来源 | 中国法学会环境资源法学研究会
2021年10月28日至29日，中国法学会环境资源法学研究会主办，中国环境与资源法学研究会教学研究专业委员会、海南大学法学院承办的第三届“中国环境法学青年教师学术论坛”在海南省海口市顺利举办。环境法典编纂理论和立法研究总负责人、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅教授，环境法典草案专家建议稿起草小组牵头人、中国法学会环境资源法学研究会副会长汪劲教授，以及来全国三十余所高等法学院校、国务院发展研究中心、中国社会科学院法学研究所等科研机构的环境法学资深专家与青年环境法学者通过线上线下相结合的方式参加论坛。会议以“《环境法典草案专家建议稿》编纂研究”为主题，围绕我国环境法典的框架体系、结构安排、主要内容和存在问题等问题展开了研究与讨论。
海南大学法学院副院长刘政教授首先代表承办方致辞，并表达了对参与论坛的各位专家学者的欢迎，以及对我国环境法典编纂工作高效推进的期待。刘政教授表示，本次论坛撞在了“最难的时候”，由于疫情原因，部分专家学者无法来到本次论坛现场交流切磋，似有遗憾，但我们却又确实赶在了“最好的时候”，一方面，国家的生态文明建设得到了高度重视，环境法典编纂被列入最新的立法工作计划，另一方面，得益于网络技术，各位专家于线上线下齐聚一堂，以多元化的参会方式碰撞交织出思维的火花，共同为环境法典编纂献计献策。值此契机，本次论坛意义匪浅，定将在我国环境法发展进程中留下浓墨重彩的一笔。论坛由海南大学法学院王秀卫教授主持。王秀卫教授对线下、线上参会的专家学者和各高校代表表达了热烈的欢迎和衷心的感谢，并预祝本届论坛圆满成功。汪劲教授代表主办方中国法学会环境资源法学研究会致辞，介绍了此次“中国环境法青年教师学者论坛”召开的背景及主要议程。汪劲教授表示，本次论坛以“《环境法典草案专家建议稿》编纂研究”为主题，将聚焦我国环境法典编纂的理论与实践问题，通过讨论各编的编纂方案与进度、内容与逻辑、理论基础与对实践的回应、编纂过程中遇到的问题及解决方案等内容，寻找我国环境法法典化、体系化、规范化的最佳路径，系统促进我国环境立法能力的提升，助推环境法治。汪劲教授还对承办方海南大学法学院给予的大力支持表达了感谢。吕忠梅教授作为环境法典编纂理论和立法研究的总负责人，向论坛作以《环境立法领域法典编纂研究》为题的环境立法领域法典编纂研究结题报告，介绍了环境法典研究的背景和总体编纂要求。吕忠梅教授主要从四大方面进行了介绍。一是环境法典编纂的理论准备。吕教授提出，目前环境法典编纂的条件已经成熟，未来需要进一步关注的是如何编纂环境法典的问题。二是环境法典编纂的基本构想。其一，基本思路是要界定基石概念；其二，建议以“生态环境法典”命名，采取“双法源”格局；其三，应以可持续发展为价值目标，采取“总则-分编”结构。三是专家建议草案各编的目标定位、规范来源以及编纂思路。吕教授提出，应通过“提取公因式”的方法提炼总则，以“源头-过程-结果”为主线适度编纂各编，并分别以社会可持续、生态可持续、经济可持续、可持续发展的保障为目标，贯彻基本民生观、系统整体观、绿色发展观、最严法治观。四是总结了环境法发展过程中突出的、国家关注的问题，具体包括污染控制拐点、生态环境治理能力、企业履行社会职责的能力和意识、生物多样性保护等议题。最后，吕忠梅教授强调了我国环境法适度法典化的内涵，并提出应通过实质编纂，使法典化成为促进国家治理体系变革的主要方向，通过“适度”编纂，使环境法典能够克服僵化和机械的弊端。吕忠梅教授希望各位专家学者通过本次论坛研讨，对有研究价值的问题展开进一步论证，并提出更多建设性意见，使环境法典草案专家建议稿更加完善，为我国法制建设作出贡献。汪劲教授作为环境法典草案专家建议稿起草小组的牵头人，代表编纂组总体介绍了环境法典草案专家建议稿的编纂背景和过程、框架体系、结构安排、主要内容和存在问题。汪劲教授首先回顾了中国学者研究环境法典问题的历史，并提出我国环境法典的立法和实践不能是“两张皮”，本次论坛的目的就是要“纠偏”，使理论研究和实际问题交汇，把环境法典编纂工作做好、做透、做扎实。