李树忠：改革与宪法关系论 | 比较法研究202005
内容提要：改革与宪法的关系一直是转型中国面临的重大课题。二者存在紧张关系，但在一定时期内又需要并肩同行，互相支撑。这种事实与规范的调和左右了中国宪法的变迁，成为中国宪法学理论发展的源动力。整体来说，“八二宪法”作为改革的产物，带着改革的烙印，体现了改革的精神。随着改革的深入，宪法规范滞后于改革现实的局限性日趋明显，只能追随改革进程，被动确认改革成果，为改革背书。经过五次修改并不断调适的我国现行宪法，为改革提供合法性基础，规定国家的根本任务和发展方向，引领改革方向，规范改革进程。全面依法治国要求树立宪法权威，推动宪法实施，而全面深化改革所面临的系统性、复杂性和艰巨性，亦要求改革的有序进行。在处理改革与宪法关系时，应当淡化“确认改革成果”的宪法属性，强化“规范改革进程”的宪法功能，真正将改革全过程纳入到宪法的框架之中，树立宪法的权威，确保全面深化改革的顺利进行。
关键词：改革；宪法修改；宪法功能；宪法权威
在我国改革开放40多年的激荡历程中，改革与法治的关系是政学两界关注的焦点。从根本意义上来说，改革与法治的关系就是改革与作为“根本法”的宪法之间的关系。一方面，宪法作为整个法律体系的“最高法”，对整个法治体系起着统合和规范作用。另一方面，真正深层次的改革，本质上是利益的调整，是“权利—权力”关系的重构，触及宪法关系的变革，最终需要在宪法上得以体现，获得宪法确认和保障。因此，在我国改革开放的40多年中，改革与宪法交互影响。从事实上说，改革开放本身就构成了我国40多年来的“根本法”，而宪法文本又是我国40多年改革开放的“记录簿”。
改革与宪法存在紧张关系，一定程度上甚至是矛盾对立。改革强调变动和创新，旨在“破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”，宪法因其最高性和权威性，追求“在时间之流中保持稳定”。改革意味着“破”和“变”，宪法意味着“立”和“定”。如何在“历史三峡”激荡的岁月调和改革与宪法的关系，不断激发着中国政治家和学者的智慧，也成为改革开放以来中国宪法学发展的动力源泉。
改革与宪法的关系，实质上是政治现实与宪法规范之间的关系。宪法的宗旨是规范政治现实，但总会落后于现实的发展。政治现实又试图逃逸规范。改革作为一种变动着的政治现实，在后发国家具有强大的正当性，时常冲击着宪法规范的涵摄能力。学术界为阐释改革与宪法的这种冲突，曾做过不同的努力，从不同侧面解释改革中的宪法现象，处理改革与宪法之间的关系，渐次形成“无形修改”、“良性违宪”、“不成文宪法”和“政治宪法学”等理论学说，达成这是一部“改革宪法”的学术主张。当“改革—修宪—再改革”的模式循环往复时，改革与法治的辩证关系说就成了政治表达和学术论说的流行语。这些表述都在一定程度上揭示了宪法与改革的关系，然而却难以令人信服地解释当下及未来的改革与宪法的关系。回顾我国40多年的改革历程，不难发现，改革具有阶段性特征，不同时期的改革肩负着不同的使命，具有不同的特点，其与宪法的关系也呈现出不同的面向。我国初期阶段的改革是“摸着石头过河”，是探索和寻找出路。更重要的是，对于百废待兴的国家来说，改革的正当性压倒了规范的正当性。改革没有任何规则可循，也不受任何规则支配。即使是在改革开放背景下制定的“八二宪法”，仍然跟不上改革的步伐，只能通过不断修改，确认已有的改革成果。但是，经过40多年改革，改革的基本理论、根本方向已经成熟和明确；“全面深化改革”使改革进入了“深水区”和“攻坚期”，挑战和风险剧增，降低改革风险显得愈加重要。从宪法发展来看，现行“八二宪法”经过五次修改，体现了新时代的宪制安排，在指导思想、发展目标、人权保障、国家制度等方面都更趋成熟和稳定，既确立了未来改革发展的方向和应当遵循的基本理念，又为未来改革发展提供了比较大的制度空间。通过宪法解释，基本能够承载未来的改革。宪法的功能也从被动确认改革成果逐渐发展为能动规范改革进程。在此背景下，本文重提改革与宪法的关系，从历史发展演进的角度阐释改革过程中宪法具有的四种面向，一方面从理论上丰富当前有关改革与宪法关系的论述，另一方面，更希冀为实践中协调推进“四个全面”战略布局，尤其是“全面深化改革”与“全面依法治国”提供一种宪法上的知识指引。
