党纪处分的相关规定相适应，但是，如果二者完全“匹配”，也就难以体现“党纪严于国法”的原则。
比如，党纪处分与政务处分的种类设置不一致，前者有五种，后者有六种：较开除党籍处分更轻的党纪处分是留党察看、撤销党内职务，较开除处分更轻的政务处分则是撤职、降级，在撤职之前并没有“留职察看”的处分种类；较警告更重的党纪处分是严重警告、撤销党内职务，而较警告更重的政务处分是记过、记大过，再重的才是降级、撤职。因此，政务处分在设定运用规则和适用情形等方面，不宜机械比照、盲目套用党纪处分的相关规定，应当具体分析，在总体上保持“轻重程度相匹配”。
建议删除第3条对六类公职人员的列举，理由如下：一是本条确定的范围是“公职人员”，监察法第15条的表述则为“公职人员和有关人员”。二是列举的对象与监察法第15条基本一致，本法并没有重复列举的必要。
2.建议修改第4条第1款关于移送监察机关处理的规定
第4条第1款规定“案件重要或者复杂的，可以依法移送监察机关处理”，建议作如下修改：
（1）“案件重要或者复杂”的表述过于抽象，建议明确“重要”和“复杂”的程度、标准等要素，否则可能导致实践中任免机关、单位一概以“案件重要或者复杂”为由将案件移送监察机关处理。
（2）在“可以”移送监察机关处理的基础上，还可以考虑规定监察机关在必要情况下，主动“介入”有关案件或者“要求”任免机关、单位将该案件移送监察机关处理。
（1）建议删除第5条第1至5项首句“党管干部”“依法依规”“实事求是”“民主集中制”和“惩前毖后、治病救人”等概括表述，仅保留各项第二句。
理由如下：一是作此简化，均不影响各项基本意思的理解。二是除“民主集中制”外，其余表述均不是法律语言的规范表达或者法律专有词汇。三是第2项“依法依规”中的“规”所指对象不明，如果按该项所述的“根据法定事由，履行法定程序”，“规”也应仅指行政法规、地方性法规和规章等国家立法，不包括党内法规和党政机关制定的其他规范性文件。同时，是否以及如何使用“依法依规”的表述，还应当注意同草案第64条授权国务院、国家监委等机关“制定具体规定”的规定保持协调。
（2）建议将第5条第1项的“坚持党的领导”修改为“坚持党对公职人员政务处分工作的领导”。“严格按照管理权限履行批准手续”中的“管理权限”是指干部人事管理权限还是监察机关案件管理权限？考虑到干部人事管理权限在同级党委，规定“严格按照管理权限履行批准手续”，就导致在规范层面将政务处分的决定权转移至党委，并不恰当。
如果指监察机关案件管理权限，也不适宜放在第1项，建议调整至第2项中规定，并修改为“严格按照管理权限依法办理”。修改后的第2项为“根据法定事由，履行法定程序，严格按照管理权限依法办理”。
（3）根据宪法“国家尊重和保障人权”，监察法“保障当事人的合法权益”的规定，参照公务员法、刑事诉讼法和治安管理处罚法等法律相关规定的表述，建议在第5条增加一项基本原则，即权利保障原则，规定“尊重和保障人权，保护当事人的合法权益、人格尊严”。
4.建议修改第7条给予涉嫌犯罪公职人员政务处分的顺序
第7条规定“公职人员涉嫌犯罪的，一般应当先依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任”，“一般情况”应当仅限于公职人员涉嫌职务犯罪的情形，因为案件调查和处置权限都属于监察机关；涉嫌非职务犯罪时，应当根据司法机关生效判决、裁定、决定给予政务处分，此时这种顺序就不能适用，否则就与草案第49条第1款相冲突。
因此，建议将第7条修改为“公职人员涉嫌职务犯罪的，一般应当先依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任。涉嫌其他犯罪依法应当受到刑事责任追究的，适用本法第四十九条第一款的规定”。
5.建议修改第12条关于犯罪公职人员的处分运用规则
（1）第12条第2款规定“过失犯罪+被判处三年以下有期徒刑或者被判处管制、拘役”的情况，“一般”应当给予开除处分。同时规定，在“特殊情况下”，经报批程序可以不予开除，而是给予撤职处分。
