朱福惠：检察机关对监察机关移送起诉案件的合法性审查 | 武汉大学学报（哲学社会科学版）202005

【副标题】《人民检察院刑事诉讼规则》解读

【作者】朱福惠（厦门大学法学院教授、博士生导师）

【来源】北大法宝法学期刊库《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期（文末附本期期刊法学要目）。本文为摘编版，全文请点击“阅读原文”到“北大法宝法学期刊库”查阅。

内容提要：《人民检察院刑事诉讼规则》（下文简称《刑事诉讼规则》）是最高人民检察院为实施《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》而制定的司法解释。它在总结监察调查与检察机关审查起诉衔接实践经验的基础上，具体化了检察机关审查监察机关移送起诉案件合法性的规定，从而落实《宪法》和《监察法》关于监察机关与检察机关相互配合、相互制约的规定。它还明确了人民检察院从非法证据排除、监察证据与案件事实的真实性、案件材料的完整性三个方面对案件进行合法性审查，其基本目标是促进监察调查的刑事化转型，从而实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。检察机关的合法性审查是刑事诉讼审查起诉阶段的职能行为，其实质是检察机关对监察调查的外部制约，不属于检察机关法律监督的范畴。所以，检察机关只审查监察机关移送起诉案件的证据、事实和材料，并不判断监察立案和监察调查行为的合法性；如果检察机关审查后认为存在非法证据或者证据真实性存疑，只能将案件退回补充调查或者要求监察机关履行补充证据和说明义务，但不能运用检察建议和纠正违法行为等法律监督方式。

关键词：监察调查；合法性审查；权力制约；审查限度；监察法学；国家监察体制改革

论文创新点：1.内容新。这是我国法学界第一篇从《人民检察院刑事诉讼规则》解读的角度论述人民检察院与监察机关相互配合、相互制约的文章，认为人民检察院在审查起诉阶段对监察机关移送起诉案件的合法性审查充分体现了宪法关于监督机关与检察机关相互制约的原则与精神。2.观点新：认为人民检察院对监察机关移送起诉案件的合法性审查，其目标在于将监察调查刑事化，避免在司法程序中固化监察调查中心主义，实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。并且确保监察调查既体现反腐败的政治要求，又体现职务犯罪调查的刑事化底色，实现监察调查与刑事诉讼的顺畅衔接。3. 政策建议新：作者认为人民检察院对于监察调查存在的问题，尤其是立案、证据收集等涉及职务犯罪案件质量方面的问题，人民检察院虽然不能对监察机关进行法律监督，但可以对监察机关案件定性、量刑建议、遗漏重要犯罪嫌疑人等案件质量问题向其上级监察机关提出建议，从而启动监察工作人员的内部监督机制。

　　2019年12月30日起施行的《刑事诉讼规则》是对《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》有关审查起诉规定的具体化。它不仅对人民检察院办理刑事案件的程序作出了详细规定，而且增加了对检察机关审查监察机关移送起诉案件合法性的规定。《刑事诉讼规则》适应监察实践和检察职能的发展变化，对监察机关移送起诉案件的合法性审查作出具体规定，将合法性审查作为人民检察院制约监察调查的主要方式。检察机关合法性审查的目标在于将监察调查刑事化，避免在司法程序中固化监察调查中心主义，实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。

一检察机关合法性审查之必要：监察调查的刑事化导向

　　职务违法和职务犯罪案件调查终结后，监察机关需要依法处置被调查人，凡构成职务犯罪需要追究刑事责任的，应当将案件移送检察机关审查起诉。可见，监察体制改革虽然将职务犯罪的调查权从检察机关转隶到监察机关，但仅仅是将职务犯罪案件由司法机关侦查转变为由监察机关调查，案件的审查起诉和审判仍须遵循司法程序，从而形成犯罪侦查、调查主体多元与犯罪案件审查起诉主体一元相结合的刑事案件侦诉模式。由此决定了监察调查在适用《监察法》的同时必须符合《刑事诉讼法》的证据规则和价值导向，在监察调查的实际运行层面实现证据和证明标准的刑事化，以确保监察调查既体现反腐败的政治要求，又体现职务犯罪调查的刑事化底色，实现监察调查与刑事诉讼的顺畅衔接。

