熊伟：新冠肺炎疫情背景下政府消费券发放规则的法律检视 | 武汉大学学报（哲学社会科学版）202005
内容提要：为应对新冠肺炎疫情所带来的消费低迷和经济不振，各地政府纷纷筹措财政资金发放消费券，在资金预算、国库管理、兑付结算方面，需要财政法发挥规范和调节作用。以刺激经济为目标的消费券遵从效率原则，受经济法规范和调整，鼓励竞争式发券，宜设置消费门槛；以保障民生为目的的消费券遵从公平原则，受社会法规范和调整，不宜采用网上抢券的形式，也不宜设置消费门槛。从各地消费券的发行结构看，经济刺激类消费券占据绝对比重，纾困救济类消费券的金额非常小，折射出政府决策的真实意图。由于消费券的发行和兑付会影响市场竞争，国务院有关公平竞争审查的要求不容回避。目前各地都不允许消费券提现、找零和转让，且消费券有效期非常短，无须担心其冲击国家货币秩序。借助财政法、经济法、社会法、竞争法和金融法的多元规制，可以为政府消费券的发行和兑付提供指引。
关键词：新冠肺炎疫情；疫情应对；政府消费券；政策目标；发放规则；法律检视；领域法学；经济复苏
论文创新点：本文立足于新冠肺炎疫情期间政府发放消费券的行为，通过重点关注政府消费券的预期政策目标、政策手段以及行为合法性，从财政法、经济法、社会法、竞争法和金融法等不同视角对其进行全面地检视。本文围绕着经济刺激目标与民生保障目标，从学理层面综合衡量新冠肺炎疫情背景下消费券发放规则的实际效用，同时创新地从法际整合的视角探索消费券与经济干预、扶贫救济、市场竞争以及货币秩序之间的关联，为政府消费券的发行和兑付提供指引。
一
政府发放消费券的财政属性及其法律架构政府发放消费券需遵循财政法的要求，从资金来源和预算程序两个方面进行衡量。由于消费券发放后很快就需要兑付，政府资金如果不到位，会酿成政府信用危机，引发一连串负面反应。在当前中央大力清理政府性债务的背景下，拖欠消费券兑付资金很可能会带来极为严重的后果。如果缺乏资金，政府可以不发行消费券。
程序方面的最大问题是支出的预算依据。《预算法》第13条规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。以武汉市为例，当年安排了预备费7.5亿元、其他支出5.18亿元。预备费本身就是用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支，动用权在本级政府。加上预算安排中的“其他支出”，在保证财政合法性上，武汉市政府不会存在违反预算的问题。
在法律体系中，由于财政资金渗透经济社会的方方面面，财政法与其他领域的法律会存在包容交叉关系。就政府支出而言，财政法的规范重点应该是资金预算、国库管理、财政拨款和支出监督。至于特定项目的财政支出是否合法，还需结合不同法律领域的具体要求，才有可能做出全面准确的判断。基于这样的思路，判断政府消费券的合法性不能仅从财政法的角度立论，需结合其预期的政策目标和对经济社会的影响，引入经济法、社会法、竞争法、金融法的视角。
二政府发放消费券的政策目标
面对疫情所导致的经济下滑，地方都在积极想办法应对，发放消费券就是其中的一项举措。基于政策效果的考虑，政府往往要求消费券只能在本地使用，外地企业不在消费券发放规则的适用范围内。与个人的直接消费相对应，消费券的适用对象也仅限于零售终端企业。
基于经济刺激的考虑，各地都相继启动政府消费券。只要消费得以恢复，零售行业就可以救活，就业率就有了保证；反过来又会进一步增加居民消费能力，为政府带来税费收入。如果是基于这样的出发点，消费券的目的就在于刺激经济。从另一个视角分析。由于疫情所致，居民消费能力欠缺，政府发放一定额度的消费券，可以增加困难人群的消费能力，加速本地零售业的恢复。如果是这样，消费券发放的目的主要在于扶危济困、增加居民的消费能力。
