罗培新：外国人是否应该享受国民待遇免费医疗？| 聚焦疫情

北大法律信息网 2020-09-20

The following article is from 上海市法学会 Author 罗培新

国民待遇，适用于经贸领域，应一视同仁；国民的待遇，则适用于民生领域，只及于本国公民。疫病救治即属此种。因为只有公民，才会在战争爆发时，挺身而出，战死沙场；只有公民，才会在疫病横行时，最美逆行，以命相拼……疫情爆发期，对外国公民过于友善，将形成疫病输入洼地，管控稍有不慎，即可能自毁城池。
习近平总书记强调，“越是到吃劲的时候，越要重视依法防控”！综合研判国际法与国内法，建议：其一，区分中国公民与外国公民，尽快调整签证政策，阻遏疫情高发国家与地区的人员进入；其二，区分隔离与救治费用的承担，中国公民免费，外国公民则须一体承担；其三，详细列明管控措施，妥善履行告知义务；其四，强化各项管控措施，中外人士一视同仁。

疫情输入风险加剧，口岸城市负重前行

　　2月25日，世界卫生组织（WHO）总干事高级顾问艾尔沃德，在日内瓦发布会上称，“如果我被感染了新冠肺炎，我希望能在中国接受治疗”，瞬间在国内外刷屏。

　　没有人怀疑，他是在盛赞中国的医疗与救治能力：数万白衣天使，驰援荆楚大地；病人应收尽收，悉数免费，获得精心照料，在上海等医疗高地，治愈率节节攀升……

　　世界是平的。在全球化的当下，疫情防控，竟是如此艰难：既要内防扩散，又要外防输入！

　　在我国疫情渐趋平复，复工复产刻不容缓之际，日本、韩国、意大利、伊朗等国疫情相继暴发，并有蔓延全球之势：

　　世卫组织最新发布数据，截至3月8日14时，中国之外新冠肺炎病例数达到25379例，全球确诊达到106238例，伊朗甚至释放5.4万名刑期5年内的囚犯……

　　世卫组织已将疫情全球风险级别由“高风险”上调为“非常高”，美国3月6日的国会听证会上，特朗普总统要求立刻纠错补漏，扩大口罩产能，政府予以征用。医护用品和药物在美国生产，禁止外包，甚至提及了最极端情况的应对方法，美国NBA也做好了空场（即球员比赛时没有观众在场）的准备。3月8日，意大利确诊人数急剧攀升，现任联合执政党民主党党首尼古拉?津加雷蒂宣布患上了新冠肺炎……

　　山雨欲来风满楼！

　　世卫组织总干事高级顾问艾尔沃德的那句话，已然成为现实。只不过，来的不是他本人，而是许许多多的境外人士！

　　在全球疫病大流行的恐惧下，中国，特别是一些医疗水平高、交通便捷的口岸城市，正在成为避风港！

　　上海机场2019年客运量突破1.2亿人次，其中，出入境4570万人次，北京只有2667万。2019年7月23日，上海出入境16.6万人次，同日的深圳仅为8万人次。上海，已然是中国最大的口岸城市。当下，不折不扣地面临着巨大的疫情倒灌压力。

　　3月7日，上海市举行新闻发布会，坦承境外疫情输入的风险愈发凸显。话音刚落，3月9日，纽约至上海的机票价格暴涨8倍，仍然一票难求。

　　同样是3月7日，《上观新闻》一篇题为《浦东机场对入境重点航班加大流调后，现场有数小时耐心等候旅客和十小时不脱的防护服…》是这样描述的：

　　一线的卫生检疫人员，已经忙到根本没时间坐下。他们的轮班是这样的——从第一天9时到21时，回家睡一觉，第二天又来上班，从21时做到第三天的9时。他们从节前一直战斗到现在，其中，有人取消了婚期，有人无法陪夫人分娩，也有人将两个孩子单独抛在家中。隔三差五，就有人忙到昏倒——他们穿着规定时效为4小时的防护服，但往往10小时都脱不下来，期间滴水不沾、粒米不进，也不上厕所……

　　为管控疫情，上海已经明确，所有人员，凡在进入上海之日前14天内，有过韩国、意大利、伊朗、日本等国家旅行或居住史的，一律实施居家或集中隔离健康观察14天。

　　从3月6日开始，上海市16个区的驻点人员已经进驻，启动了24小时不间断值守，负责人员信息登记、私家车信息登记和专车护送等工作。为加强力量配备，除出入境管理部门的民警外，各区公安机关还安排其他警种的警员参与驻点、护送等工作……