　　人民检察院审查监察机关移送起诉案件，决定监察机关移送的案件是否符合刑事案件起诉的基本要求。为保障监察调查与刑事诉讼的基本价值准则相一致，《刑事诉讼规则》以《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》为依据，细化了对监察机关移送起诉案件进行合法性审查的规定，要求监察机关移送起诉的案件符合刑事证据实质化的要求。检察机关在审查起诉阶段适用非法证据排除规则，体现监察调查与检察机关审查的外部制约关系，强化监察调查的客观性和公正性，保障被调查人的权利。

　　《刑事诉讼规则》规定，人民检察院对监察机关移送审查起诉的案件在程序上必须先行受理，而检察受理是监察立案直接转化为刑事诉讼的程序。该规定表明人民检察院的刑事拘留措施已将案件转化为刑事案件，具有刑事立案的法律效果。监察措施与刑事强制措施之间直接实现程序衔接，无须检察机关再行刑事立案。

二检察机关合法性审查的范围：监察证据与案件事实的刑事审判标准

　　对职务犯罪案件进行合法性审查是检察机关刑事追诉职能的体现，也是刑事诉讼的中心环节。检察机关的合法性审查不仅要与其法定职责相符，而且要与《监察法》实现衔接。监察机关调查职务犯罪案件存在《监察法》与《刑事诉讼法》“法法衔接”的问题，它包含程序、证据与调查措施三个方面，《刑事诉讼规则》将合法性审查的范围确定为监察证据、案件事实和案件材料，对此三方面的审查充分体现了检察机关对犯罪性质与罪名认定的准确性、证据真实性和充分性、案件事实和材料完整性的关切，其基本内核是案件的事实与证据是否符合刑事法上追诉犯罪的要求与标准，以最终决定案件是否起诉、是否补充调查以及是否要求监察机关补充证据材料。其目的在于强化监察证据的刑事审判标准，保障职务犯罪案件能够及时审理。

　　（一）检察机关适用非法证据排除规则审查监察证据的合法性

　　刑事诉讼证据规则不仅要求监察证据符合刑事证据的形式，还规定证据需通过非法证据排除和法庭质证才能作为定案的依据。《刑事诉讼规则》细化了检察机关对监察证据合法性审查的程序和方式，并且首次将监察证据纳入检察机关非法证据排除的范围，彰显出检察机关对监察证据合法性的重视。检察机关在刑事诉讼全过程中运用多种方式保持公诉案件证据的合法性，其中最为重要的是检察机关要求监察机关履行证据合法性补充和说明义务，表现在将案件退回监察机关补查或者重新调查，或者作出不起诉决定。有权书面要求监察机关对证据收集的合法性作出解释。有权要求监察机关对证据收集的合法性作出解释或者提供相关证明材料。表明检察机关将非法证据排除规则全部适用于监察证据的审查，其最终目标是监察机关必须对移送审查起诉案件的证据合法性负责。

　　（二）检察机关审查监察证据和案件事实的客观性与真实性

　　《刑事诉讼规则》对检察机关审查监察机关移送起诉案件是否符合刑事案件证明标准作出具体规定，其核心是对审查监察证据和案件事实的客观性与真实性作出判断。第一，人民检察院审查认定监察证据不能证明主要犯罪事实的，应当将案件退回监察机关补充调查或者作出不起诉决定。第二，人民检察院要求监察机关补充证据材料或者对证据的真实性履行说明义务。