汪劲教授指出，中国环境法典编纂之困境与框架体系构建的创新需求，主要在于环境法体系的广义性、环境法法源的广泛性、环境法律关系的多重牵连性以及环境法律责任制度的复合性，并提出我国环境法典框架体系构建应当采用适度法典化的方法，从广义环境保护理念和分类规制特征提取公因式，有所为亦有所不为，为国家基本法律和环境资源单行法律的适用规定衔接条款，适度“编”、适度“纂”，并鼓励参会的专家学者分享“干货”畅所欲言、各编编纂团队博采众议认真消化，以期找到我国环境法法典化、体系化、规范化的最佳路径。“中国环境法学青年教师学术论坛”的主题报告环节以“环境法典草案专家建议稿的理论与实践”为主题。第一单元“总则编”负责人是中国人民大学竺效教授，特邀点评专家是中国政法大学王灿发教授、国务院发展研究中心副所长常纪文教授、中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任刘洪岩教授、天津大学王建学教授。总则编负责人竺效教授及团队成员就该编草案编纂的分工情况、完成进度及困难障碍等问题向论坛作了简要汇报。竺效教授表示，总则编主要采取了提取公因式的编纂方法，在内容取舍方面以保留普适性共通性条文为原则，编内以总分结构为逻辑线，以期发挥承接上位法、为各编的设定展开提供依据和框架的功能。总则编主要有三大亮点，一是回应宪法中的环境保护条款，二是融入了生态环境治理体系的理念，三是在基本制度中展现了“全过程”的生态环境规制制度。然而，对于总则具体编纂技术、基本制度的范围、规划和许可等概念的层次确定等问题，仍有待各位老师予以指导。点评专家中国政法大学王灿发教授提出，总则编“首当其冲”，应当确定环境法典的顶层概念，明晰“环境”和“生态环境”的内涵边界及外延。其次，应确定总则基本制度体系的组成部分，仅将学界与实践中公认的、普遍适用于其他各编的“基本制度”纳入。最后，应调整总则中基本制度的顺序，建议按照“事前-事中-事后”流程或重要程度递减来排序。点评专家国务院发展研究中心副所长常纪文教授充分肯定了目前环境法典编纂研究的必要性，并指出环境法典编纂期间恰逢我国生态文明建设转型期档口，许多社会环境法律关系会发生变化，因此法典应具有包容性、预测性。常纪文教授认为，法典是工具，总则更应起到提纲挈领的工具作用，建议法典总则编不囿于七年前环境保护法的框架，直接体现环境法典的目标和手段，并在后续的修改过程中不断完善。点评专家中国社会科学院法学研究所生态法研究室室主任刘洪岩教授提出，从宏观上看，目前总则部分条文比较多，太过于具体、细化，我们的法典需要“瘦身”。并进一步指出，其中法律概念的解释太多、令人眼花缭乱。可以参考外国法典，在开头先把所有的术语列清楚。最后，刘洪岩教授针对具体条文提出了详细的修改建议。点评专家天津大学王建学教授首先针对总则进行了点评，指出作为专家建议稿，相关条文的理由说明不够充分，要能够看到与原有法律法规之间的关系。没有对环境法进行更新和提升，就难以体现出法典的特性。第二单元“生态环境责任编”分编负责人为中国人民大学竺效教授，点评人是中国政法大学于文轩教授、西南政法大学徐以祥教授、华南理工大学刘长兴教授、西南政法大学杜健勋教授。生态环境责任编负责人竺效教授及团队成员就该编草案编纂的分工情况、完成进度及困难障碍等问题向论坛作了简要汇报。竺效教授表示，生态环境责任编编纂的整体思路为坚持“法律责任”，综合性与特别性相辅相成，尽力处理好法典跟其他部门法的关系。在编纂方法上，主要采用了转致的方法，将有关责任追究的程序机制转致到刑事诉讼法和民事诉讼法。编内逻辑线索主要为先实体后程序、先威慑后补救。竺效教授提出，本编在编纂过程中的主要难点在于编名的确定、程序和实体衔接机制的规定、以及生态环境责任转致“三诉”之方法的可行性。点评专家中国政法大学于文轩教授表示，目前“生态环境责任编”这一命名合理，但需思考在编纂过程中是否将“责任”限定为“法律责任”。在环境行政责任方面，建议调换顺序，先谈行政处分再谈行政处罚，先谈行政主体的法律责任再谈行政相对人的法律责任。在环境民事责任方面，还应对行政复议和环境仲裁等纠纷解决机制、条文内容和环境司法专门化实践的衔接予以关注。此外，前后条文应注意逻辑的顺畅性、表述的统一性、语言的严谨性。点评专家西南政法大学徐以祥教授表示从总体来看，在实务司法、行政执法中，用的最多的就是责任条款。