该规定比照了《中国共产党纪律处分条例》第32条第2款中“个别可以不开除党籍”的规定。但是，“特殊情况下”包含许多的可能情形，不宜笼统规定，建议明确“特殊情况”的主要情形，如公职人员日常表现一贯良好，由于缺乏必要知识、工作和生活经验等原因造成过失犯罪等。
（2）第12条第3款规定“过失犯罪+情节轻微且未造成实质社会危害+检察院不予起诉”的情形，给予撤职和开除的处分。该规定比照了《中国共产党纪律处分条例》第31条第1款的规定，然而，相同情形下，党纪处分设定了撤销党内职务、留党察看和开除党籍三个处分档次，政务处分仅设定了撤职和开除两个处分档次，处分程度显然过重，不符合比例原则和情理，不能体现“党纪严于国法”的原则，也难以体现治病救人的精神。建议增加降级作为此类情形的一个处分档次。
6.建议斟酌第13条第2款、第3款关于运用政务处分以及党纪处分、组织处理的规定
建议斟酌第13条第2款“……有关机关可以依照规定给予诫勉等组织处理”，第3款“公职人员同时受到政务处分和党纪处分、组织处理的，按照最长期限执行”的规定。
（1）“组织处理”“组织调整”原属党建话语，对照而言，2018年修订的公务员法仅规定了“组织调整”的惩戒方式。第2款中的“组织处理”如果指代《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定的“组织处理”，就不适宜在本法中规定。
如果意指公务员法中规定的“组织调整”，就应当统一用词，但即便如此，还存在本法“组织处理”与公务员法“组织调整”不相对应的情况：公务员法规定的公务员惩戒方式包括谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分，而第2款“给予诫勉等组织处理”的表述，将诫勉作为组织处理的一种形式，明显不当。因此，建议将第2款修改为“……有关机关可以依法给予诫勉、组织处理”。
此外，参照相关实践，“组织调整”或“组织处理”包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施，实践中还需要把握好免职与撤职、降职与降级的关系。
（2）第3款“公职人员同时受到政务处分和党纪处分、组织处理的，按照最长的期限执行”的规定，混同了党内法规调整关系和法律关系，不属于党的十八届四中全会要求的党内法规同国家法律的“衔接和协调”，而是二者的“交叉”。
在如《党政领导干部选拔任用工作条例》第56条等党内法规中，设置因党纪政务处分而延长组织处理影响期的规定尚且可行，体现了“党纪严于国法”的原则。但是，在国家法律中作此类规定目前缺乏法理基础，必须慎重考虑。其中也存在规范和实践层面的难题：
一是“期限”指什么期限，是否指“影响期”？如果不是，那么又指什么期限？如果是，《中国共产党纪律处分条例》并没有明确使用各种处分“影响期”的表述，只在规定留党察看时使用了“留党察看期限”“受留党察看处分期间”和“留党察看期间”的表述；《中国共产党问责条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》则使用“影响期”的表述；本法第10条的表述是“受政务处分的期间”，第22条、第23条和第24条使用“受处分期间”的表述，到底应当是“期限”还是“期间”？是否应当考虑统一各种表述？
二是如果指影响期，即受处分处理的影响期间，若政务处分的影响期较短，而党纪处分、组织处理的影响期较长，就将出现基于党内法规规定而使法定的政务处分影响期被延长的情形，务必慎重考虑此制度设计的法理依据与现实合理性。
7.建议修改第14条数个违法行为合并处理的运用规则
第14条规定公职人员如有两种以上行为应当受到处分的，按其数种违法行为中应当受到的“最高处分加重一档”给予处分。实践中，若公职人员有数种行为均应受“降级”处分，由此加重一档按“撤职”处分，尚可以理解。然而，对两种违法行为分别对应最轻处分“警告”和次最重处分“撤职”的公职人员，也一概加重一档而予以“开除”处分，显然不符合情理，也不符合比例原则和治病救人的精神。
