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建党百年 | 张文显：坚持依法治国和依规治党有机统一
编者按：2020年11月16日至17日，中国共产党历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议正式对“习近平法治思想”作了明确表述。习近平法治思想的确立，对全面建设社会主义现代化法治国家、实现中华民族的伟大复兴，推动国家治理体系和治理能力现代化、促进法学研究和法学教育发展都将产生广泛而深远的影响。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、体系完备、博大精深，对习近平法治思想进行全方位的学理阐释是法学理论界当下以及今后一段时期的重要工作。本栏目选取的三篇论文，分别对坚持依法治国和依规治党的有机统一、习近平对中华法律文化的弘扬和世界法律文明的贡献、习近平法治思想中的刑事法要义进行系统阐释。希望这些研究成果的发表能够推动习近平法治思想研究的进一步深化。作者 | 张文显 浙江大学国家制度研究院首席科学家来源 | 北大法宝法学期刊库、《政治与法律》2021年第5期
摘要：坚持依法治国和依规治党有机统一，是以习近平同志为核心的党中央在治国理政实践中探索出的新经验、创新发展的新理论、形成完善的新方略。在中国特色社会主义新时代，中国共产党作为十四亿人口大国的领导党和执政党，既依据宪法、法律治国理政，也依据党内法规管党治党，把依法治国和依规治党有机统一起来。依法治国和依规治党有着内在的必然联系，依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。必须坚持依法治国和依规治党统筹推进、一体建设，不断提高党依规治党、依法执政和依法治国的水平。应以习近平法治思想为指导，在阐释依规治党的概念及其核心要义的基础上，集中论述坚持依法治国和依规治党的有机统一重要理论和实践问题。关键词：依法治国；依规治党；有机统一；统筹推进
目次一、“依规治党”概念是习近平法治思想的原创性贡献二、国家法律和党内法规的统一性是依法治国和依规治党有机统一的内在理据三、充分发挥国家法律和党内法规的互补性作用四、统筹推进依法治国和依规治党五、结语
“坚持依法治国和依规治党有机统一”是习近平法治思想的核心要义之一。在我国，中国共产党是执政党，且是唯一执政和长期执政的政党，又是国家和社会的领导党，拥有由历史决定、人民选择、宪法确立的对国家和社会的领导权，并且这种领导权是其执政权的政治前提和法理基础。由中国共产党的这种独特的性质、地位和使命所决定，改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国共产党矢志不渝地依法治国和依规治党，统筹推进全面依法治国和全面依规治党。习近平法治思想科学分析了国家法律和党内法规、依法治国和依规治党的辩证关系，强调发挥依法治国和依规治党的互补性作用，形成国家法律制度和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，促进党的制度优势和国家制度优势相互转化、形成合力，强调坚持统筹推进依法治国和依规治党，提高党依法执政和依规治党的能力和水平，充分发挥依法治国和依规治党在中国特色社会主义事业中固根本、稳预期、利长远的重要保障作用，不断开创党和国家事业的新局面。
作为当代中国马克思主义法治理论、21世纪马克思主义法治理论，习近平法治思想是新时代社会主义法治精神的结晶，做出了一系列原创性、标志性贡献，其中“依规治党”概念和“坚持依法治国和依规治党有机统一”命题就是其中之要。
（一）“依规治党”概念的提出
“依规治党”概念的提出，源于我们党从严治党的革命传统和新时代全面从严治党的伟大实践。1938年，在扩大的党的六届六中全会上，针对王明不服从中央决定、公开发表同中央不一致意见，张国焘拒绝执行中央的北上方针、严重破坏党的纪律等严重危害党的行为，毛泽东在《论新阶段》的政治报告中提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。[1]这是我们党首次提出“党内法规”概念。党内法规概念的提出和一系列党内法规的制定和实施，有力地推进了党的规范化制度化建设，维护了党的团结统一，凝聚了党的伟大力量，保证了新民主主义革命的伟大胜利。
改革开放以后，邓小平深刻反思“文化大革命”期间民主法制衰败和党内民主遭受破坏的惨痛教训，语重心长地指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[2]党的十四大修改通过的新党章，第一次以党内根本大法的形式确认了“党内法规”概念。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国、全面从严治党的伟大实践中，在党内法规制度建设实践的基础上创造性地提出“坚持依规治党”，发展了马克思主义政党理论和法治理论，走出了一条通过依规治党推进全面从严治党的管党治党新路。当然，“依规治党”概念的提出同样经历了一个探索和发展的过程。党的十八届四中全会提出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。2015年6月4日，习近平在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时的讲话中明确提出“要坚持依法治国、依规治党”，这是中国共产党的最高领导人第一次正式提出“依规治党”。2015年6月11日，中共中央印发《中国共产党党组工作条例（试行）》的通知要求“各级党委要从全面从严治党、制度治党、依规治党的战略高度……”，这是中共中央文件首次使用依规治党的概念。在党的十八届五中全会上的讲话中，习近平首次提出“全面从严治党、依规治党”，这就明确了依规治党是全面从严治党的必由之路。党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》第2条提出“尊崇党章，依规治党”，将“依规治党”概念第一次载入中央党内法规。2017年10月，党的十九大审议通过《中国共产党章程（修正案）》，将“依规治党”写入党章，以党的根本大法的形式确立了“依规治党”这一管党治党的基本方式。“依规治党”概念的提出，既是我们党管党治党理念的重大创新，也是中国特色社会主义法治理论的重大创新。“依规治党”概念的提出，把加强党内法规建设和依据党内法规管党治党的重要性提到了前所未有的战略高度，充分体现了中国共产党在治党理念、治党思维、治党方式上的深刻变革，意味着管党治党实现了从传统的“人治”“管制”模式向“制治”“善治”模式的历史性变革。