从财政支出的角度看，无论选取哪一种政策目标，都需要政府投入资金，履行相同的财政手续。只要法律法规没有强制性要求，这本身也属于政府自由裁量的范围。不过，在价值序位上，相比经济发展，居民生存问题需要优先解决。消费券目的主要在于提振消费，客观上也具有提高消费能力、解决居民生活困难的功能。本文主张，扶危济困只是消费券的附带功能，适当加以考虑即可。
三目标约束下政府消费券的发放规则
作为经济激励措施的消费券，其要追求的主要是经济效率。作为民生保障措施的消费券，其要追求的主要是分配公平。从法律角度看，前者属于经济法规制的对象；后者属于社会法规制的对象。由于政策目的和法律定性的差别，消费券的发放和兑付的思路必然存在分歧。
（一）与经济刺激目标相适应的消费券发放规则
从刺激消费、活跃市场的角度看，消费券应该瞄准有消费能力和意愿的人。政府发放消费券的方式主要有“送”“领”“抢”三种，方式方法不一，效果也会不一样。
由于无法辨别消费的意愿和能力，政府面对全体居民漫无目标地送券，对消费的刺激和调动作用有限，消费券不容易转化成现实的消费。相比于送券，领券的形式无疑更具有针对性。
基于这样的对比，通过抢券形式发放的消费券，可以附加最严格的兑付条件，要求持券人消费达到较高额度后，才能用消费券抵减一定的比例。因此，尽管送券模式仍有其适用空间，但不宜将其与经济刺激相关联。
（二）与民生保障目标相适应的消费券发放规则
四消费券发放的多元规制与法际整合
政府行使的是公权力，在依法行政和法治国家建设的背景下，消费券发放应受到法律约束。除了本文第一部分提到的财政法，经济法、社会法、竞争法、金融法也是评判其合法性的重要法源。
基于疫情防控的特殊背景，从各地消费券发放的动因看，将其主要定性为经济促进措施，而政府是否有权干预经济，这是经济法要回答的问题。作为一种突发事件应对措施，地方政府发放消费券，试图激发市场活力，具有充分合法性。前提性问题解决之后，第二步要考虑的则是具体措施的合法性，重点考察目标与手段之间是否符合比例原则。在设计消费券规则时，需瞄准有消费能力的人群，同时设计较高的消费门槛，以便将政府资金转换成消费力，同时发挥杠杆作用，带动更多私人消费。
从社会法角度需要考虑的是，社会福利、社会救助等扶贫济困措施，是否可以用消费券的形式实现？相对于消费券，现金可以给弱势群体提供更大的自由度。从维护弱势群体的权益看，法律规定必须给付现金的项目，政府无权将其改为消费券。一般情况下，社会法和经济法的功能有差别，二者的立论和行事逻辑也不一样。只要不违反法律的强制性规定，无论是经济法措施兼顾社会法目标，还是社会法措施兼顾经济法目标，都是可以接受的。
从竞争法的角度看，消费券虽然是面向居民发放，却通过购买行为联通市场主体。如果资源不能得到合理分配，就会打破市场竞争的平衡，引发政策公平的问题。因此，地方政府在作出决策之前，应按照国务院的要求进行公平竞争审查。首先，政府通过互联网平台投放电子消费券，有必要设定统一标准，通过投标竞标方式确定供应商。其次，哪些商品或服务能够进入消费券的购买范围，这也是需要特别考虑的。再次，在消费场所方面，基于抗风险能力的评估，更应该照顾中小企业。最后，消费券可能涉及地域之间的资源流动，可能引发地方政府之间的不正当竞争，特别需要谨慎处理。
从金融法的角度，消费券发放应考虑的问题是防止冲击国家货币秩序。得益于互联网技术的运用，疫情期间发放的消费券主要采用电子消费券的形式。由于要求跟实名制手机号码绑定，技术上可以做到禁止消费券转让，加之不允许找零，过期作废，这种电子券已经不具备货币特征，可以消除金融法的担心。
五各地消费券发放规则之检视与评价
新冠肺炎疫情暴发以来，各地政府在发放消费券之前，都做了较为充分的准备，制定了较为明确的发券规则。本文提及的几个法律问题，即便没有引用相应的法律条文，在发券规则中都有所回应。虽然政策目标存在一定程度的摇摆，政策手段不无改进的余地，政策效果也有待持续观察，但基本上没有出现法律上的硬伤。