从历史发展来看，在党的十八大之前，我国现行宪法与改革的关系主要体现在两个层面：第一，“八二宪法”是改革开放的产物，体现了改革的思想、路线和任务。第二，“八二宪法”的变迁以确认改革成果为主线，把经实践证明为适合中国发展需要的改革成果通过宪法修改纳入宪法文本，既为改革的正当性正名，亦为进一步推广和坚持改革夯实基础，并由此奠定了“改革宪法”的属性。
“八二宪法”本身就是中国改革的产物，标志着中国宪法从“革命宪法”到“改革宪法”的转型。尽管“八二宪法”继承和发展了“五四宪法”的基本原则，是以“五四宪法”为基础修改的，但二者有着实质性区别。“五四宪法”在序言开篇交代了其制定前提，即“中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利”。因此，“五四宪法”的合法性基础不是已被废除的旧法统，而是“中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利”。“五四宪法”遵循着“革命产生宪法”的基本模式。借用毛泽东评价他国宪法的话说，“是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它”。“八二宪法”则诞生于中国共产党总结经验教训，解放思想，确立以经济建设为中心，启动改革开放的转折点，并旨在通过全面修宪，为这一历史性转变提供更强有力的支撑。因此，“八二宪法”的合法性基础既是《共同纲领》——更主要是“五四宪法”——所确立的法统，又是1978年以来，中国共产党通过思想上和理论上的拨乱反正，以及一系列平反冤假错案而重建的政治秩序和社会秩序。横亘在“五四宪法”和“八二宪法”之间、转瞬即逝的“七五宪法”和“七八宪法”，仍然“坚持无产阶级专政下的继续革命”，保持了浓厚的革命色彩，其合法性基础还是无产阶级继续革命的理论。
“八二宪法”作为告别“革命宪法”的产物，是建基于解放思想和已经开启的一系列改革之上，“体现了改革开放的方针”。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中阐明“八二宪法”的“重要依据”是党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和党的第十二次全国代表大会的文件。习近平总书记论及了“八二宪法”制定的五个背景性依据：（1）党的十一届三中全会确立的路线方针政策；（2）我国社会主义建设正反两方面经验；（3）十年“文化大革命”的沉痛教训；（4）世界社会主义成败得失；（5）我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求。这些均说明，“八二宪法”虽然以“五四宪法”为基础，但其依据主要是中国共产党自1978年至1982年的历史反思与重大抉择。
1978年至1982年是新中国历史的一个转折点。《光明日报》1978年5月11日发表的《实践是检验真理的唯一标准》，掀起了一场全国性的真理标准大讨论，揭开了改革开放和中国特色社会主义道路的序幕。党的十一届三中全会确立的思想解放，为“八二宪法”的制定奠定了政治基础。这期间，邓小平的几篇重要讲话，特别是1980年8月18日在中央政治局扩大会议上谈《党和国家领导制度的改革》，“准确捕捉到了当时制约经济改革的核心政治体制问题”，为改革过去宪法所确立的国家制度奠定了基础，确立了方向。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对历史进行了集体性的阐释，进而刷新全民族的历史记忆和时代观。当1982年召开党的十二大时，已经“在指导思想上完成了拨乱反正的艰巨任务，在各条战线的实际工作中取得了拨乱反正的重大胜利，实现了历史性的伟大转变”。这场转变的根本意义在于国家政制从“革命”到“改革”的转型，推动整个国家从“世界革命”的中心转变为改革的样板。“改革”取代“革命”成为迄今为止中国社会的主旋律和“热词”。在此背景下产生的宪法告别了“斗争话语”，转向用“法制”的方式拥抱改革。