　　作为一名上海市民，我有理由为上海的担当而自豪；但与此同时，我更有理由担忧，如果源头不管控，境外人士源源不断涌入，上海势必陷入疫情防控的泥淖，循环往复，难有终日。全面复工复产复市，更是遥遥无期，如何为中国经济的复苏，提供强大的支撑？

　　更严重的问题在于，如果因为超过承受极限，病毒通过上海这个口岸，漫溢至全国，则前期全国的艰辛努力，有可能前功尽弃！

　　欲戴皇冠，必承其重。为了全国人民的利益，上海，正在负重前行！

　　习近平总书记强调，“越是到吃劲的时候，越要重视依法防控”！上海如此，同样不难想象，广州、天津、青岛等口岸城市，也到了另一个“吃劲的时候”。此时，必须格外重视依法防控。

　　这里的法，不仅包括国内法，还应当包括国际法，也就是，我国签署的国际条约及应当遵循的国际惯例等。

　　在适用法律之前，必须先说清楚一个概念。

国民待遇，不等于国民的待遇

　　时下，有一个广泛的误解，认为我们既然要对外国人实行国民待遇，那么中国人免费隔离、免费治疗，外国人也应当享受同等待遇。

　　这实在是大谬不然！完全混淆了“国民待遇”与“国民的待遇”这两个概念。

　　国民待遇，适用于经贸领域，是贸易自由化的车之两轮、鸟之双翼（另一个是最惠国待遇）。在WTO框架下，国民待遇的确是“硬核”规则。

　　根据GATT第3条、GATS第17条、TRIPS第3条，国民待遇（National Treatment）的含义是指，成员国对外国商品、投资和服务提供者的待遇，“不低于”（no less favorable than）国内相同商品、投资和服务提供者享有的待遇。

　　说得直白一些，商事规则面前，人人平等，不分国籍。举个例子，不能因为你是韩国企业，我就收你重税，也不能因为你是伊朗的企业，市场监管部门就成天找茬……无论是中国经营者还是其他国家的经营者，都面临着同样的制度性成本！这也是世行营商环境评估的重要指标。

　　与国民待遇适用于经贸领域不同的是，“国民的待遇”适用的是教育医疗等民生领域，也就是我们常说的，幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶……

　　为什么民生领域的政府供给，仅仅及于本国公民？道理非常直白，因为只有公民，才担负着维护国家安全、荣誉与利益的责任！只有公民，才会在战争爆发时，挺身而出，战死沙场；只有公民，才会在疫病横行时，最美逆行，以命相拼……国际人道主义，只是极为鲜见的存在！

　　因而，桥归桥，路归路。在新冠肺炎疫情肆虐的当下，国人生病，应收尽收、免费治疗，这是中国人享有的“国民的待遇”，外国人倘若以“国民待遇”为由，到中国来要求享受同等待遇，显然是搞错了方向。

　　疫情防控，对本国人与外国人实施差别待遇，是国际惯例，与城市的开放品格无关。

　　确立这一前提后，我们找到了可以适用的国际条约，即《国际民用航空条例》及《国际卫生条例》。前者1944年12月订立，1974年3月正式对中国生效。后者则由世界卫生组织（WHO）2005年主持制定，是一部具有普遍约束力的国际卫生法，中国是其缔约国，对中国当然有效。

区分中国公民与外国公民，尽快调整签证政策

　　门户洞开，彰显开放姿态，是常态思维，而疫情当下，应当遵循的是应急思维。触目所及，美国、意大利、日本、韩国纷纷调整签证政策，限制疫区人口流入：

　　美国：1月31日宣布，过去14天到过中国的任何外国公民均不得进入美国，但绿卡持有者及其亲属除外；中国飞往美国的航班须集中在11个机场降落，任何曾去中国旅行的美国公民返美后都将接受健康检查，并被要求自我隔离14天，任何从湖北省返美的美国公民将被强制隔离14天。此外，美国三大航空公司作出停飞中国航班的决定。

　　意大利：1月30日宣布，停飞所有往来于中国的航班，使意大利成为第一个在政府层面宣布这一决定的国家。

　　日本：2月1日起，持中国湖北省签发护照者及入境日本前14日内曾到访湖北省的外国人，原则上无法入境日本。3月5日，首相安倍晋三宣布，从3月9日至本月结束，已发给中国、韩国公民的旅游签证将“无效”，自两国入境日本的人员将在指定场所隔离14天。