但目前的法典中，责任条款是最薄弱的。总则是导向性的，责任条款则是具体适用的，其篇幅应当增加一倍。接下来，徐以祥教授还针对具体条文从行政处罚，侵权责任，管控、修复和赔偿，以及追究和衔接四个方面给出了具体的建议。点评专家华南理工大学刘长兴教授提出，本编编涉及到与传统法律责任的交叉和划分，可能引起较多关注评。关于法律责任编与已有的环境法律责任的衔接，尤其是第五编中的法律责任与第二、三、四编中已有的法律责任条款的关系，应作明确交代。在条文表述上，应注意将理论概念转化为立法语言，直接写明违法行为和违法后果。点评专家西南政法大学杜健勋教授提出了三点整体性建议。一是将实体法和程序法分开，将诉讼部分但单独设置为一编，使结构更加清晰。二是要明确环境法典和民法典的关系，将生态环境法律责任压实，提高法典条文的操作性，尽量不用转致条款。三是要增强条文之间的逻辑性，统一法律概念的表述。第三、四单元“污染控制编”的主持人为中南财经政法大学张忠民教授，分编负责人为华侨大学刘超教授，点评人是北京理工大学罗丽教授、中国政法大学胡静教授、中国人民大学曹炜博士、中国环境管理干部学院曹晓凡副教授。污染控制编负责人华侨大学刘超教授及团队成员就该编草案编纂的分工情况、完成进度及困难障碍等问题向论坛作了简要汇报。污染控制编采取提取公因式的编纂思路，贯彻适度法典化的理念，以“总—分”为逻辑结构。在本编的编纂过程中，疑难问题主要有五点。一是污染控制编与总则编的关系如何确定；二是污染控制编与其他各编如自然生态保护编的关系如何协调；三是分编的类型化标准如何明确；四是国际性与中国特色如何平衡；五是本编命名——污染“控制”与污染“防治”如何选择。华南理工大学刘长兴教授、西北大学王社坤教授等专家学者还补充了诸多有研究价值的问题，例如大量的现有条文融入法典的标准如何确定、本编篇幅如何缩小、法典稳定性和改革动态性如何平衡、大气污染防治和海洋污染防治等跨编综合性问题相关条款如何与总则与其他编协调。点评专家北京理工大学罗丽教授表示，从实际条文内容来看，似乎将本编命名为“污染防治”更加贴切。法典应具有完整性、前瞻性，在编纂技术方面，如将相应单行法废止、只适用本编，应考虑条文遗漏的问题，并充分吸收目前正在修订或制定的新规定。点评专家中国政法大学胡静教授提出，本编体例中“重点污染物防治”的提法可能引发歧义，重点和非重点的划分标准并不明确，单单提取公因式是不够的。胡静教授还对具体条文提出了修改建议，例如将政府责任移到总则中、在总则中增加第三方机构责任的规定、将“三同时”规定移至排污许可部分、将总量控制移至一般性规定等。在条文的书写技术方面，应在必要时保持弹性。在法律责任部分，应当进一步细化，增加强制执行、代履行相关规定。点评专家中国人民大学曹炜副教授就本编提出三点宏观问题。一是污染控制编条文过多、过于庞杂，会受到原单行法影响。原来的法条是编纂工作的素材，在法典编纂的过程中，可以不受现行法的限制。二是在探讨法典体例和完备性的过程中，应认识到法典不可能完全齐整、绝对一致，我们能做的是有序编排，适度编纂。三是要认识到法典具有稳定性要求，故法典条文规范应相对抽象，为后续发展留足空间。点评专家中国环境管理干部学院曹晓凡副教授则从实务角度切入，简明扼要地提出两大问题：这些条款是否有用？这些条款是否够用？曹晓凡副教授指出，目前的条文内容和我国的机构改革、综合执法改革等实践现状是断层的。法典编纂不是将现有条文简单拼凑罗列即可，而应有创设性和实际操作性。
第五单元“自然生态保护编”的分编负责人为北京大学巩固教授，点评人是武汉大学秦天宝教授、华中师范大学王清军教授、昆明理工大学舒旻副教授、中国人民大学博士后莫菲。自然生态保护编负责人巩固教授及团队成员就该编草案编纂的分工情况、完成进度及困难障碍等问题向论坛作了简要汇报。巩固教授表示，本编是对传统的自然资源法和生态保护法的整合，内容不多但前景广阔，团队在编纂过程中重点考虑了相关政策改革的文件。在内容方面，本编有七大特色，一是以生态为主线，做了要素、区域和特殊对象的区分；二是按照制度的操作流程应用了管控和特别保护；三是突出生态，淡化保护；四是因地制宜，详略不同；五是调整范围大为扩展，主要体现在基本规定和第五章；六是比较集中地体现了国家关于生态文明建设的理念；七是本编设计不影响现行法的规定，属于上位法。