依规治党，集中反映了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央管党治党、治国理政的新理念新思想新战略，对整个党内法规建设和从严治党都具有十分重要的统领作用。贯彻落实习近平关于依规治党的重要论述和党中央关于加强党内法规建设的重大决策部署，坚定不移地推进依规治党，首先需要准确把握依规治党的核心要义，即“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”，这四个方面涵盖了依规治党的各方面各领域各环节，形成了一个有机统一的整体，缺一不可。
（二）依规治党的重要意义
在全面依法治国、全面从严治党、推进党和国家治理现代化的新时代背景下，实行依规治党具有重大意义。
第一，依规治党是管党治党的基本方式。依规治党作为管党治党的基本方式，首先是由中国共产党的马克思主义政党属性决定的。作为马克思主义政党，明纪律守规矩是其一以贯之的优良传统和显著优势。习近平指出：“古人说：‘欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。’没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。”[3]在革命战争年代，中国共产党就是靠严明的党纪、优良的党风，维护党的集中统一领导，不断增强党的凝聚力、战斗力。老一辈无产阶级革命家在长期革命斗争中，把“严守党的纪律，保守党的秘密”融化到血液中、沉淀在骨髓里。依规治党作为管党治党的基本方式，其次是由中国共产党作为世界上首屈一指的大国的领导党和执政党的特点决定的。中国共产党有9000多万名党员，460多万个基层党组织，3200多个地方党委，10.2万个党组，是当今世界上第一大党。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，发挥着把方向、谋大局、定政策、促改革的作用，承担着推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展的三大历史任务。党组织和党员数量如此之多、活动范围如此之广、历史使命如此之崇高、职责任务如此之重，要保证各级各类党组织和全体党员的行为规范有序，要保证纵横交错复杂多样的党内关系有条不紊，要保证全党团结统一、行动一致，要维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，要实现党的纲领和“两个一百年”奋斗目标，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦，没有规矩、没有制度、没有严明法纪是不可能的。建立一套完备的党内法规体系并严格实施是我们党的一大政治优势，也是我们党做出的正确选择。
第二，依规治党是全面从严治党的长远之策和根本之策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入探索党的执政规律和建设规律，深刻阐明了全面从严治党的客观需要和内在理据，全面阐述了治国与治党、从严治党与制度治党、制度治党与依规治党、依规治党与依法治国等若干重要范畴之间的密切联系，做出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”的科学论断。[4]党的十九大通过的党章修正案强调，坚持从严管党治党，要把严的标准、严的措施贯穿于管党治党全过程和各方面。习近平指出：“先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性，我们加强党的建设，就是要同一切弱化先进性、损害纯洁性的问题作斗争，祛病疗伤，激浊扬清”;[5]“党要管党、从严治党，是党的建设的一贯要求和根本方针”[6];“党要管党，才能管好党，从严治党，才能治好党”。[7]“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听。”[8]全面从严治党是党的十八大以来党中央推进党的建设的鲜明主题。中国共产党主要靠什么来推进全面从严治党？习近平为此指出了明确的思路和方略，他说：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”[9]“思想教育要结合落实制度规定来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空。要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。”[10]全面从严治党，既要解决思想问题，也要解决制度问题。制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。依规治党主要是严明纪律规矩，强化刚性约束，划出行为准则和行为界限，用制度管权管事管人。只有建制度、明法度、严约束，各级党组织和全体党员才能行止有度、步调一致，党的建设各项工作才能有规可依、有章可循，才能持续有效推进。总之，加强党内法规建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。
第三，依规治党是依法执政的题中之义。2002年，党的十六大明确提出，依法执政是党执政的基本方式。“依法执政”基本方式的确立，反映了中国共产党人对国家与政权规律的深刻认识，对现代政党制度、政党政治和执政党执政规律的深刻认识，尤其是对自己从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党到成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党这一历史地位的根本性转变的深刻认识，对自己半个多世纪执政经验和教训的深刻反思和科学总结，对自己如何担当起执政党的使命、如何巩固执政地位、如何提高执政能力、如何执政兴国等根本性问题的深刻认识和理性自觉，对依法执政与依法治国关系、对依法执政与立法、执法、司法、守法等关系的深刻认识和精准把握，是中国共产党执政理念的升华，是治国理政理念和思想的飞跃。