该规定比照了《中国共产党纪律处分条例》第32条的规定，但基于“党纪严于国法”的原则和治病救人的需要，并不宜照搬党纪规定。建议考虑采用《行政机关公务员处分条例》第10条的规定，即“同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期”，同时特别规定此类情形的影响期可以延长至最长不超过48个月。
8.建议修改第15条、第19条第5项关于共同违法行为处分运用规则的规定
草案第15条规定，公职人员二人以上共同违法的，“根据各自应当承担的法律责任，分别给予处分”，但是第19条第5项又规定，对于“在二人以上的共同违法行为中起主要作用的”，应当从重处分。上述两处规定均比照了《中国共产党纪律处分条例》第25条第1款的规定，但两处规定既明显相互矛盾，也同刑法等现行法律所体现的原则精神和规定不相协调。
一是《中国共产党纪律处分条例》第25条在制定技术上采用了为首者从重处分、其他成员给予相应处分在同一款中规定的方法，前后并不矛盾。
二是我国1997年刑法遵循“罪刑相适应”原则，已经取消了1979年刑法中关于共同犯罪中起主要作用的主犯应予从重处罚的规定，仅规定从犯“应当从轻、减轻处罚或者免除处罚”，本法作为国家法律，作此规定既同刑法等法律体现的法治原则不相协调，也不能体现“党纪严于国法”和“错责相适应”的原则，缺乏合理性。
因此，本法不宜直接比照规定共同违纪的党纪处分运用规则，建议保留第15条，删除第19条第5项，并在第20条可以从轻或者减轻处分的规定中增加一项，即“在二人以上的共同违法行为中起次要或者辅助作用的”。
第25条第3款规定，“基层群众性自治组织中从事管理的人员依法被判处刑罚的，其职务自行终止”。该款内容与政务处分的运用并无直接关系，不宜在本法中规定。即便有必要设定相应的规则，也应由村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等法律规定，故建议删除该款。
10.建议斟酌第27条关于相关人员受到相应处分后终身不得录用为公务员以及参公管理人员的规定
第27条规定，“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，“未担任公务员、事业单位人员或者国有企业人员职务的其他依法履行公职的人员”，以及“法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务，但未担任公务员、事业单位人员或者国有企业人员职务的人员”，受到“取消当选资格或者担任相应职务资格、依法罢免、解除劳动人事关系等处理”后，即终身不得录用为公务员以及参公管理人员。建议斟酌此规定，理由如下：
一是比照适用缺乏依据。第27条规定参照了公务员法第26条第3项关于被开除公职的人不得录用为公务员的规定。但是，尽管上述三类人员也属于“公职人员”，但与公务员以及参公管理人员在任职条件、职权职责、福利待遇和职业性质等方面都存在显著差别。比照公务员开除的相关规定，以同一标尺对三类人员设定相应处分后的职业禁入规定，缺乏充足的依据。
二是泛化开除处分的外延及不利后果缺乏合理性。第27条对三类人员设定相应处分后的职业禁入规定，实际上是将“取消当选资格或者担任相应职务资格、依法罢免、解除劳动人事关系等处理”与公务员的开除处分等同起来。
然而，对三类人员而言，上述几种处理与公务员的开除处分不仅在性质上有差异，在法律意义层面也完全不同，根据草案第25条、第26条“有违法行为”的规定，以事业单位、国有企业有关人员为例，“解除劳动人事关系”的事由还包括违反劳动法、劳动合同法等法律，相关行政法规、人社部等部门规章乃至地方性法规、行业规定的行为，远远超出了公务员应受开除处分违法行为的情形。因而规定三类人员受到上述几种处分后终身不得录用为公务员以及参公管理人员，不利后果明显过重，既无此必要，也显失公平。