值得注意的是，除了国体和政体的延续之外，“八二宪法”仍然与“五四宪法”在意识形态上保持了一定的连续性。“八二宪法”并非抛弃“五四宪法”的指导思想，而是延续和发展了革命时期的指导思想。这种绞合状态使得“八二宪法”并未与此前的“革命宪法”完全断裂。这不仅宣示了“八二宪法”的正当性，也为“八二宪法”面向改革时设定了一种内在的制约性力量，用官方的话说，是马克思主义的普遍理论与中国改革的具体实践相结合，这就要求每次重大决策的转变都必须建立在与传统价值的对话和博弈之上，至少是必须用一种特殊的修辞方法在变革与传统之间达到某种协调。这就奠定了“八二宪法”引领改革与规范改革的面向。
简言之，“八二宪法”本身就是改革的集大成者，是党和国家调整方向，着手启动改革之后的产物。从发生学来看，不是先有“八二宪法”，后有改革，而是先有1978年开启的改革，才有了“八二宪法”。如果没有1978年开启的改革，也就不可能有“八二宪法”。彭真在关于宪法修改草案的报告中开篇便坦陈，“十一届三中全会以后，……国家的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大的变化。现行宪法在许多方面已经同现实的情况和国家生活的需要不相适应，有必要对它进行全面的修改”。这是一种告别过去、开启未来的宣示。所以，“八二宪法”又被称为“宪法的重建”，其颁布成为我国宪法历史的“分水岭”。
改革时期的常态是“改革的设计跟不上改革实践”。改革时代产生的宪法注定要面向风起云涌的改革实践，又因为改革的不彻底性和常在性，宪法必然要随改革的推进而变化。换句话说，“八二宪法”的制定不过是改革启动时期的产物，随着改革进程的推进，还需要不断调整宪法的内容，进而“确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序”。实际上，“八二宪法”以及迄今为止的五次修改都是改革的阶段化产物。因为“社会的发展阶段决定了宪法所确认的只能是人民在革命和建设中已经争得的虽然是巨大但却是初步的成果。如果超过这个限度，宪法就将会脱离实际，从而无法贯彻实施。经济基础是这样，上层建筑也是这样”。所以，不断确认改革成果就成了“八二宪法”的必然命运。
“八二宪法”序言叙述了中华民族波澜壮阔的历史之后，在最后一段点明了这部宪法的宗旨和特点：“以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务”。这种明确宪法宗旨的做法是“八二宪法”区别于之前三部宪法的一大特点。尽管之前的三部宪法都用了不短的篇幅叙述中国革命的历史，但并没有明确表述宪法的宗旨。毕竟革命的胜利这一历史事实就已经能够为“革命宪法”提供基础，记载（塑造）革命事实就是“革命宪法”的宗旨。但“改革宪法”还需要随着改革的进行而不断进行“确认”。因此，“八二宪法”就成为一部记载改革成果的宪法，是改革成果的“纪念碑”和“光荣簿”。不了解中国改革开放的历史进程，也就不可能真正认识和理解中国宪法。
“八二宪法”制定之初就是对当时已经明确下来的改革实践予以确认，同时也带有当时对改革认识的局限性。实际上，当时的改革主要是经济体制改革，从1978年农村联产承包责任制开始，以“农村包围城市”的策略，到1984年通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，开始了以国企改革为核心的城市改革。直到1992年秋，才完全确立了市场经济体制。因此，这段时期被称之“为实行市场经济体制做事实准备的过渡时期”。“八二宪法”起草者根本无法预知这种改革进程，更不要说整个国家在政治、经济、社会、文化等各领域进行的广泛且深刻的变革。“八二宪法”通过两年后，党的十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》，认为社会主义经济是“公有制基础上的有计划商品经济”，突破了把计划经济和商品经济对立起来的观念。1987年党的十三大在经济制度上提出实行按劳分配为主的多种分配方式，突破了宪法规定的“各尽所能、按劳分配”原则。随着改革的深入，改革所产生的社会现实与宪法规范之间的张力愈加突出。这时，整个法制建设面临的问题是 “法律要为改革服务”、“对于不改就会妨碍改革的，应当改”。这成了宪法修改的原则。1988年，宪法增加的两条修正案，就是为了确认已经成为普遍共识的改革成果，对于仍在探索阶段的改革，则留待改革深化之后再予以确认。
