第三届地方立法理论与实务论坛会议简报
来源 | 法韵在线
会议简报 SUMMARY | |
2021年10月23日 中国•兰州•西北师范大学 |
● 开幕式
● 第一阶段
备案审查基础理论及前沿问题
发言一:规范备案审查的几个问题
刘松山
中国立法学研究会副会长
华东政法大学教授、博导
主要内容：
刘松山教授对规范备案审查的三个问题进行了探讨。刘松山教授认为，在备案审查和宪法监督的关系方面，现在的问题是监督的主体、监督的标准、监督的范围和监督的程序等等深层次的问题，备案审查可以减轻宪法监督工作的压力，为全面实施宪法和加强宪法监督积累经验，但其边界和作用有限，不宜过高估计它的作用；在备案审查和法制统一的关系方面，强调备案审查的目的就是要解决法制统一的问题，但法制统一的含义、原则、标准、程序需要系统研究，对法制统一的理解只能是相对的，横向的行政区域内的规范本身不要求统一，“不抵触”至今也没有完全确定的标准，法制统一的要求可在某一方面有所降低；在主动审查和人大常委会的备案审查的节奏方面，全国人大和地方人大的关系以及地方的上下级人大之间的关系需要进一步的研究，全国人大常委会备案审查的范围应当严格依照宪法，省一级人大的备案审查可以稍微放宽一些，设区的市人大的备案审查范围可以适当的扩大，县区级人大常委会的备案审查可以完全放开，将基层放开可以让其逐步的探索和积累经验。
发言二:关于我国合宪性备案审查制度
需要继续完善的几个问题
朱力宇
中国人民大学法学院教授、博导
主要内容：
朱力宇教授重点探讨了关于我国合宪性备案审查制度需要继续完善的几个问题。朱力宇教授认为，我国目前以全国人大常委会为主导的合宪性备案审查制度还存在法律监督关系种类复杂、不抵触原则不完善、立法和实践工作“重备案、轻审查”等问题，应当明确以不同党的路线方针政策和决策部署相抵触为前提，把相关立法中的有关的“可以”的这个规定统统改为“应当”，引入第三方审查制度，同时规定常委会工作机构和有关专家委员会进行审查的时候提出意见的期限，补充法律责任方面的规定。
发言三：建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度
刘作翔
中国法学会法理学研究会副会长
上海师范大学光启学者特聘教授、博导
主要内容：
刘作翔教授对建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度问题进行了探讨。他认为，规范性文件不仅有广义和狭义之分，而且应该有一个明确的含义和类型划分；社会规范是指由社会自身产生的，以及和各位已经由各类社会组织制定的规范类型所形成的一个体系性组合或者集合，可以分为5大类，即习惯规范、道德规范、宗教规范、社会组织自治规范和各级政治权威机关制定的专门用于管理内部成员的规章；社会组织自治规范，可以归纳为14种类，包括大学、企业、村规民约、居民公约等人民团体和社会团体；将社会规范纳入备案和审查范围是必须的，一方面能够发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用，另一方面能够防止社会规范偏离正轨而产生的负面作用，进而实现国家和社会生活的法治化；将所有社会规范纳入备案和审查范围也是可能和可行的，关键在于建立分种类、多层级的备案审查制度，采取内部审查和外部审查相结合的方式，将不同的社会规范纳入不同的组织体系和层级体系，并根据需要进行事先审查、事中审查或事后审查。
发言四：法典化背景下规范备案审查
适当性标准内涵的变化
高家伟
中国政法大学教授、博导
主要内容：
高家伟教授对法典化背景下规范备案审查适当性标准内涵的变化问题进行了探讨。他认为，日本学者穗积陈重《法典论》提出的法典内容、形式和理论基础标准的理论仍然具有重要现实价值，应当以法典化的观点和思维来推动备案审查工作迈向新时代的新台阶，人大备案审查工作应当是一个法典编撰工作本身的内在环节，应将法典的系统性、完备性、明确性、成熟性、文明进步性和本国特色性等要求纳入备案审查工作标准的范畴；备案审查工作的本质就是一致性审查，法律在法典化的背景下作为一个体系具有较高的完整性、完备性和系统性要求；对一部单行的立法或者一个规范性文件的审查应当看它与整个国家法律体系、它所在的地方法律体系或部门法律体系的契合性，以及在目的、功能、调整范围、效益上是否能够和其他已有规定很好地衔接互补起来；应当以积极的体系化的建构式的审查为重心，以消极的漏洞或者抵触诊断式的审查为辅助。