三是限制公民担任公职的政治权利应当进行合宪性阐释及审查。若本法仍需规定公职人员受到特定的政务处分后终身不得录用担任相关公职，根据宪法第2条、第33条和第34条的规定，即涉及对公民担任公职的政治权利的剥夺或者限制，必须十分严肃和慎重。根据党中央关于推进合宪性审查工作的部署，建议在本法研究特别是审议的过程中，对这方面的相关规定进行合宪性阐释及审查。
11.建议斟酌第30条第1款的应受处分情形设置方式和相关表述
第30条第1款第1项、第2项分别规定“散布有损宪法权威、中国共产党和国家声誉的言论的”，“拒不执行或者变相不执行中国共产党和国家的路线方针政策、中共中央重大决策部署的”，应受记过至开除不等的政务处分。对此，有必要考虑以下问题：
（1）公务员法第59条规定了“公务员应当遵纪守法，不得有下列行为”的情形，本法第30条第1款第1项就是公务员法第59条第1项的原文。必须注意到，公务员法第59条专条概括规定了十八种公务员的禁止行为，而本法第30条第1款作为应受政务处分的情形的具体规定，不能照搬其他法律的概括性规定，而应当将所涉情形予以具体化，以利于实践中准确认定相关行为的性质和情节，给予合法、适当的政务处分。
（2）“中国共产党”由中央组织、地方组织和基层组织，纪律检查机关、党的工作机关等各级各类党组织构成。第1项、第2项中的“中国共产党”是指作为整体的党，还是包括党的中央领导机构、3208个地方党委、461万个基层党组织及其领导人员中的任意一个？相应地，“国家”可以是指国务院、地方各级人民政府及其工作部门，也可以包括各级人大及其常委会、人民法院、人民检察院、监察委员会和政协组织及其所属机构，乃至法律法规授权、受委托行使相应职权的机关团体等等。
党章规定，有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定。实践中，基层党组织也可以通过其规范性文件等形式提出相应的“政策”，其他党政机关和团体组织亦然，并且也都享有其“声誉”。那么，拒不执行或者变相不执行基层党组织和机关组织的“政策”，散布有损其“声誉”的行为，是否一概属于应受处分的情形，并且至少给予记过处分？
此外，第2项中“中国共产党……路线方针政策”和“中共中央重大决策部署”，“路线方针政策”和“重大决策部署”明显存在相当的交叉和重叠，建议予以整合。
（3）鉴于本条属于公职人员重要政治纪律的规定，第1项指向的相关“言论”在实践中涉及宪法明确规定的公民言论自由，以及公民对任何国家机关及其工作人员提出批评和建议的权利，由于政务处分决定机关、单位多元多层级，本法如果不能明确“中国共产党”“国家”“政策”“声誉”和“散布”“有损”等概念，把对应情形、认定标准具体化，那么实践中就完全可能造成此方面处分权的不准确运用甚至是滥用，损害党政机关民主集中制的活动原则和公职人员的公民权利。因此，建议进一步明确第30条涉及的相关概念，并将应受处分行为的对应情形、认定标准具体化。
建议斟酌第32条规定的“不按照规定请示”和“违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报”的两种情形，理由如下：
一是扩大了两项“规定”的规制对象。这两项“规定”目前主要对应于《中国共产党重大事项请示报告条例》《领导干部报告个人有关事项规定》等党内法规，自然人规制对象主要涉及（党员）领导干部。将两项“规定”以援引的方式写入本法，一方面将调整对象从（党员）领导干部扩大至全体公职人员，另一方面也将违反党内法规的行为作为应受政务处分的情形。如此规定可能导致党员公职人员因为同一行为、违反同一规定，必须依据两种罚则、受到两种处分的情形发生，应当如何理解其法理依据与合理性？
二是即便保留此类规定，其后有关国家机关加快制定法律文件，从而“规定”不涉及党内法规和规范性文件，那么也应当明确限定“规定”的效力位阶，比如限定在规章及以上的规范性法律文件，而不宜无限扩大至任何层级、任何机关和单位、任何形式的“规定”。
