内容简介
作为行政法上最为基础、最为常见的概念，“行政机关”一词需要在法解释谱系上予以精确分析和明确定义，这就需要回到学理原点，回到基本概念，关注其发生和发展的路径，从而重新归结出法律上的新判断方法。
本书以厘定“国家-社会”二元关系中行政权的边界为关怀，沿着美国法上规范衍变的脉络，系统剖析了“行政机关”这一不确定法律概念的判例演进过程，总结出行政职能、监管关系两大认定标准，并在挖掘认定标准的历史生成和制度推力前提下开展了审慎的比较法研究，这对行政机关概念研究、行政法学范式革新等问题的推进均有助益。
作 者 简 介王军
山东桓台人，华东师范大学法学院晨晖学者、法学博士，美国杜克大学法学院访问学者，研究方向包括行政法、政府信息公开、美国行政法等，在《中外法学》、《中国行政管理》、《华东政法大学学报》等发表多篇学术论文。
序
“行政机关”是一个既简单又复杂的法律概念。就简单而言，其在观念层面上似乎是不证自明，即使基于日常生活也明了一二的事项。但是，自中国1990年代初《行政诉讼法》施行起，“行政机关”便成为必须在法解释谱系上被精确分析和定义的法律技术概念，或者从另一方面而言，该概念在制定法律争议的制度环境中才第一次真正获得了法律的属性。而仅仅稍早于该立法时刻起步的中国行政法学，其诸如行政主体、行政行为等概念中的相关内容也扎根于此并发展出诸多实定法性质的内容。
中国《行政诉讼法》自此开始至今的二十多年，也正是中国与国际社会紧密互动，国家社会转型发展的二十多年，由此也需要作为实定法上的概念“行政机关”去应对立法之前不曾存在的各种情况，多角度多基点的解释方法被不断开发，被广泛灵活运用的“法律法规规章授权组织”就是一例。这也正是定义“行政机关”时的复杂性所在。
这些复杂性都意味着行政法学界的研究视线在追逐最前沿问题的同时，还需要回到学理的原点，回到基本概念，关注其发生和发展的路径，从而重新归结出法律上的新判断方法。这样的研究过程中，比较法无疑是不可欠缺的研究视角和方法。
《行政机关的认定标准及其变迁》一书正是基于上述的问题意识，首先选取以美国法为研究对象的学术作品。该书以厘定“国家-社会”二元关系中行政权的边界为关照，沿着美国法上规范衍变的脉络，完整、系统、深入地剖析了行政机关这一不确定法律概念的判例演进，并在此基础上总结出“行政职能”标准和“监管关系”标准。以此为前提，作者还总结了认定标准的变迁并挖掘除标准变迁的推力，力图廓清立法-学理-判例互动过程中的制度背景，呈现认定标准的历史生成和制度变迁。最终，作者尝试将我国现实予以带入，在充分甄别的基础上开展了审慎的比较法作业，并从具体事例的引入、法律移植的效果等角度提出值得进一步反思的问题。
笔者作者王军，是我指导的学生。经过七年修读，他以“私人主体的信息公开义务”、“何为行政机关”为题先后完成硕士、博士学位论文，并针对我国法律实践中出现的公共企事业单位信息公开、私主体的公法义务、合作治理中的责任分担等难题形成了系列研究。就笔者而言，其价值和特色主要体现在四个方面：
一是有助于推进、深化对行政机关概念的理论研究和实践探索。长期以来，“行政机关”作为行政诉讼被告的同义用语，绝大多数情形下均被用于程序意义上当事人确定的场合，而少之又少地从行政机关概念的内涵与外延、行政权的边界等角度切入展开讨论。笔者紧紧抓住“行政机关的认定标准”这一核心研究任务，从争议的核心场域——私主体是否可以在功能上被视为行政机关从而承担公法义务——为切入点，将作为行政法学基础概念的行政机关开展了一次视角新颖、论述深入的集中研究。同时，分析推动行政机关认定标准演进的制度述理，还可以从国家与社会二元分离的角度非常精准地叙写行政机关的宽狭，重新审视、反思行政权的边界及其作用范围，这可以为我国行政法学研究提供最为基础的概念与视野。
二是有助于推进行政法学研究角度的革新。目前，我国行政法学因受到行政诉讼法上相关规定的深刻影响，往往以“行政行为”作为统摄理论体系的核心概念，由此“行政机关”承担的功能也就只能停留在“行政行为”的作出主体上。受此影响，我国行政法学在行政机关、行政组织法等研究议题上均呈现出较为羸弱的局面，这与学界和实务界对于行政机关概念的忽视不无关联。笔者的研究，在这一背景下显得极为必要。全书在概念分析的过程中也注重制度形成和学理推进，因而在促动行政机关作为行政法学基础概念的研究方面，有研究视角革新意义上的价值。
三是建基于大量一手原始资料之上的比较法研究。行政机关的认定本身嵌在一个国家的社会结构之中，既回应过去和当下面临的问题，又为未来新问题的解决提供思路。笔者从比较法的视野切入，大量运用美国法上最新、较全的一手研究资料，以对中美两国在政治、经济、社会等领域存在不同的充分认识为前提，回应了中国本土问题，尝试达到“有所扬弃、有所借鉴”的效果，不仅可对当下中国问题的解决形成颇具可信度的研究结论，还可为未来我国即将面临的职能外包、私主体承担公法义务、合作治理等领域中的问题储备必要智识。