自1982年宪法通过以来，直到2018年现行宪法的第五次修改，是中国社会高速发展和改革转型的关键时期。举国上下受到改革精神的感召，“敢于试验”，不断探索和发展社会主义市场经济，由此丰富了对“什么是社会主义”和“如何建设社会主义”的更深理解。随着社会生产力的发展，生产关系也随之发生调整，国家治理模式开始转向法治轨道。1997年9月召开的党的十五大，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年将之增补进《宪法》第5条，确立为党领导人民治理国家的基本方略。在这个过程中，执政党自身的性质也发生了变化。“三个代表”的提出明确了中国共产党的性质和带领人民治理国家的思路。中国共产党不再只是以经济建设为中心，代表先进生产力，同时还代表着先进文化的前进方向；中国共产党不再仅仅是中国工人阶级的先锋队，只是代表工人阶级的利益，同时还是中国人民和中华民族的先锋队，代表最广大人民的根本利益。包括各行各业在内的“社会主义事业的建设者”成为统一战线的新政治力量。党的十八大以来，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，形成了一系列治国理政的新理念新思想新战略。重要的是，中国社会的主要矛盾发生了变化，中国特色社会主义进入了新时代。党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出了重大战略部署，围绕“两个一百年”，为国家设定了新的奋斗目标。2018年，针对新的历史条件下，面对新的历史任务，“八二宪法”迎来了历史上最为显著的一次大修，增加了21条修正案，以为回应。其中备受关注的监察委员会设计，就是总结党的十八大以来反腐败的经验教训，尤其是2016年以来在北京、山西、浙江开展的国家监察体制改革试点，为全局性的政治体制改革打下了基础。宪法修改标志着国家监察制度改革在宪法层面得以正式确立，也意味着此项改革进入法治化轨道。通过宪法修正案确认改革成果，肯定了改革的成功经验，并回应了改革的宪制需要。
总之，“八二宪法”制定以来，随着改革的深入，不断做出调整。一方面是解决已有改革的合宪性问题，但更主要的是，当原有规范无法适应改革开放的需要，束缚经济体制的发展和运行时，为了改革的顺利进行，需要从宪法上清除相应的障碍。这种突破宪法搞改革的做法，早在20世纪80年代就让敏锐的学者意识到了规范与事实之间的张力，并用宪法的“无形修改”予以阐释。20世纪90年代“良性违宪”论的出现和“不成文宪法”的论说，都是为规范未能涵摄现实提供正当性依据。在这些讨论中，宪法学界的主流观点一直倾向于对宪法文本的尊重，虽然在必要时，可以通过修宪吸纳改革，但绝不能以政治现实冲击宪法文本，损害宪法权威。“强权≠宪法”被公认为是宪法学的金科玉律。因此，宪法就不仅是，甚至主要不是，用修改的方式确认改革，回应改革，而是要引领改革，规范改革。
改革成果之载入宪法，已经蕴含着宪法的权威性。只有得到宪法确认的改革成果，才表明是符合中国特色社会主义实践的改革。这就意味着，作为改革产物的“八二宪法”，不断追叙改革成果，但同时也显示其权威性的一面，具有引领改革方向的面向。譬如，当改革开放写入宪法，坚持改革开放就成为必然的选择和宪法的明确要求。改革与否不再随个别领导人意志的变化而变化，而是“谁不改革谁就下台”。中国特色社会主义进入新时代，要想破解发展难题，化解各种风险与挑战，尤其是实现“两个一百年”的奋斗目标，推动经济社会健康发展，除了深化改革开放，别无他途。宪法以法律的形式从多个维度界定了改革开放的性质、方向和目的，应当成为引领改革开放的基本规范。如果忽视宪法中有关改革的规定，偏离宪法搞改革，不仅会让改革的方向不够明确，更会制约改革的动力。因为改革者的命运以及对改革的评价，都将面临很大的不确定因素……容易使改革者面临巨大的法律风险和政治风险。唯有坚持宪法设定的改革方向，才能确保改革的有效进行，才能鼓舞实践者以充足的智慧投入改革大业。具体而言，宪法至少从以下几个方面界定了改革的方向。