考虑到疫情对困难居民生活的影响，不少地方的消费券照顾解决低收入群体和困难群众，通过一定的方式为其纾困解难。通常的做法是，从消费券总额中拨出一定的金额，用特定方式面向困难群众发放。不过，由于其具体占比都很低，实际效果较难保障。可见，针对这次疫情所导致的经济不振，消费券发放的主要目的并不在于纾困，而在于刺激经济发展、提振消费。
得益于电子商务和无线互联网的发展，除了专门针对困难群体的消费券外，在本文的检索范围内，所有地方都采取了电子消费券形式。政府与第三方互联网平台合作，通过手机点击抢券或者注册摇号的方式，竞争确定消费券的得主。这种方式有助于精准定位，找到既有消费愿望也有消费能力的对象，最大限度发挥消费券刺激消费的功效，也有利于政府对发放和兑付过程的监管。
至于电子消费券发放的网络平台，大部分地方都能坚持渠道的多元性，既为了照顾不同居民的上网习惯，也是为了促进平台之间公平竞争。政府选定兑付平台，类似于采购公共服务，尽管不能适用《政府采购法》，也应该遵循公开、公平、公正原则，履行一定的程序。至于消费券在金融法方面的合规性，各地消费券规则都有应对措施。只要采取记名方式，用券时要求核对身份，这个顾虑就可以彻底消除。
《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期法学要目
【跨学科研究】
1.新冠肺炎疫情背景下政府消费券发放规则的法律检视
作者：熊伟（武汉大学法学院；新疆大学法学院；中国法学会财税法学研究会）
内容提要：为应对新冠肺炎疫情所带来的消费低迷和经济不振，各地政府纷纷筹措财政资金发放消费券，在资金预算、国库管理、兑付结算方面，需要财政法发挥规范和调节作用。以刺激经济为目标的消费券遵从效率原则，受经济法规范和调整，鼓励竞争式发券，宜设置消费门槛；以保障民生为目的的消费券遵从公平原则，受社会法规范和调整，不宜采用网上抢券的形式，也不宜设置消费门槛。从各地消费券的发行结构看，经济刺激类消费券占据绝对比重，纾困救济类消费券的金额非常小，折射出政府决策的真实意图。由于消费券的发行和兑付会影响市场竞争，国务院有关公平竞争审查的要求不容回避。目前各地都不允许消费券提现、找零和转让，且消费券有效期非常短，无须担心其冲击国家货币秩序。借助财政法、经济法、社会法、竞争法和金融法的多元规制，可以为政府消费券的发行和兑付提供指引。
关键词：新冠肺炎疫情；疫情应对；政府消费券；政策目标；发放规则；法律检视；领域法学；经济复苏
论文创新点：本文立足于新冠肺炎疫情期间政府发放消费券的行为，通过重点关注政府消费券的预期政策目标、政策手段以及行为合法性，从财政法、经济法、社会法、竞争法和金融法等不同视角对其进行全面地检视。本文围绕着经济刺激目标与民生保障目标，从学理层面综合衡量新冠肺炎疫情背景下消费券发放规则的实际效用，同时创新地从法际整合的视角探索消费券与经济干预、扶贫救济、市场竞争以及货币秩序之间的关联，为政府消费券的发行和兑付提供指引。
【法学研究】
2.《民法典（人格权编）》一般规定的体系构建
内容提要：独立的人格权编成就了中国《民法典》独特的七编制法典体例，首开世界民事立法之先河，是世界人格权保护立法的典范，彰显了现代化人格权保护模式。人格权编将成熟的具体人格权法定化，在保持各具体人格权概念外延开放性的同时，以“人身自由+人格尊严”为基础建立一般人格权保护，双管齐下保护新型人格利益，面向未来社会发展保持人格权体系的包容性。人格权遭受损害便难以恢复原状的特点决定了人格权保护要注重事前防御，人格权编构建了全面的人格权请求权体系，形成了“事前防御+事后救济”的完整权利保护方案，使得人格权请求权与物权请求权等量齐观，完善了现代民法请求权体系。人格权具有精神利益和财产利益，人格财产利益许可使用是人格权重要的积极权能，是对传统人格权单一伦理性认识的再发展。人格权侵害救济制度对侵害人格权的认定作出区别处理，同时规定了合理使用制度，以期在人格权保护与社会公共利益之间寻求平衡。人格权编创新性地规定违约精神损害赔偿制度，贯彻了权益充分救济的理念，有利于人格权的周全保护，拓展了我国损害赔偿法的新空间。