此外，草案第34条第1款“非法出国（境）或者违规办理”，第38条第1项、第38条第2项和第38条第3项“违反有关规定”等处，同样涉及上述问题，应当一并慎重斟酌。
第33条第2项规定“拒绝执行上级依法作出的决定、命令”，给予警告、记过或者记大过处分，情节严重的，给予降级或者撤职处分。本项规定与公务员法有关规定的原则精神不一致。
公务员法第59条第5项规定，公务员应当遵纪守法，不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。然而，在实践中，即便是“上级依法作出”的决定、命令，也有可能是超越权限范围、认定事实不实、解释与适用法律错误、程序违法、行政裁量权的行使不合理或者不适当的“错误”决定、命令。
为此，公务员法第60条规定了例外情形，即“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”，从正反两方面对公务员划出红线和豁免情形。有鉴于此，建议本法在设定第33条第2项的同时，参照公务员法第60条，在适当位置增加有关例外情形的规定，或者在第33条第2项后增加但书。
14.建议修改第43条关于公职人员社会生活和家庭生活领域应受政务处分情形的规定
（1）第1款第1项的“不当行为”，第1项、第2项的“不良影响”等表述过于宽泛抽象，不确定性和包容性极大，建议进一步予以明确。
（2）第1款第3项规定“拒不承担赡养、抚养、扶养义务的”，第4项规定“虐待、遗弃家庭成员的”的情形不适当。理由如下：一是“拒不承担赡养、抚养、扶养义务”与“遗弃家庭成员”存在行为上的重合。二是尽管现行《行政机关公务员处分条例》（2007年）和《事业单位工作人员处分暂行规定》（2012年）中有相同规定，但根据刑法和刑事诉讼法等法律规定，大部分遗弃罪、虐待罪为刑事自诉案件；根据治安管理处罚法第45条，遗弃没有独立生活能力的被扶养人的，虐待家庭成员，被虐待人要求处理的，才可以处五日以下拘留或者警告。
换言之，在大部分情况下，只要受害人不提出告诉或处理要求，就不能追究加害人的法律责任。由于“不告不理”，在依据刑法、治安管理处罚法不能认定有上述行为的公职人员构成犯罪或者违法的情形下，还是否适宜依据本法认定其“违法”，并以政务处分的方式追究其法律责任？认定其实施虐待、遗弃等行为的标准和证据来源是什么？
值得注意的是，2003年修订后的《中国共产党纪律处分条例》第152条第1款和第2款分别对上述两类“严重违反社会主义道德的行为”设置了党纪处分。但是，在2015年修订《中国共产党纪律处分条例》时，贯彻“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的要求，删除了70余条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复甚至矛盾的内容，其中就包括上述两类行为的党纪处分规定，仅在“对违反生活纪律行为的处分”一章设置“有其他严重违反社会公德、家庭美德行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分”的兜底条款。2018年再次修订后《中国共产党纪律处分条例》保持了上述做法，没有设置专门规定。
草案第43条第1款第5项已经包含“严重违反家庭美德、社会公德的行为”的兜底性规定，由此，建议删除第43条第1款第3项“拒不承担赡养、抚养、扶养义务的”和第4项“虐待、遗弃家庭成员的”的规定。
（3）当然，第43条第1款第5项规定的“严重违反家庭美德、社会公德的行为”过于模糊宽泛，家庭美德、社会公德包容性极大，实践中难以准确掌握，容易发生以有违家庭美德、社会公德为由错误给予公职人员政务处分的情况。此外，第1款已经有“情节较重”和“情节严重”的情节限定，其下的第5项再设置“严重违反”的行为限定，语义和体系上是否恰当？