四是以众多判例为基础探索一般标准的判例法研究。对于美国联邦层面标准的研究，笔者整理了大量相关判例，以实证、功能的形式回溯判例法形成的基点、机制与变化状态，从发生学的意义上归纳出行政机关认定的一般标准，因而在研究方法上妥适、可取，整个研究的谋篇布局上兼具体系性和逻辑性，使整个研究呈现出历史感、层次感和生动感。
由此，笔者不仅是一部研究美国法上行政机关概念的力作，构成了该领域内的基础性研究，更是一部对中国问题倾注大量关注并试图提供有益智识的作品，对行政法学的研究范式和理论基点有相当的推进和贡献。为此，在作者邀我作序之际，我郑重向学界同仁推荐笔者，并希望作者能够再接再厉，继续对我国行政机关及相关问题开展深入研究，为中国本土行政法学的形成添砖加瓦！
是为序。
朱芒 2019年1月
推荐语
如何从功能上把握“行政”的内涵与外延？王军博士借助诸多英文资料，对美国相关法条、判例和学说加以钩沉，梳理了美国行政法中对“行政机关”的认定标准，向读者呈现了一部翔实可信的美国行政法专题研究佳作。本书将推动了我国学界对美国“行政机关”的理解，也有助于思考，在治理转型和合作行政的背景下，究竟将哪些主体的哪些行为、哪些程序置于行政法调整的范围，这不仅涉及公法与私法的界限，关乎行政法的疆域，更有助于推动行政任务变迁与行政法总论的改革。
——南开大学法学院 宋华琳教授
行政机关是各国行政法学共有的一个核心概念，因为行政机关的认定是确定政府信息公开义务主体、行政诉讼被告的先决条件。近年来，权力下放、公务外包等现象方兴未艾，行政机关的面貌变得更加绚丽多彩，认定行政机关的难度也随之加大。本书通过对美国法上对行政机关的立法定义和司法标准的深入考察，为回答中国本土实践遭遇的同类问题，提供了重要的智识借鉴。
——同济大学法学院 苏苗罕副教授
本 书 目 录
第一章 绪论
一、问题的提出二、已有研究综述三、研究方法与篇章结构四、研究意义
第二章 行政机关概念的立法衍化
第一节 行政机关扩张引起的识别难题
一、基于经济发展的数量增多二、源于规制需求的权力扩张三、行政机关扩张引起的识别难题
第二节 “行政机关”定义的最初界定
一、定义条款的必要性二、行政机关定义的确立三、定义条款的排除事项
第三节 “行政机关”定义的后续扩展
一、“行政机关”的定义扩展二、行政机关的具体范围及判断方法三、后续规范的同类定义
第四节 小结
第三章 《行政程序法》上的认定标准：“行政职能”标准
第一节 “行政职能”标准的要素确定
一、“行政职能”标准的核心——实质独立的权力审查二、“行政职能”标准的延伸——单一职能审查三、“行政职能”标准的后续适用
第二节 “行政职能”标准中权力要素的发展与丰富
一、对于授权程度之强调——权力范围的变化二、对于权力内容之强调——权力形式的变化三、对于权力的直接影响之强调——权力效果的强调
第三节 “行政职能”标准中的组织要素审查
第四节 “行政职能”标准的客观作用
一、控制行政权的外溢二、确定司法审查的空间三、舒缓私主体的公法负担
第五节 小结
第四章 《信息自由法》上的认定标准：“监管关系”标准
第一节 “监管关系”标准的判例形成
一、“监管关系”标准在侵权法上的体现：美国诉奥尔良案二、“监管关系”标准在行政法上的体现：罗坎普诉尹迪克案和汽巴嘉基公司诉马修斯案三、“监管关系”标准的成形：福谢姆诉哈里斯案
第二节 “监管关系”标准的要素确定
一、“监管关系”标准的核心要素：实质监管二、“监管关系”标准的排除要素：单纯的联邦资助三、“监管关系”标准的后续适用
第三节 “监管关系”标准的要素丰富
一、监管的实质程度二、联邦的特许三、联邦的汇报和审计四、联邦的雇员
第四节 “监管关系”标准的行政法意义
一、法律适用的统一：关系的角度二、行政活动的规范与保障三、“政府信息”概念的明确
第五节 “监管关系”标准遭遇的批评
一、来自法院的反对意见二、来自学者的声讨声音三、来自联邦部门的抵抗：替代性方案的确立
第六节 小结
第五章 行政机关认定标准的结构变迁
第一节 认定标准变迁的基础：权力分立结构中的考察
一、立法内容的变迁二、司法判决的出现与积累三、行政任务属性的变化
第二节 认定标准变迁的实质推力
一、行政机关处于核心地位二、“控权原则”向新型法律关系的拓展三、塑造公共任务市场化运作的规则
第三节 认定标准的结构变迁
一、审视变迁的起点：抽象化的认定标准二、观察变迁的原则三、变迁的结论：认定结构的变化
第四节 小结
第六章 结语：行政机关认定的本土实践与借鉴
第一节 诉讼主体模式中的行政机关认定：规范分析
一、行政机关认定的法规范二、程序式认定的难题
第二节 行政机关认定的判例体现
一、请示答复中的司法判断二、典型判例的司法判断
第三节 美国经验的相关借鉴
第四节 小结
参考文献
后 记
责任编辑：郇雯倩审核人员：张文硕来源：作者授权发布