发言五：论与上位法相抵触
俞 祺
北京大学法学院助理教授
主要内容：
俞祺对与上位法相抵触的问题进行了系统探讨。他认为，抵触与不一致的概念存在一定的差异，需要有一定的边界和范围，是不一致当中的一种特殊的情形；抵触可分为逻辑抵触和非逻辑抵触；为审查抵触问题，可以将法律规范的逻辑构成分为行为模式、假定条件、构成要件和规范词；构成要件包括法规范里面的实体内容和主体行为对象等；规范词可分为“应为”“毋为”“可为”三种，不一致最主要的来源是规范词的不一致；上下位规范的规范词不一样，这两个规范必然构成逻辑上的抵触；在其他条件相同的情况下，规范词不一致是最典型的一种逻辑抵触的情形。
发言六：智慧立法背景下的备案审查智能化
赵晓海
北大法宝总经理
北京大学法律人工智能实验室副主任
主要内容：
赵晓海总经理从智慧立法视角出发对备案审查智能化问题进行了讨论。他认为，人工智能技术可以提供立法意见的智慧化梳理，用于建立舆情和立法之间的互动关系；也可以用来感知国内外的各种信息来源，将国内外的立法条款、资料和思想，甚至于具体的法条文字，应用到新的立法领域里来，还可以帮助解决地方立法中的上位法与下位法的抵触、逻辑和非逻辑的冲突等问题。
与谈人:
1.王保民
西安交通大学法学院教授、博导
2.刘 平
华东师范大学法学院特聘教授、博导
主要内容：
王保民教授认为，我国现行的规范性文件备案审制度应该有一个更顶层、更合理化的设计，备案审查衔接协调机制仍待完善，备案审查制度建设的重点应该围绕着社会和法制建设中存在的问题去选择，宪法监督制度应该可以设计出新的路径；目前关于大家比较关注的备案审查，主要集中在全国人大常委会关于法规和司法解释的备案审查，其他方面的这一类的研究都比较少；各种规范性文件出问题较多的，可能更多的在其他层面。刘平教授认为，此次选题是立法学研究的一个明显进步；对规范性文件的功能扩展的研究，应改变过去消极的研究思路；应将规范性文件的范围限定在与立法相关的边界，将规范性文件进行分类的研究。
● 第二阶段
规范性文件备案审查实践
前沿问题
发言一: 法检两院规范性文件备案审查之实证研究
罗书平
国家法官学院教授
主要内容：
罗书平教授和凌波律师对法检两院司法规范性文件备案审查的现状、问题以及对策建议进行了探讨。他们认为，按照法治统一原则，凡属有权制定规范性文件的机关都应当依法接受权力机关的监督，这些机关制定的规范性文件也应当纳入权力机关的备案审查范围。但是，绝大多数由法检两院制定的具有司法解释“功能”却缺乏司法解释“效力”的规范性文件长期游离于“备案审查”之外。该问题产生的原因是《法规、司法解释备案审查工作办法》实施两年收效甚微、“司法解释性质的规范化文件”与“司法业务的指导性文件”的边界模糊、最高法院既授权高级法院制定审判业务文件却又规定“不得作为裁判依据”、地方人大对地方法检两院规范性文件进行备案审查尚无法可依。解决的对策是：通过立法对法检两院规范性文件备案审查“全覆盖”，将备案审查制度上升到法律的层面；借鉴地方政府规章备案审查的成功经验，加快建立全国统一的备案审查信息化平台；人大常委会在对由其产生并接受监督的一府一委两院工作进行审议过程中，根据委员们审议中归纳出的问题清单，由过去书面交办的传统做法改为公开当面交办；畅通公民对司法规范性文件审查建议渠道。
发言二：地方政府规章合法性审查标准研究：基于地方人大接收备案政府规章的抽样分析
陈宏光
安徽大学法学院教授
主要内容：
陈宏光教授主要通过实证研究的方式，对地方政府规章的合法性审查以及标准进行了讨论。他认为，地方政府规章作为地方立法重要组成部分，肩负对中央立法意图具体化承接和对地方特色的创设性拓展，是地方政府在依法实施本地行政政府工作过程中赖以依赖的根据。但是，当我们沉浸在地方政府规章带来的地方治理红利时，地方政府规章的易得性和泛滥性似乎开始占据其合法性要义的主道。由此，坚持地方政府规章的备案审查，严守地方政府规章合法性审查的第一道红线，是维护民主政治应有之义和建立和谐统一的社会主义法律体系的基础性保障。在基本原则方面，地方政府规章合法性审查须遵循不得违反上位法意图。在具体情形的适用方面，就上位法模糊或者没有上位法规定而言，审查主体应区分地方政府规章所规定的内容是“侵害行政行为”，还是“授益行政行为”。就三类事项而言，根据《宪法》第三条第四款及《关于立法法修正案（草案）审议结果的报告》，应适度对地方政府规章的设定事项在城建、环保和文化保护“等”外进行放宽，满足地方因地制宜发挥地方建设和发展的立法需求。就侵犯相对人权利而言，地方政府规章只有在有法律依据的前提下才可以对相对人的权利和义务进行削减。就与“行政三法”关系而言，审查主体应该支持地方政府规章根据实际，在上位法幅度内限缩行政处罚的幅度或者缩减不必要的行政许可条件，否定地方政府规章出于任何理由对行政处罚的种类的变动。