（4）第2款“支持”卖淫、嫖娼的表述不恰当。尽管公务员法第59条第13项有类似规定，但是刑法规定对此方面行为的界定是“诱骗、组织、强迫、引诱、容留、介绍”，治安管理处罚法的界定是从事和“引诱、容留、介绍”。作为政务处分的具体适用情形，有必要准确界定“支持”的行为内容。
同时，“色情”“淫乱”属于两种不同性质和内容的行为，第2款将“色情淫乱”作为相同类型的行为加以规定，并不恰当。鉴于我国法律实践对于“淫乱”行为尚缺乏统一认识和认定标准，并且刑法和治安管理处罚法仅追究“聚众淫乱”行为，因而建议删除第2款中的“淫乱”。
15.建议修改第49条第3款关于公职人员受到纪律处分后再给予政务处分的规定
第49条第3款规定公职人员违反国家法律法规，违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分，“应当给予政务处分的”，处分决定机关、单位立案调查核实后，依据本法给予政务处分。该规定比照了《中国共产党纪律处分条例》第33条第3款的规定。党纪处分设置此类规定的主要考虑是从反面突出党员在所在机关、单位和组织的先锋模范作用，以严明的党纪保障法律法规和有关单位、组织的规章制度的实施。但是，本法不宜照搬此规定，以国家法律规定公职人员因同一行为受到纪律处分后，仍立案调查核实并给予政务处分，缺乏现实必要性和合理性。
对于此类情形，建议参照法规竞合的处理规则，依照法律法规、相关规章制度和政务处分法中，处分较重的规定或者特别规定，择一给予纪律处分或者政务处分。
第55条区分了“监察机关作出的处分决定”和“任免机关、单位作出的处分决定”两种处分类型，对处分决定不服的救济途径，前者规定依据监察法的规定“申请复审、复核”，后者规定“申请复核、申诉的，按照有关规定办理”。应当注意，草案对不同公职人员的政务处分，在处分种类等方面注意到了“开除”和“解除劳动人事关系”的区别，但是在救济途径层面，并未作出相对应的区分。
第55条的规定实际上是将国有企业管理人员、公办事业单位管理人员等公职人员，也视为公务员以及参公管理人员等类型的公职人员，一概地只规定复审、复核、申诉等救济途径，没有充分考虑到部分类型的公职人员同所在单位间并非人事关系，而是劳动关系、劳动合同关系，特殊情况下还有劳务关系的情形。
根据公务员法、劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法和行政诉讼法等规定，公务员以及参公管理人员的有关人事处理争议，不属于行政诉讼和劳动争议调解、仲裁、诉讼的受理范围。监察法和本法规定的公职人员中，多数也不属于公务员以及参公管理人员。然而，同所在单位间属于劳动关系、劳动合同关系等法律关系的公职人员，在因为被“解除劳动人事关系”而产生劳动争议后，依据相关法律可以通过协商、申请调解、劳动仲裁以及民事诉讼等途径寻求救济。
第55条的规定同劳动法、劳动合同法等法律明显冲突，构成了应予优先适用的特别规定，实际上排除了相关公职人员通过上述途径寻求救济的可能，对我国法律体系中保护劳动者合法权益的若干重要制度设计造成较大冲击，并不妥当，应当予以修改。
（1）建议明确第62条第1款“依法给予处理”的具体内容，即处理方式、处理程序等要素，并明确“责令改正”与“依法给予处理”的关系。
（2）建议调整第62条各项关于“依法给予处理”的10种具体情形的次序，并避免各种情形在内容上的重合。
第64条授权“国务院、国家监察委员会或者相关主管部门”等3类主体根据本法制定“具体规定”，建议斟酌该规定并作修改：
（1）“具体规定”的规范形式和效力位阶的问题。“具体规定”是否仅限于立法法规定的规范性法律文件，还是也包括国家机关、企事业单位、有关组织的其他规范性文件，以及党内法规和规范性文件？如果包括，对照本法，如何理解此类文件的性质与效力？根据监察法立法原意和本法关于处分事由、处分依据和程序的规定，“具体规定”应当限于规范性法律文件。