首先，宪法确定的指导思想为改革提供了根本政治保障。明确规定国家的指导思想是我国宪法的一大特色。《宪法》“序言”第七自然段有关国家指导思想的规定浓缩了中国共产党领导中国革命、建设和改革过程中逐步形成的理论成果，是党和人民实践经验与集体智慧的结晶，其政治意义、理论意义和实践意义都不容忽视。故有学者将之称为序言的核心，也是整个宪法的核心。历次宪法修改都很重视对指导思想的阐释与完善，充分体现了指导思想在整个宪法中的地位和作用。符合宪法的改革首先应当是坚持宪法所确立的指导思想的改革。
其次，宪法确立的中国特色社会主义制度保证改革的正确方向。现行宪法明确规定，社会主义制度是我国的根本制度。之所以在宪法中明确社会主义制度，就是要“使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”，以此应对社会发展过程中可能出现的不同想法，甚至是不同行为。改革的方向“就是不断推动社会主义制度自我完善和发展，而不是对社会主义制度改弦易张。我们要坚持四项基本原则这个立国之本，既以四项基本原则保证改革开放的正确方向，又通过改革开放赋予四项基本原则新的时代内涵，排除各种干扰，坚定不移走中国特色社会主义道路”。2018年宪法修改在第1条第2款明确了“中国特色社会主义”，既延续了“社会主义”的国家性质，又融入了40多年改革经验所积累的“中国特色”，成为“八二宪法”的规范结构。这种关于国家性质的描述一方面把国家改革限定在“社会主义”的轨道之内，背离社会主义方向的改革将面临合宪性质疑。《物权法》（草案）因是否违反社会主义原则而引发的争论便是其中一例。另一方面，“中国特色”所具有的开放性又为未来的改革提供了极大的空间。这意味着改革不是固守社会主义教条，更非亦步亦趋原教旨的社会主义，而是要与中国社会的实际情况和中国人民的实际需要相结合。这种既限定又开放的规范结构旨在调动社会各方的改革积极性，又不致让改革失序。总之，中国特色社会主义确保了改革事业沿着正确的方向前进。
最后，宪法规定的国家根本任务成为改革追求的目标。宪法对国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业都有明确的要求，为中国改革规划了蓝图，并且是人民共同意志和根本利益的体现。《宪法》“序言”第七自然段明确规定：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”这是整个国家的“共同利益”。任何改革都不能违反宪法关于国家任务的规定，这是国家任务对改革的消极性约束；另一方面，所有改革都应当是积极促成国家任务的实现，这是国家任务对改革的积极性要求。改革就是要致力于国家任务的实现，共同达成执政者在宪法中所表明的目标追求。简言之，任何改革都必须致力于“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，并最终“实现中华民族伟大复兴”的国家目标。任何国家机关在实施改革的过程中，都不得背离国家目标，另寻其他追求。
“八二宪法”被誉为“是一部好宪法”，其成功之处就在于它“确认并规定了一些既反映时代要求和社会变迁，又行之久远、历久弥新的重要观念和原则”。在过往岁月中，一方面通过宪法变迁，吸纳改革成果，回应改革需要；另一方面，宪法中确立的“观念和原则”引领着改革开放的进程和方向。由此，宪法和改革的关系具有了一种准回应型的模式。但在当前“四个全面”的战略布局中，全面依法治国是实现总目标的基本方式和可靠保障。以宪法为核心的法治不再是追随改革脚步，背书式地被动回应改革，而是应当成为引领改革方向，保障改革正当性的最重要依据。2018年宪法修改之后，党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策都已成为国家根本法，党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果已上升为宪法规定，在依宪治国的背景下，需要重新确定改革与宪法的关系，把严格落实宪法的规定，用宪法规范改革作为回应改革的基本模式。