　　伊朗：2月3日，伊朗马汉航空公司发布通知，应伊朗卫生部的强力要求，自2020年2月3日起，伊朗不再接受持中国大陆护照的访客入境。马汉航空的航班将暂停运营至2月29日。

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　　中国目前仍然没有宣布调整签证政策。

　　而从2019年12月1日起，中国共有18个省（自治区、直辖市）23个城市30个口岸对53个国家人员实施过境144小时、72小时免办签证政策。其中，北京、天津、石家庄、秦皇岛、上海、杭州、南京、沈阳、大连、青岛、成都、厦门、昆明、武汉、广州、深圳、揭阳、重庆、西安、宁波20个城市27个口岸实施外国人过境144小时免办签证政策。

　　此种宽松的政策，对疫情防控殊为不利。

　　我国亟需强化源头解决思路，建议外交部门尽快调整签证政策，对中国公民不作限制，欢迎其回国避难，而对外国公民，则根据其来源地，采取差别化签证政策，以达到减少或禁止疫情严重国家和地区的境外人士涌入的目的。

　　这样做，法律依据相当充足。

　　《国际民用航空条例》第14条规定：“各缔约国同意采取有效措施防止经由空中航行传播霍乱、鼠疫……以及各缔约国随时确定的其他传染病。为此，缔约各国将与负责关于航空器卫生措施的国际规章的机构保持密切的磋商……”根据该条规定，我国有权对经由空中航行而产生的疾病传播采取管控措施，当然包括签证政策的调整。

　　另外，根据《国际卫生条例》第31条第2款，如果缔约国按本条第1款要求旅行者接受医学检查、疫苗接种或其它预防措施，而旅行者本人不同意采取任何此类措施或拒绝提供第23条第1（1）款提及的信息或文件，则有关缔约国可根据第32、42和45条拒绝该旅行者入境。

细为明确各类事项，妥当履行告知义务

　　凡事预则立，不预而废。预先发布通告，明确各方预期，是最基础、也是最重要的工作。

　　告知义务包括三个方面：

　　其一，签证政策调整的告知。如果国家调整了签证政策，例如，像日本那样，在一定期限内取消旅游签证，则须尽快通过外交途径发出通告。口岸城市也可同时通过驻在地使馆，发出相应通告。

　　其二，如实申报义务的告知。要求入境人员在入境前必须如实申报旅行路线、健康等相关信息，相关申报表格或文件要写明法律后果，由入境人员签字确认，如未如实申报，应当承担中国法律规定的责任。同时，加强海关与国家移民局、航空公司等机构之间的信息交互，针对中转等入境人员，加强信息获取和源头管控。

　　法律依据是《国际卫生条例》第23条第1款，即缔约国出于公共卫生目的可要求旅行者在到达或离开时，了解有关该旅行者旅行路线以确认到达前是否在受染地区或其附近进行过旅行或可能接触感染或污染，以及检查旅行者的健康文件。入境后，如因入境人员瞒报、故意错报等因素导致疫病传染，按照国际通行的属地管辖原则，其要承担中国法律规定的责任。

　　其三，管控措施的告知。针对相关入境人员采取的疫情防控措施、有关措施的期限、入境人员遵守疫情防控措施的义务、采用或不采用相关预防措施的风险、隔离及治疗场所、费用承担等问题进行详细说明，并通过外交途径、新闻发布会、媒体等多种途径广而告之，确保拟入境人员充分获取有关信息，以便于其合理规划行程。

　　管控措施的告知义务，源于《国际卫生条例》第23条第4款，即根据缔约国的法律和国际义务，旅行者本人或其父母或监护人应当被告知接种或不接种疫苗以及采用或不采用预防措施引起的任何风险。因此，有义务提前告知入境人员入境后将采取的措施及其接受不接受措施的后果，以免因为未提前告知，飞机落地后突然告知，从而产生不必要的纠纷。

　　上海市已经通过新闻发布会等形式，对外公布了隔离等管控措施。从更为周全的角度，通过驻沪使馆，向重点国家和地区的民众正式告知，则更为妥当。

强化管控措施，中外人士一视同仁

　　无论是在哪个国家和地区，入境航空器与人员接受属地管理，是国际通行规则。出于疫情防控需要，我国有权对来自重点国家和地区的航空品与人员，采取相应防控措施。

　　其一，针对入境航空器的防控依据。《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第9条规定，在国内或者国外检疫传染病大流行的时候，国务院卫生行政部门应当立即报请国务院决定采取下列检疫措施的一部或者全部，其中包括指定第一入境港口、降落机场；对来自国外疫区的船舶、航空器，除因遇险或者其他特殊原因外，没有经第一入境港口、机场检疫的，不准进入其他港口和机场。