　　（三）检察机关审查移送起诉案件案卷材料的规范性与完整性

　　《刑事诉讼规则》规定，人民检察院对监察机关移送起诉的案件，应当审查其案卷材料是否规范与完整，移送的款物是否与清单相符，并且通过审查决定是否对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施。可见，检察机关受理案件不仅是让监察调查案件向刑事诉讼转化，而且是对监察机关移送的案件材料是否完整、规范，是否齐备进行形式合法性审查。案卷材料的规范性是指监察调查收集的物证以及其他证明案件事实的材料与提供的清单是否一致，被调查人的身份、个人信息以及留置地点是否准确，这些清单和信息是人民检察院审查起诉时核实案件情况的依据。案卷材料的完整性是指监察立案、调查等审批文件、起诉意见书、认罪认罚从宽的函件、通缉和技术调查的协助文件等材料以及采取查封、扣押、冻结、搜查等收集到的证据材料是否齐备。

三检察机关合法性审查的限度：权力制约而非法律监督

　　检察机关对监察机关移送起诉案件的合法性审查，其直接依据是《宪法》和《监察法》确立的监察机关与检察机关相互配合与制约的原则。所以，《刑事诉讼规则》以制约监察调查，提高监察案件调查质量为唯一目标，试图通过全面的合法性审查保障监察调查案件的质量，实现监察机关权威、高效地行使反腐败职能。因此，正确地理解合法性审查的权力制约功能具有重要意义。因为从国家权力配置的角度来看，监察机关的调查权在国家监督权体系中占有极为重要的地位，检察机关对监察调查的制约有利于规范调查活动，达到动态制约监察权的目的。也就是说检察机关虽然不能对监察机关的调查行为行使法律监督权，但并不影响检察机关的宪法地位和刑事检察职能的行使，相反，检察机关的制约对于健全国家监督制度发挥重要作用。

　　《刑事诉讼规则》对检察机关审查职务犯罪案件合法性的规定，体现出监察机关与检察机关的外部制约关系，并不涉及法律监督权的运用，体现在：检察机关只对移送起诉的案件进行审查，而对监察机关正在调查或者调查终结后不移送起诉的案件不能行使审查权或者监督权。检察机关只通过对移送起诉案件的证据、事实和材料进行书面审查，通过书面审查和核实间接评价调查活动的合法性，但并不对调查活动直接发起合法性审查。

　　检察机关的合法性审查不属于《人民检察院组织法》规定的法律监督。第一，检察机关的法律监督不包括监察调查。监察机关对职务违法和职务犯罪的调查不属于刑事诉讼法上的侦查，而是监察机关行使监察权的行为，显然，人民检察院不能直接对监察调查活动进行监督。第二，检察机关审查监察机关移送起诉案件并不适用法律监督手段。检察机关在合法性审查过程中认定监察证据不合法或者证据不充分，也不能运用检察建议、提出纠正意见等方式对监察机关进行监督，这与《宪法》和《监察法》关于检察机关与监察机关的关系定位相符。

四结  语

　　《刑事诉讼规则》通过具体化法律对职务犯罪案件审查起诉的规定，既坚持检察机关审查起诉案件的刑事诉讼一般标准，又保留对监察委员会移送起诉案件的特殊规定，它意味着人民检察院对监察机关移送起诉案件的合法性审查是全面审查而非部分审查，是实质性审查而非形式意义上的审查，其目的在于突出监察机关调查职务犯罪的规范化与法治化。

　　人民检察院审查监察机关移送起诉案件是人民检察院与监察机关相互配合、相互制约原则的适用。人民检察院对监察机关移送案件的合法性审查目的在于提高案件质量，保证职务犯罪案件能够及时审理，保障无罪的人不受刑事追究。

　　《刑事诉讼规则》最大限度地发挥了人民检察院审查起诉的功能，不断健全和完善职务犯罪案件调查与人民检察院审查起诉之间的衔接机制。从人民检察院在刑事诉讼中的地位来看，对于上述监察调查可能存在的问题，尤其是立案、证据收集等涉及职务犯罪案件质量方面的问题，人民检察院虽然不能对监察机关进行法律监督，但可以就调查人员存在的非法取证、案件定性、量刑建议、遗漏重要犯罪嫌疑人等案件质量问题向其上级监察机关提出建议，从而启动监察工作人员的内部监督机制。

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责任编辑 | 李泽鹏审核人员 | 张文硕▼往期精彩回顾▼

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