四迈向规范改革的宪法
改革与宪法的关系伴随着改革开放的40多年历程，且先后经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到今天的“凡属重大改革必须于法有据”三个阶段。但整体来说，过往改革的法治化程度并不平衡，往往是重视改革的“顶层设计”，善用非法治的方式落实改革，而缺乏在法治框架内推动改革的动力。韩大元教授在总结改革开放40多年的教训时，针对这些问题指出，“其中重要原因是未能充分发挥宪法作为根本法的作用，特别是宪法的指导与规范作用”。个中缘由，固然与“八二宪法”对改革开放的价值与规范供给不足有关，但经过五次宪法修改之后，套用高全喜教授的话说，“‘八二宪法’及其内蕴的改革精神已经初步将现代宪政的基本价值纳入其中，为长期化的社会主义初级阶段的国家理论与宪政体制的结构性成熟定型提供了一定的制度基础，甚至为包括大陆、港澳台在内的完整中国的政治统一和宪制成熟提供了较为坚实的实践基础”。“八二宪法”为改革留下了广阔的空间，通过宪法解释已经能够容纳改革的需要。尽管不排除仍要通过修改个别宪法条款来解决改革的合宪性问题，但以改革的名义超越宪法，漠视宪法，甚至违反宪法，则极不可取，亦有悖于执政者尊崇宪法、维护宪法的政治承诺，不应成为新时代的改革路径。在这个背景下，需要重构改革与宪法的关系，明确把依宪治国确立为国家治理的最高宗旨，改革必须在宪法的框架内进行，让宪法成为规范改革的制度藩篱。
（一）以宪法规范改革是全面深化改革的迫切需要
全面深化改革意味着改革进入了“深水区”和“攻坚期”，其系统性、复杂性、风险性并存，增加了改革的难度，使得改革的风险剧增，对改革的规范性提出了更高的要求。因此，用宪法规范改革就成了全面深化改革的迫切需要。
第一，当前改革所处的历史阶段迫切需要依赖宪法层面达成的社会共识。经过前40年的改革积累，今天的中国已经从最初的“追仿型”改革进入了“超越型”改革。这就要求不仅是各方面的借鉴模仿，而是要更加注重创新，包括制度上的创新完善。前期改革累积的社会问题，尤其是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，交错影响着国家的治理转型。这对未来改革的有序化提出了更高的要求。限定在宪制框架内的改革能够从制度上实现风险管控，减少改革的不可预期性。
第二，全面深化改革是一项系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军事等多个方面。全面深化改革不仅是经济体制改革，而是整个国家治理体系的现代化，既要推进各领域的全面改革，又要注重改革的整体性和协同性，需要国家在全局视野下进行顶层设计。宪法是治国安邦的总章程，是执政者对整个国家治理作出的统筹安排，因此，在宪法框架内进行改革设计不仅树立宪法权威，更能确保改革符合执政者的国家治理理念。
第三，全面深化改革的实质是解决国家与社会，政府与市场之间的利益分配。面对社会转型时期，利益多元，诉求多元，矛盾和冲突剧增，应当说“推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度，一点都不亚于三十多年前。有的牵涉复杂的部门利益，有的在思想认识上难以统一，有的要触动一些人的‘奶酪’，有的需要多方面配合、多举措并举”。宪法以限制国家权力、保障公民权利为核心理念，体现了社会各界的最大共识，代表着各方利益的最大公约数，赢得了共同体的信赖，能够为改革提供最基本的法治框架。重要的是，“宪法是现实的独立个体结成政治共同体开展公共生活的根本合约，现代国家治理只有施行宪法之治才能确保多元主体共生共治，国家才会获得公民的广泛认同和坚定支持”。因此，“要在宪法框架内合理建立市场经济与政府发挥作用的界限，尊重市场经济的规律，完善市场经济与政府作用有机结合的机制”。把改革纳入宪法规范之中，能够为协调改革过程中日益多元的利益、化解日益复杂的矛盾提供基础共识。
（二）以宪法规范改革是全面推进依法治国的必然要求