依法执政是中国共产党执政方式的历史性变革，这一变革的意义在于，中国共产党在“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求的基础上，明确提出了“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，极大地推动了我国社会主义民主政治和法治文明的进步。依法执政之“法”是广义的法概念，其内涵并非仅仅指国家的法律法规，而是也包括了党内法规。也就是说，党内法规也是依法执政的重要支撑力量。正如党的十八届四中全会指出的：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，明确了中国共产党依法执政需要“双轮驱动”，一个轮子是宪法、法律，另一个轮子是党章党规。换言之，依法执政既要靠完备的国家法律体系，也要靠完善的党内法规体系。
在我国，国家法律和党内法规具有内在的、高度的统一性，这是依法治国和依规治党有机统一的内在逻辑和前提条件。
首先，国家法律和党内法规具有本质和价值的一致性。国家法律是由国家制定和认可的各类行为规范的总称。法律是国家意志的体现，国家意志本质上是通过执政党凝结的人民意志的结晶，因而在学理上法律是党的主张和人民意志的体现。党内法规是规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度。无论是由党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关还是由省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，都是党的意志的体现，而党的意志反映的恰恰是人民意志。习近平指出，“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”, [11]并强调党的政策是立法的依据，是执法司法的重要指导。本质的一致性使它们的核心价值和功能也具有高度的一致性。国家法律和党内法规尽管发挥作用的场域和方式不同，但都是以人民为中心、坚持人民主体地位，把维护人民的正当权利和发展人民的根本利益作为其核心价值和根本目的，促进公平正义，维护社会稳定，保障经济社会发展，都是为了确保党的领导地位和长期执政，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，构建人类命运共同体。
其次，二者同属于中国特色社会主义法治体系。全面依法治国，涉及立法、执法、司法、守法、法治监督、法治保障、法学教育，涉及依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，涉及国家法治、地方法治、社会法治统筹互动、协调发展，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。“中国特色社会主义法治体系”是习近平汇聚全党智慧而凝炼出来的一个思想品位极高、统领法治建设全局的概念。明确提出“中国特色社会主义法治体系”概念，并把建设中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国的总目标、总抓手，是重大的理论创新、制度创新和实践创新。从学理上看，法治体系是与法律体系不同的法学概念。法律体系是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个体系化的、有机联系的统一整体。法治体系是指一个国家从立法、执法、司法、守法、普法、督法到法治保障的全部法治运行体制和机制。法律体系是法律的规范体系，法治体系则是法治的运行体系。在我国独特的政治逻辑和政治优势下，法治体系所表征的，既是法治运行各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调的治理状态，也是法治运行各个方面都充分体现社会主义核心价值观的善治状态。习近平深刻阐述了中国特色社会主义法治体系的科学内涵和实践面向，指出建设中国特色社会主义法治体系就是“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。[12]这就清晰地说明，建设中国特色社会主义法治体系，既要形成完备的法律规范体系，也要形成完善的党内法规体系，从而得出了“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”的科学结论。[13]之所以把完善的党内法规体系内涵于法治体系之中，是为了在法治体系运行中更好地体现党的领导与历行法治的一致性。
再次，二者同属于国家治理体系。党的十八届三中全会专题研究全面深化改革，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[14]习近平指出，国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系由一整套制度构成，以党章为统领的党内法规体系和以宪法为统领的国家法律体系构成其基础性、主干性制度，是其两块基石。党内法规和国家法律通过规定治理主体及其权能、治理客体、治理任务事务、治理程序等而使国家治理体系规范化、精细化、定型化，把国家治理制度的“分子结构”精细化为“原子结构”，从而增强其执行力和运行力。