在疑难问题方面，巩固教授提出，生态保护中的个别概念很难区分是要素还是区域，例如海洋和湿地，如何归类规定有待研究。此外，综合性强的流域相关规范的具体程度、自然生态退化相关条文对中央综合治理思路的体现、本编中的生态修复和生态损害赔偿的衔接等问题仍有待讨论。北京大学法学院助理教授吴凯杰进一步补充了如何处理自然保护地与生态保护红线之间的关系、如何处理法典和单行法及正在制定的法律之间的关系、如何安排野生动物保护法相关内容、如何吸纳综合性流域立法相关内容的问题。点评专家武汉大学秦天宝教授表示，本编内容分散、编纂难度最大，一半以上的条款都是新增的，特色鲜明。将自然资源法和生态保护法放在一起是一个很好的创意，但应明确界定“自然生态保护”内涵和外延，尤其是这一概念与本编下各章核心概念的关联与衔接，例如自然生态保护和生物多样性的关系，避免在法律逻辑上产生不协调。点评专家华中师范大学王清军教授提出，本编的框架、形式和总则编、第二编污染控制编区别很大，法典编纂应尽可能瞻前顾后、整体协调，避免出现明显矛盾。点评专家昆明理工大学舒旻副教授肯定了本编“自然资源”与“生态保护”合二为一的“新”意，但这一概念还有待术语化。舒旻副教授还给出了整体性意见，例如本编中物种和基因多样性保护部分和其他部分的逻辑性和关联性比较弱、未体现多元共治等，并逐章提出了修改建议。点评专家中国人民大学博士后莫菲指出，从整体思想和结构来看，本编原先基础比较薄弱，如今单独成编充分体现了国家对生态保护的重视，应抓住契机创新补足短板，保留一定开放性。本编议题引起了线上线下参会专家学者的热烈讨论。中国海洋大学刘卫先教授、武汉大学罗吉副教授、海南大学汪再祥副教授、西南政法大学周骁然博士等参与点评。第六单元“绿色低碳发展编”的分编负责人为中南财经政法大学张忠民教授，点评人是华东政法大学肖国兴教授、中山大学李挚萍教授、中国人民大学李艳芳教授、清华大学邓海峰副教授。绿色低碳发展编负责人中南财经政法大学张忠民教授及团队成员就该编草案编纂的分工情况、完成进度及困难障碍等问题向论坛作了简要汇报。张忠民教授主要分三部分介绍了该编情况，一是编纂思路，先做加法整合，再做减法“瘦身”；二是重点亮点，本编按照先总后分再总，先国内后国际，先既定后未定，以分解双探目标为例外的内在逻辑，回应了“经济的可持续”要求；三是疑点难点，主要包括倡导性条款和法律责任的衔接难定、立法素材相对较少、内容的取舍标准模糊。点评专家华东政法大学肖国兴教授提出，应当反思本编的路径依赖是将现行制度规范化，还是根据低碳发展的需要来建构新制度，不能为法典而法典，而应考虑立法技术和现行法律的接轨，认真研读中央关于碳排放、碳达峰、碳中和的政策文件，深挖现行制度缺陷，探索构建新制度的可能性。点评专家中山大学李挚萍教授肯定本编们目前以流程为主线的结构，并建议在倡导性规定的基础上增设强制性规定，以落实法律责任。此外，还应就环境法典“生”而单行法“不死”的模式对法律体系是否起到优化作用进行深度反思和论证。点评专家中国人民大学李艳芳教授认为，应当完善“绿色低碳发展”的定义，目前的表述仅强调“绿色”未强调“低碳”，偏离了本编应重点规制的内容，应当追溯至“绿色低碳”的源头，从能源的角度进行定义。在内在逻辑主线方面，建议改变现有思路，变为按照重点领域规定。点评专家清华大学邓海峰副教授认为，本章的主要调整对象是物质循环和能量流动过程的绿色化。经济学中将社会再生产的过程划分为生产、分配、交换、消费，建议结合上述四个过程，对本编的章节设置及其内在逻辑关联再做一些强化。关于跨编综合性问题，例如与总则编交叉的环境标准、环境税，与污染控制编交叉的绿色采购与绿色消费等，建议各编进一步明确制度呈现的规则，相同制度仅在一个编章中出现为好。各单元的专题研讨完成后，论坛进入总结环节。各位特邀点评专家、与会专家学者和分编负责人针对环境法典编撰过程中出现的问题进行了充分的交流和探讨。闭幕式由环境法典草案专家建议稿起草小组牵头人、中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国法学会环境资源法学研究会教学研究专业委员会主任、北京大学汪劲教授主持。