全面依法治国是对依法治国的更高要求，是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是国家治理的“全面”法治化，不留任何“死角”和例外。这意味着任何领域的改革都必须在法治的框架内进行。脱离法治轨道的改革势必对“全面”依法治国构成侵蚀。宪法作为国家的根本法，依法治国首先是依宪治国，因此，以宪法规范改革成了全面推进依法治国的必然要求。
第一，依法治国是新时代党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。改革开放40多年来，中国共产党治国理政的方式经历了从“政治”到“法制”，又从“法制”到“法治”的发展演变过程。法律系统逐渐独立于政治领域，成为一个专门系统。法律不再是权力的工具，不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力和看法的改变而改变，其功能是加强对权力的制约和监督，把权力关进制度的笼子。以改革之名行违法之事的时代应当成为过去式。
第二，在全面依法治国的新时代，人们对宪法权威的期待越来越高。40多年改革的成果之一是法治观念的培育和确立。法律不再是维持秩序的权宜之计，而逐渐成为公共生活中共同的行为规范。权力运作的规范化和法治化已是普遍共识，法治势必成为国家治理的基本方式。党的十八大以来，党中央高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用。宪法在法治建设中的地位愈加凸显。执政者明确表示，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国、坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。设立宪法日、实行宪法宣誓、推进合宪性审查工作等一系列树立宪法权威、加强宪法实施和监督的举措均是把宪法摆在全面依法治国的突出位置。经过多年努力，应当说，宪法权威已逐步得到社会各界的认可，以宪法规范改革成为大势所趋、民心所向。
第三，全面推进依法治国需要落实宪法权威。构建以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系是新中国法治建设的基本经验。目前，中国特色社会主义法治体系已基本形成。但徒法不足以自行。习近平总书记在2014年的首个宪法日专门强调“推动全面贯彻实施宪法，更好地发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用”，这应成为未来法治建设的着力点和主要任务。改革所具有的变革性，突破性，对宪法的权威构成潜在的损害，因此，让宪法能够在国家治理中发挥作用，就必须把改革纳入宪法框架，让宪法成为推动改革，甚至在一定情况下约束改革的规范力量。
五
宪法规范改革的具体举措
以宪法规范改革就是要在改革的全过程实施宪法，树立宪法在改革中的权威，通过宪法监督、防范和限制违宪的改革。简言之，在推进改革中全面加强宪法实施和监督。
第一，通过完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，将改革全过程纳入法治的轨道。我国宪法实施的主要路径是建设中国特色社会主义法治体系，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。因此，以宪法规范改革的首要举措应当是进一步完善以宪法作为最高法律规范的中国特色社会主义法治体系，为各方面的改革提供充分的法治保障，并在改革过程中予以贯彻落实。尤其是逐步完善与国家法律并行不悖的党内法规体系，能够规范在政治上代表人民行使决断意志的中国共产党，为政治实力提供规范闭环，防止任何推动改革的力量溢出中国特色社会主义法治体系。
第二，协调全面深化改革委员会和全面依法治国委员会的关系。全面深化改革和全面依法治国犹如鸟之两翼、车之双轮，需要协调二者关系，确保平衡推进。目前，在国家层面，分别由全面深化改革委员会和全面依法治国委员会承担着深化改革和法治建设的顶层设计。全面深化改革委员会作出改革决定，再由全面依法治国委员会作法治保障的工作方式，未能充分发挥法治为改革保驾护航的作用。未来可以考虑由全面深化改革委员会和全面依法治国委员会联合作出重大改革的决定。在联合决议时，全面深化改革委员会从改革的需要论证改革的必要性，由全面依法治国委员会从宪法层面论证改革的正当性，确保改革的正确的方向，守护改革底线。同时，在重大改革决定中应明确表示“依据宪法”，说明重大改革的宪法依据，维护改革决策的合宪性。