最后，二者统一于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，统一于中国特色社会主义伟大实践。我国宪法和党章都有一个鲜明特色，那就是宪法的序言、党章的总纲都规定党和国家的历史使命、奋斗目标和根本任务，集中表达党和国家的奋斗纲领。党的十八大以来，我国逐步形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局，全面建成小康社会（全面建设社会主义现代化国家）、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。“五位一体”是内生的有机体系，“四个全面”更是相辅相成、相得益彰的系统布局。“五位一体”和“四个全面”是建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦的总抓手。2017年党的十九大修改的党章规定：“在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”“跨入新世纪，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。必须按照中国特色社会主义事业‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，协调推进全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。在新世纪新时代，经济和社会发展的战略目标是，到建党一百年时，全面建成小康社会；到新中国成立一百年时，全面建成社会主义现代化强国。”2018年宪法修改时按照党章已经做出的规定，调整充实了中国特色社会主义事业总体布局、战略布局和第二个百年奋斗目标的内容，也明确规定了“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。上述党章和宪法的修改反映了中国共产党对社会主义建设规律和社会主义现代化发展规律认识的深化，体现了党章和宪法的内在统一性。
尽管国家法律和党内法规具有高度的统一性，但它们毕竟是两个不同的规范实体。这就涉及它们之间如何衔接和协调的问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》）做出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”这一科学论断，深刻揭示出二者相辅相成的规律，揭示了依法治国和依规治党有机统一的法理逻辑。为充分发挥国家法律和党内法规的互补性作用，党的十八届四中全会通过的《决定》也明确提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的重大任务。
所谓“衔接”，是指国家法律和党内法规这两个制度体系要无缝对接，既不能脱节断档，也不能交叉重复，更不能错位越位。制定党内法规时，如果涉及国家机关的法定职权职责或者追究党组织和党员涉嫌违法的法律责任等问题时，党内法规的规定就只是点到为止，不做出具体规定。比如，对于党员涉嫌违法的责任追究问题，党内法规不可设定具体的违法情形以及相应的法律责任，只原则性规定“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理”。同样，在制定国家法律时，也不宜对党的活动做出具体规定。比如，在宪法确认党的领导地位的基础上，相关法律可强调坚持党对相关工作的领导，规定在相关组织单位设立党的组织等，但对于党组织如何设立、应当怎么开展领导工作，就应交由党内法规去作出具体规定，国家法律并不作出具体规定，更不宜作出过多过细的规定。“衔接”这个要求，类似两个圆的相切。倘若将党内法规与国家法律二者规范的事项看作是两个独立的圆，那么注重党内法规同国家法律的“衔接”，就是要让党内法规之“圆”与国家法律之“圆”保持相交。[15]
所谓“协调”，是指党内法规与国家法律虽可针对同一事项做出各有侧重的规定，但党内法规的要求不能与国家法律的规定相左，以免造成规范冲突、令人无所适从。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定：“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调。”比如，作为党内法规的《党政领导干部选拔任用工作条例》与作为国家法的我国《公务员法》，分别从不同角度规定选人用人问题，但关于领导干部晋升年限、任职条件等相关规定，《党政领导干部选拔任用工作条例》及其配套规定，就要注意同我国《公务员法》及相关法律关于公务员晋升年限、任职条件标准等规定保持一致，不能做出相左规定。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，在具体实践中还要求重点解决党内法规同国家法律不协调、不适应和不衔接的问题。一方面是定期开展党内法规清理工作，另一方面是加强法律解释、修改、废止。“协调”这个要求，形象地讲，就是党内法规之“圆”与国家法律之“圆”部分相交，交集部分属于党内法规与国家法律皆可调整的事项，但应避免二者的冲突。[16]在党的领导和党的建设实践中，在党内法规和国家法律的制定与实施两个层面上，把“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”这一基本要求落实到位，才能形成习近平所要求的那种良性互动的法治格局，即“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[17]
党内法规同国家法律的衔接和协调集中体现为党章和宪法的有效衔接。改革开放以来，党章和宪法互为参照，分别进行了多次修改，在各自完善发展的同时形成了制度合力，更好地发挥了它们在治国理政中的互补性作用。以党的十九大对党章的修改和第十三届全国人大一次会议对宪法的修改为例可以详细说明，我国《宪法》于1982年就规定了中央军事委员会实行主席负责制，但是党章一直没有相应的规定，党的十九大通过的党章修正案把原党章第22条第5款“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定”，修改为“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定，中央军事委员会实行主席负责制”，首次明确规定中央军事委员会实行主席负责制，实现了与宪法的对接，加强了党对人民军队的绝对领导。