（2）国家监委是同国务院、最高人民法院、最高人民检察院和中央军委具有平行宪法地位的国家机关，但监察法和立法法等法律尚未明确规定国家监委具有规范性法律文件制定权，因而目前国家监委制定的相关文件，在效力位阶层面只能认定为国家机关制定的一般规范性文件，不具有规范性法律文件的效力。与此同时，根据宪法和立法法，国务院制定的行政法规在效力位阶上仅次于宪法和法律。那么，如果国务院依据第64条的授权制定的行政法规形式和位阶的“具体规定”，与国家监委制定的“具体规定”的内容相冲突，应当如何处理？
（3）对“相关主管部门”的概括授权不恰当。首先，“相关主管部门”前为“或者”，即为有选择的授权性规范。那么，在什么情况下“相关主管部门”可以制定具体规定，什么情况下又不需要制定，具体的判断标准是什么？其次，“相关主管部门”的实际范围不确定，可能较小、也可能极大。
实践中由何机关确定“相关主管部门”的具体范围也是个难题：由全国人大常委会以立法解释的方式确定，成本较高；由国务院或者国家监委确定，是否具有充分的合法性和合理性，以何方式和形式确定，是否构成对第64条的“立法解释”，是否属于对第64条授权的“再授权”？再次，授权宪法法律地位、机关性质、职权职责不同，并且范围和数量都不确定的机关制定“具体规定”，会否导致本法实施过程中的法制不统一？
实践中，“相关主管部门”通常涉及中共中央组织部、中央公务员主管部门，国务院人力资源社会保障行政部门、公安部门、国家安全部门、财政部门、司法行政部门、国有资产监督管理机构等，以及最高人民法院、最高人民检察院等机关。具体而言：
其一，中共中央组织部是党中央工作机关，不是国家机关，具有党内法规制定权，但其制定的党内法规不属于本法所称的“法”和“具体规定”。
其二，中央公务员主管部门主要指国家公务员局，在2018年党和国家机构改革前，作为人力资源社会保障部管理的国家局，承担“起草”公务员惩戒等方面的法律法规草案，“拟订”参公管理人员和聘任制公务员管理办法的职责，不以自己名义制定发布部门规章；改革后，国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留国家公务员局牌子，承担“研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施”等职责。因此，改革后保留牌子的国家公务员局仍不能以自己名义制定发布规章等规范性法律文件，中央组织部自然也不能以党中央工作机关名义制定发布规范性法律文件，也不宜通过制定党内法规和规范性文件调整政务处分的相关事项。
其三，此前最高人民法院发布的《人民法院工作人员处分条例》（法发〔2009〕61号）和最高人民检察院发布的《检察人员纪律处分条例》（高检发〔2016〕20号），虽均名为“条例”，但性质上只属于国家机关规范性文件，不属于司法解释或者其他规范性法律文件。本法施行后，“两高”还是否有必要保留或者制定修订法检工作人员的纪律处分规定？如果保留，如何处理其与本法的关系？如果根据办法规定进行修订，自然不能以“审判、检察工作中具体应用法律的解释”的职权和形式制定发布，仍以“法发”和“高检发”的文件形式发布，那么是否属于本法的“具体规定”？
其四，2018年党和国家机构改革前，涉及特定部门、系统的公职人员处分规定，通常由监察部会同人力资源与社会保障部、公安部、国家安全部、财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、国家统计局、国家税务总局、海关总署、审计署等部门制定相应的规章。改革后，为构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，撤销监察部，组建国家监委。那么，本法实施后，上述部门是否还适宜根据本法自行制定“具体规定”，如此是否符合“集中统一、权威高效”的原则？当然，人力资源和社会保障部承担“统筹拟订劳动人事争议调解仲裁制度和劳动关系政策”的职责，可能涉及解除劳动人事合同等处分的救济，但这些方面国家已有统一立法，一些具体程序和事项可以适用人力资源和社会保障部相关规章的一般规定，针对政务处分制定特别规定的需要并不十分突出。