第三，通过健全宪法解释机制、完善备案审查制度、推进合宪性审查工作，及时回应改革与宪法的“冲突”，确保宪法的稳定性与适应性相统一。现行宪法为未来改革预留了比较广阔的空间，能够吸纳改革中的新问题。十三届全国人大一次会议设立的全国人大宪法和法律委员会“在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”，一定程度上解决了宪法监督制度供给能力不足的问题。在改革过程中充分发挥宪法监督的作用，使宪法成为改革的底线和红线，以宪法规范改革，防止改革出现权力和利益失衡，导致社会失序。
总之，经过五次宪法修改之后，“八二宪法”已经具备了较大的开放性和包容性，为中国未来的改革发展预留了充分且必要的空间，提供了坚固的理论支持和稳定的制度框架。可以预见，一个相对稳定的宪法时代即将到来。在这个背景下，我们的宪法观迫切需要变革。宪法的功能不再是为改革背书，而是要更多地引领改革，在改革中树立宪法的权威性和规范性。
六结语
我国40多年的改革开放不仅创造了经济奇迹，而且有力地推进国家治理现代化，即将一切经济、政治、社会、文化生活，逐步纳入以宪法为核心的法治轨道。宪法逐渐成为国家、社会和公民生活的“根本规范”。“八二宪法”是带着改革胎记出生的，本身就是改革的产物。在改革过程中，不断回应着改革的需要和挑战，逐渐呈现出“确认改革成果”、“引领改革方向”和“规范改革进程”的多样性。尽管未来一段时期，在处理宪法与改革的关系上，仍然可能是多种样态并存，宪法还需要及时回应改革需求，吸取改革经验，但在新的历史时代，“我们必须认认真真讲法治、老老实实抓法治”，不断强化宪法引领和规范改革的功能。只有在宪法框架下，用“以不变应万变”的宪法技艺推进改革，才能凝聚共识、增强改革的合法性和正当性，确保改革的有序进行。
《比较法研究》2020年第5期目录
【专题研讨】
1.论过失犯的构造
张明楷（1）
2.过失犯的规范构造：以朱平书等危险物品肇事案为线索
陈兴良（22）
【论文】
3.个人数据的刑法保护模式
劳东燕（35）
4.人脸识别的法律规制
邢会强（51）
5.技术性正当程序：人工智能时代程序法和算法的双重变奏
刘东亮（64）
6.论司法裁判的人工智能化及其限度
宋旭光（80）
7.解除权的行使和行使效果
朱虎（93）
8.民法典婚姻家庭编的回归与革新
申晨（109）
9.改革与宪法关系论
李树忠（121）
10.具体合宪性审查的必要性及其制度空间
黄明涛（132）
11.德国行政诉讼证据调查与客观证明责任的分配规则
——兼评对我国的借鉴价值
马立群（147）
12.论民事诉讼被告之“明确”
段文波（164）
13.论中国移民法律制度的历史演进与制度建构
熊文钊（177）
14.普惠金融视阈下的金融科技监管悖论及其克服进路
沈伟；张焱（188）
《比较法研究》（双月刊）是中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办的法学期刊，由中国政法大学比较法学研究院编辑出版，创刊于1987年1月，1992年9月经国家新闻出版署批准于1993年起向国内外公开发行。原刊期为季刊，自2003年开始改为双月刊，逢单月25日出版发行。
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陈兴良 | 过失犯的规范构造：以朱平书等危险物品肇事案为线索 | 比较法研究202005
刘东亮 | 技术性正当程序：人工智能时代程序法和算法的双重变奏 | 比较法研究202005
申晨：民法典婚姻家庭编的回归与革新 | 比较法研究202005
宋旭光：论司法裁判的人工智能化及其限度 | 比较法研究202005
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