党的十九大对党章进行新的修改之后，我国《宪法》参照党章修正案进行了重大修改，包括：把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想纳入宪法序言，与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道，共同作为国家的指导思想，实现了国家指导思想的与时俱进；把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”增写至我国《宪法》总纲第1条，这一修改既反映了我国政治体制和政治生活的现实，符合人民的根本利益和要求，又真实地体现了中国共产党不仅是长期执政党也是领导党的本质特征；参照党章有关规定删去了国家主席“连续任职不得超过两届”的具体规定，从制度上完善了“三位一体”的党和国家领导体制，有利于维护党中央权威和集中统一领导，有利于加强和完善国家领导体制，有利于在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；根据中共中央有关健全反腐败的体制机制、深化国家监察体制改革的精神，我国《宪法》第三章“国家机构”中增加“监察委员会”一节，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等做出规定，使宪法更好地适应整合反腐败资源力量、加强党对反腐败工作集中统一领导、建立集中统一权威高效的国家监察体制的改革目标；参照党章已经作出的规定，我国《宪法》也调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容，明确规定“贯彻新发展理念”“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，作出这些修改，有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局，在新时代不断开创党和国家事业发展新局面，齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗；参照党章修正案的规定，在我国《宪法》序言中增加“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”“推动构建人类命运共同体”的内容，这将有利于为我国发展拓展广阔的空间、营造良好的外部环境，为维护世界和平、促进共同发展作出更大贡献；参照党章修正案关于加强社会主义核心价值体系建设的有关规定，宪法修正案规定“国家倡导社会主义核心价值观”，有利于在全社会树立和践行社会主义核心价值观，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础；参照党章修正案，宪法把涉及民族关系的表述均作了相应的修改，致力于维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。党章和宪法是我们党治国理政的总依据。它们之间的有机衔接、协调一致，使宪法原则和规则与党章所规定的党和国家指导思想、路线、方针、政策、主张等保持高度一致，是建设中国特色社会主义法治体系的必然要求，是在宪法和党章的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。宪法修正案与党章修正案的紧密衔接与协调，也为党内法规同国家法律的衔接与协调提供了新范例。
正因为国家法律和党内法规既具有统一性，又具有互补性，既内在一致，又相互衔接，在实践中统筹推进依法治国和依规治党具有特别重大的意义。中国共产党能不能履行好执政兴国的重大历史使命、能不能赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、能不能实现党和国家的长治久安，关键一条就是能不能做到依法治国和依规治党有机统一、同向发力，能不能做到依法治国和依规治党统筹推进、一体建设。从党的十八大以来中国共产党治国治党的历史性成就来看，统筹推进依法治国和依规治党有利于促进党的制度优势与国家制度优势相互转化，产生治国理政的合力和效能，提高党的执政能力和领导水平，促进国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义事业从胜利走向胜利。基于这一宝贵的经验总结，习近平在党的十九大报告中将“依法治国和依规治党有机统一”确立为“坚持全面依法治国”这一新时代中国特色社会主义基本方略的重要内容。
依规治党是依法治国的必然要求和重要前提。邓小平指出，“没有党规党法，国法就很难保障”。[18]习近平强调“治国必先治党”。[19]党内法规对党组织和党员活动的规范，其核心功能是保证党的领导权和执政权正确行使。治好党、建好党的根本目的和宗旨就是更好地执政兴国、执政为民。正如习近平强调的，中国共产党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。中国共产党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本保证。只有坚持依规治党、制度治党、从严治党，切实解决党自身存在的突出问题，才能使中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，才能为全面依法治国确立正确的方向和道路，才能发挥好党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的政治优势。只有坚持依规治党，使各级党组织和全体党员牢固树立规则意识、程序意识、法治意识，弘扬党章精神和宪法精神，才能对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法实行科学有效的领导，在全面依法治国中起到引领和保障作用。正所谓：“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”[20]
那么，如何推进依规治党和依法治国有机统一呢？
第一，全面加强党对立法工作的领导。习近平从巩固党的执政地位、提高党的执政能力的战略高度，强调加强党对立法工作的领导，指出：“推进科学立法，关键是完善立法体制”, “优化立法职权配置”, “明确立法权力边界”，核心是全面加强党对立法工作的领导，把党的领导贯彻到立法工作全过程，确保立法反映党和国家事业的发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众的关切和期待，实现良法善治。在加强党对立法工作的领导中，要“完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。[21]党领导立法工作，党总揽全局、协调各方，把党的理论和路线、方针、政策、策略通过法定程序转化为宪法原则和规范，制定成为法律法规，可以保证党内法规和国家法律二者在政治立场、价值取向、功能定位、制度安排、重大体制机制、贯彻实施等方面的契合，促进党内法规同国家法律的衔接协调，有利于依规治党和依法治国有机统一。