论文创新点：本文针对我国民法典人格权编之一般规定，以体系化视角切入，充分介绍人格权编一般规定的立法演变、实践基础与理论争鸣，对提纲挈领的“人格权法总则”进行了详尽的论述，作出了符合立法原意、审判经验及学界共识的解释论。本文是《民法典》通过后截至目前关于人格权一般性制度论述最全面、最详细、最深入的论文，充分论证了人格权编一般规定作为《民法典》人格权编的硬核优势及其在现代人格权保护的积极作用。
3.检察机关对监察机关移送起诉案件的合法性审查——《人民检察院刑事诉讼规则》解读
作者：朱福惠（厦门大学法学院）
内容提要：《人民检察院刑事诉讼规则》（下文简称《刑事诉讼规则》）是最高人民检察院为实施《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》而制定的司法解释。它在总结监察调查与检察机关审查起诉衔接实践经验的基础上，具体化了检察机关审查监察机关移送起诉案件合法性的规定，从而落实《宪法》和《监察法》关于监察机关与检察机关相互配合、相互制约的规定。它还明确了人民检察院从非法证据排除、监察证据与案件事实的真实性、案件材料的完整性三个方面对案件进行合法性审查，其基本目标是促进监察调查的刑事化转型，从而实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。检察机关的合法性审查是刑事诉讼审查起诉阶段的职能行为，其实质是检察机关对监察调查的外部制约，不属于检察机关法律监督的范畴。所以，检察机关只审查监察机关移送起诉案件的证据、事实和材料，并不判断监察立案和监察调查行为的合法性；如果检察机关审查后认为存在非法证据或者证据真实性存疑，只能将案件退回补充调查或者要求监察机关履行补充证据和说明义务，但不能运用检察建议和纠正违法行为等法律监督方式。
关键词：监察调查；合法性审查；权力制约；审查限度；监察法学；国家监察体制改革
论文创新点：1.内容新。这是我国法学界第一篇从《人民检察院刑事诉讼规则》解读的角度论述人民检察院与监察机关相互配合、相互制约的文章，认为人民检察院在审查起诉阶段对监察机关移送起诉案件的合法性审查充分体现了宪法关于监督机关与检察机关相互制约的原则与精神。2.观点新：认为人民检察院对监察机关移送起诉案件的合法性审查，其目标在于将监察调查刑事化，避免在司法程序中固化监察调查中心主义，实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。并且确保监察调查既体现反腐败的政治要求，又体现职务犯罪调查的刑事化底色，实现监察调查与刑事诉讼的顺畅衔接。3. 政策建议新：作者认为人民检察院对于监察调查存在的问题，尤其是立案、证据收集等涉及职务犯罪案件质量方面的问题，人民检察院虽然不能对监察机关进行法律监督，但可以对监察机关案件定性、量刑建议、遗漏重要犯罪嫌疑人等案件质量问题向其上级监察机关提出建议，从而启动监察工作人员的内部监督机制。
《武汉大学学报（哲学社会科学版）》为双月刊，由创办于1930年的《国立武汉大学社会科学季刊》发展而来，是我国最早出版的学报之一。《武汉大学学报（哲学社会科学版）》一直是CSSCI核心期刊，2012年获得国家社科基金第一批资助，2013年获得“湖北十大名刊成就奖”，2014年获得国家社科基金资助期刊考核“优秀”，2017年、2015年获得全国“百强社科期刊”。
-END-
▼往期精彩回顾▼
点击相应图片识别二维码
获取更多信息
北大法宝
北大法律信息网
法宝学堂
法宝智能