　　其二，针对入境人员的防控依据。这方面，在国际与国内法律层面，都拥有非常充足的法律依据。

　　在国际法层面：《国际卫生条例》第31条规定，如果缔约国按本条第1款要求旅行者接受医学检查、疫苗接种或其它预防措施，而旅行者本人不同意采取任何此类措施或拒绝提供第23条第1(1)款提及的信息或文件，则有关缔约国可根据第32、42和45条拒绝该旅行者入境。若有证据表明存在危急的公共卫生危害，则缔约国根据其国家法规并出于控制此危害的必要，可强迫旅行者接受或根据第23条第3款建议旅行者接受预防或控制疾病传播常用的卫生措施，包括隔离、检疫或让旅行者接受公共卫生观察。同时，第32条规定，在实行本条例规定的卫生措施时，缔约国应当以尊重其尊严、人权和基本自由的态度对待旅行者，并尽量减少此类措施引起的任何不适或痛苦。

　　在国内法层面：1.国家卫生健康委员会公告2020年第1号，明确将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。2.《中华人民共和国国境卫生检疫法》第三章“传染病监测”规定，国境卫生检疫机关对入境、出境的人员实施传染病监测，并且采取必要的预防、控制措施；国境卫生检疫机关有权要求入境、出境的人员填写健康申明卡，出示某种传染病的预防接种证书、健康证明或者其他有关证件；对患有监测传染病的人、来自国外监测传染病流行区的人或者与监测传染病人密切接触的人，国境卫生检疫机关应当区别情况，发给就诊方便卡，实施留验或者采取其他预防、控制措施，并及时通知当地卫生行政部门。3.《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》规定，卫生检疫机关应当阻止患有严重精神病、传染性肺结核病或者有可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病的外国人入境；受入境、出境检疫的人员，必须根据检疫医师的要求，如实填报健康申明卡，出示某种有效的传染病预防接种证书、健康证明或者其他有关证件；卫生检疫机关对国境口岸的涉外宾馆、饭店内居住的入境、出境人员及工作人员实施传染病监测，并区别情况采取必要的预防、控制措施。

　　因而，上海目前对来自韩国、意大利、伊朗、日本等疫情严重的国家和地区的人员，一律采取强制集中隔离措施；对来自其他国家和地区的入境人员，在沪有固定居所的，纳入社区防控体系，落实居家隔离观察14天；在沪无固定居所的，安排集中医学观察14天。无论在国际法还是国内法层面，都拥有充足的法律依据。

隔离与治疗费用，中国公民与外国公民区别对待

　　如前所述，费用豁免，属于“国民的待遇”。强制隔离和治疗产生的费用，入境人员为中国公民的，可以免费；非中国公民的，则收取费用，以避免非中国籍人员大量涌入。

　　这样做，法律依据仍然充足。

　　《国际卫生条例》第40条第1款，除寻求临时或长期居留的旅行者外，并除本条第2款另有规定外，缔约国对以下公共卫生保护措施不得收取费用：（3）要求对旅行者进行的适当隔离或检疫。本条第2款规定，缔约国可以对除本条第1款中提及的卫生措施之外的其他卫生措施，包括主要有益于旅行者的措施，收取费用。

　　由于绝大部分入境人员为“寻求临时或长期居留的旅行者”，因此，上述规定可以理解为可以对一般入境人员收取隔离、检疫和治疗费用，且符合国际通行做法。

　　但此条第1款（2）规定了可以收费的例外情形，需要引起特别关注：

　　“为到达旅行者进行的任何疫苗接种或其它预防措施，如其属于非经公布的要求或者在进行疫苗接种或其它预防措施之前不足10天公布的要求”，通俗地讲，收费可以，但是必须公布并且至少提前10天。因此，如果决定对入境人员收取费用，必须尽快予以公告。

　　至于对中国公民不收费，可以理解为是一种行政给付行为，着眼于实现本国防疫目的。而对非中国公民收费，避免中国成为疫病输入的洼地，同样服务于这一目的。

　　诚如关税是国际贸易的重要武器那样，法律已然成为疫病防控的重要力量。构建于价值判断之上的规则运用，已然成为当下这场战“疫”的重要部分。

　　法律人，努力起来，为疫情防控提供强力法律支撑！

　　但愿岁月悠长，山河无恙；国运隆昌，百姓安康！