第二，扩大党政“共同立法”，促进党内法规和法律法规互联互通，发挥依法治国和依规治党的互补性作用。由于中国共产党是长期执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，在国家治理和社会治理中发挥着总揽全局、协调各方的重要作用，很多党务和政务是交叉重叠的。因而，有些党内法规采取了党委、政府联合发文的形式，形成党内法规与法律法规互联互通的局面。中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件，内容涉及机构改革与管理、党政人员管理、反对腐败、环境保护、安全生产、食品安全、教育、卫生、水利、改革、对外开放等方面。比如，1997年中共中央、国务院联合发布《关于卫生改革与发展的决定》;1999年中共中央、国务院联合发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》;2011年中共中央、国务院联合发布《关于加快水利改革发展的决定》;2013年中共中央、国务院联合发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》;2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》;2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》;2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《聘任制公务员管理规定（试行）》;2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》;2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》;2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，等等。在全面加强党的领导、深化全面依法治国、推进国家治理现代化的时代背景下，需要积极探索“共同立法”的模式及其使用范围和路径。
第三，推进宪法与党章、国家法律与党内法规统一实施。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。应完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。[22]
要正确认识和处理好党内法规与国家法律在实施中的关系。党内法规和国家法律各有自己的优势、各有自己的调整范围和方式、各有保证其实施的体制机制，正因为如此，时常有模糊认识出现。习近平关于政策和法律的关系的论述，为人们认识和处理党内法规和国家法律的关系指明了基本原则和方法。他指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的，党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法。政法工作要自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施，不能把两者对立起来、割裂开来。如果两者之间出现矛盾，就要努力做好统一正确实施工作。”[23]这段论述也深刻说明了确保党内法规与国家法律统一实施的重大原则和方法。不过，党内法规和国家法律的统一实施不是一句空话，要落到实处就必须建立、健全和完善执纪与执法有效衔接的体制和机制。党的十八大以来，党中央强调严肃执纪和严格执法，着力构建执纪与执法有效衔接的体制机制，在党规与国法之间设置了一系列制度接口和联动机制。
第四，建立健全依法治国和依规治党统筹协调体制机制。统筹推进、一体建设，在具体实践中必然需要建立和完善依法治国和依规治党互动互补、协调推进的体制机制，把实践中有效的做法固定下来，让探索中有益的尝试成为范式。为此，有必要在中共中央的集中统一领导下，进一步加大依法治国和依规治党的统筹协调力度，加强整体谋划、注重协同推进，不断完善统筹协调的体制机制和工作程序，推动依法治国和依规治党相辅相成、相得益彰，形成合力，释放活力。确保统筹推进依法治国和依规治党的要求在实践层面真正得到贯彻落实。
第五，坚持依法治国和依规治党同谋划同部署同推进。习近平指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[24]这为统筹推进依法治国和依规治党指明了方向，提供了遵循。统筹推进、一体建设，在具体实践中必然需要依法治国和依规治党互动互补、协调推进。为此，有必要在中共中央的集中统一领导下，进一步加大依法治国和依规治党的统筹协调力度，加强整体谋划、注重协同推进，不断完善统筹协调的体制机制和工作程序，推动形成依法治国和依规治党相辅相成、相得益彰，确保统筹推进依法治国和依规治党的要求在实践层面真正得到贯彻落实。把统筹推进依法治国和依规治党的要求在实践层面贯彻落实，就能彰显依法治国和依规治党合力的强大力量，彰显“中国之治”的显著优势，推动国家治理体系和治理能力现代化行稳致远。
第六，大力推进党和国家治理体制改革，探索职能相近的党政机关合并设立或合署办公。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，统筹设置党政机构，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。科学设定党和国家机构，探索职能相近的党政机关合并设立或合署办公，不仅是坚持和加强党中央集中统一领导的客观要求，而且是推进国家治理体系、治理体制和治理能力现代化的必然要求，有利于整合优化力量资源，防止机构重叠、职能重复、工作重合。纪律检查机关与监察机关合署办公，就是这方面的成功实践和生动实例，为推进党和国家治理体系、治理体制和治理能力现代化提供了可复制的宝贵经验。中央财经委员会、中央国家安全委员会、中央全面依法治国委员会、中央全面深化改革委员会等机构设置，也都有利于统筹推进依法治国和依规治党，实现了依法治国和依规治党在政理、法理和行动上的一体化。