（4）综上，建议相关方面尽早研究修订立法法等相关法律，赋予国家监委法规制定权。本法第64条宜只授权国务院和国家监委根据本法制定具体规定，其他相关主管部门仅有“拟定权”，其拟定的具体规定应当报请国务院或者国家监委批准，国务院和国家监委对这些具体规定的立项、研究起草和审查报批具有相当的掌控力，经批准的具体规定在性质和效力上即属于行政法规和“监察法规”。
具体而言，建议将第64条分为二款，第1款规定“国务院、国家监察委员会可以根据本法制定具体规定”，第2款规定“相关主管部门可以根据本法拟定具体规定，报国务院或者国家监察委员会批准发布”。
（一）运用法言法语，避免泛用政治话语和文件表达方式
1.建议斟酌修改第4条第2款“应当给予政务处分而未给予”和“给予的政务处分违法、不当的”两处表述。
2.建议将第5条第4项“不允许任何人或者少数人擅自决定和批准”中的“不允许”，修改为“禁止”。
3.建议斟酌第13条第1款“有中国共产党党员身份的公职人员”的表述，该表述为较繁复，并且不宜将党员视为一种“身份”。
4.第33条第2项“执行时打折扣、搞变通”不是法律规范表达，并且在实践中裁量空间极大，建议删除或者修改。
5.第38条第2项“超标准、超范围”不是法律规范表达，表述过于模糊，并且“标准”和“范围”是否指中央的统一规定，还是任一层级、单位和形式的规定？建议修改。
6.建议删除第42条第2项的“不担当”，实践中“不担当”难以运用客观的标准进行判断和衡量。第3项的“工作中有形式主义、官僚主义行为的”指向的情形高度抽象，实践中具体情形极为多样，并且裁量空间极大，建议加以具体化。
7.建议准确区分第2条、第6条、第7条、第15条、第19条第5项和第26条第1款中的“（职务）违法”与“（职务）犯罪”。
8.建议斟酌第10条第2款等处“解除其与单位的劳动人事关系”中的“劳动人事关系”一词。依据有关法律，公务员通所在单位间属于“人事关系”，其他公职人员与所在单位间则属于“人事关系”“劳动合同关系”或者“劳务关系”。我国现行法律中并没有“劳动人事关系”的概念，使用“劳动人事关系”是否恰当，能否在法律意义上涵括上述几种法律关系？
9.建议对第21条第2款“因不明真相被裹挟参加违法活动”中“违法活动”的范围或者具体情形作出必要说明。相较而言，《中国共产党纪律处分条例》规定的6种针对“不明真相被裹挟参加”和“不明真相的参加人员”的处分规定，仅限定于党的政治纪律领域，不涉及其他领域的行为。
10.建议删除第31条第1款第2项“组织或者参加非法组织，违法组织或者参加罢工的”中的“违法”。根据现行法律，我国并不存在“合法”组织和参加罢工的情况。相较而言，公务员法第59条第2项“组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工”的规定中，对组织或者参加罢工并无“违法”的限定。
11.建议将第44条第2款“需要给予政务处分的”中的“需要”修改为“应当”。
12.第28条第2款中的“……等其他利益”与“予以纠正”搭配不当，建议修改。
13.建议删除第29条“不视为恢复”中的“视为”。
14.第46条第1款第2句“接受调查的单位和个人应当如实提供情况”中，“提供”与“情况”搭配不当。建议参照监察法第18条，修改为“调查时有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供”。
15.第50条第1款“处分决定机关、单位应当根据受处分人的具体身份函告相应的机关或者群团组织等单位”中，“机关或者群团组织”并不能涵盖各类受处分公职人员的所在单位或者主管部门。建议修改为“处分决定机关、单位应当函告受处分人所在单位或者主管机关。”
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