坚持依法治国和依规治党有机统一，是中国特色社会主义法治必须长期坚持的基本原则之一，事关党和国家长治久安，事关中国特色社会主义事业的前途命运。在新时代中国特色社会主义战略布局中，依规治党是全面从严治党的必然要求，也是全面依法治国的题中之义，是党的领导与党的建设、党内法规与国家法律、政党治理与国家治理等若干重大主题的交汇点。统筹推进依法治国和依规治党正是这个交汇点上生成的治国理政新理念新思想新战略。习近平法治思想为人们正确理解“依规治党”概念，全面认识国家法律和党内法规的统一性和互补性，深入领会统筹推进依法治国和依规治党的基本精神提供了科学方法和实践基础。新时代坚持依法治国和依规治党有机统一，必须以习近平法治思想为指导，与时俱进地推动理论创新、制度创新、实践创新，全面释放依法治国和依规治党的伟大合力，不断开辟法治中国建设新局面，实现国家治理现代化新发展。
【注释】
[1]毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》（1938年10月14日），载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528页。
[2]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（1978年12月13日），载《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第147页。
[3]习近平：《守纪律，讲规矩》（2015年1月13日），载《习近平谈治国理政》（第2卷），外文出版社2017年版，第151页。
[4]习近平：《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》，载习近平：《论全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第169页。
[5]习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》（2016年7月1日），载习近平：《论中国共产党历史》，中央文献出版社2021年版，第133页。
[6]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》（2016年1月12日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第10页。
[7]刘云山：《在省部级干部学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神研讨班开班式上的讲话》，载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第467页。
[8]习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》（2013年6月28日），载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第350页。
[9]习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》（2014年10月8日），载《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第94页。
[10]同上注，习近平文，载同上注书，第95页。
[11]习近平：《党的领导和社会主义法治是一致的（2014年1月7日）》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第43页。
[12]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2013年版，第8页。
[13]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2013年版，第36页。
[14]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第3页。
[15]参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第62页。
[16]同上注，宋功德、张文显主编书，第63页。
[17]习近平：《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第96页。
[18]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（1978年12月13日），载《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第147页。
[19]习近平：《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神》（2012年11月17日），载《求是》2012年第23期。
[20]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019年第4期。
[21]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2013年版，第9页。
[22]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2013年版，第36页。
[23]同前注[11]，习近平文，载同前注[11]，习近平书，第43页。
[24]习近平：《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》（2016年12月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第169页。
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责任编辑 | 李妍靓
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