发言三：“有件必备”的困境及破解：
兼论构建备案生效制度
王树梅
贵州民族大学法学院副教授
主要内容：
王树梅教授主要就规范性文件的范围以及备案缺乏刚性约束导致立法机关制定主体怠于报备、立而不备的现象提出了建立备案与生效相联系起来的备案生效制度。王教授认为，当前备案审查工作的主要困境是各地普遍存在“立而不备”的现象。其原因有三个方面：法律缺乏对规范性文件的统一定义，导致备与不备缺乏明确的标准；备案缺乏刚性约束机制，报备义务机关敢于不报备；备案与生效缺乏联系，制定机关怠于报备。“有件必备”的实现路径：明确界定规范性文件的概念、主体性标准、内容性标准和效力性标准；强化制度内驱力，构建备案生效制度，规定规范性文件制定机关通过备案审查信息平台，将其制定的规范性文件按照统一格式向审查机关报送备案后才能生效。
发言四：规范性文件立法审查制度的实践反思与规则修正
张玉洁
广州大学法学院副教授
主要内容：
张玉洁副教授从规范性文件立法审查制度的地方实践出发，探讨了当下立法审查所面临的核心难题，进而结合法教义学的知识反思和经验抽离功能，探究立法审查实践的有益成份，进而修正相关的审查规则。张教授认为，地方规范性文件立法审查活动在《立法法》《监督法》的基础上有诸多创新之处，突出表现在规范性文件范围扩张、立法审查标准多样化、立法审查程序的层次性增强以及不适当规范性文件的强制力提升等方面。基于立法审查的实践创新与法教义学检验，我国规范性文件立法审查制度应当以排除式立法模式确定规范性文件的范围，明确将司法文件纳入到地方立法审查范围中来，增加不抵触标准与法律依据标准、“违反法制统一”的审查标准、“不适当变通”的审查标准，强化被动审查程序，明确不适当规范性文件法律效力。发言五：地方立法中行政处罚条款的合理性研究——以设区的市地方立法为样本
孙 骥
中国石油大学文法学院讲师
主要内容：
发言六：论作为人大备案审查方式之一的专项审查
江 林
四川大学法学院博士研究生
主要内容：
长期以来，人大备案审查方式被划分为主动审查和被动审查两种，但是近年来一种较新的审查方式——专项审查，开始频繁的出现在人大备案审查实践当中。江林博士对该问题进行了较为系统探讨。他认为，专项审查作为人大备案审查的一种较新方式有待理论化，实践中专项审查具有审查机关主动启动、审查内容围绕重点、审查对象批量处理、审查结果往往引起集中清理的运作特征；专项审查嵌入备案审查方式体系后在法律定位、具体程序设置、审查与清理的厘清等方面尚有功能性障碍，需要明确专项审查的补充性审查方式之定位，优化专项审查在议题选取、启动机制和审查时限等程序方面的制度安排，并在厘清专项审查与集中清理规范内涵的基础上促成两种规范性文件纠错制度的衔接。
发言七：新赋予立法权的设区的市立法实践报告（2015-2020）
曹 琴
“北大法宝”立法运营总监
北京大学法制信息中心研究人员
主要内容：
以北大法宝发布的相关数据为主要依据，曹琴对新赋予设区的市的立法权的实践进行了系统的实证分析。她认为，自2015 年《立法法》修改后，新赋予273 个设区的市享有立法权，在地方立法主体大幅度扩容的同时，地方人大的立法事项范围又得到明确界定；在新赋予地方立法权的设区的市中，已有253 个设区的市出台了立法程序性法规，我国地方立法工作已然步入规范化进程；近半数的地方性法规在立法、司法、学术领域中得到应用，且应用量呈现持续增长态势，工作成效较为显著。
与谈人：
1.梁西圣
西南政法大学地方立法研究院研究员
2.李伟民
北京市伟博律师事务所主任
武汉大学法学院教授
3.王宏英
西北师范大学法学院教授
主要内容：
梁西圣研究员认为，王树梅教授的报告问题意识非常突出；张玉洁教授从法教义学的角度，由作用性、概念化、标准化、可操作性和后果性等几方面梳理出现在备案审查制度存在的问题，观点新颖，但分析方案缺少非逻辑性的成分。李伟民主任（教授）则主要对孙骥博士和曹琴总监的发言做了详细评论。他认为，孙博士对地方立法中行政处罚条款合理性的深层次原因分析十分到位，其中的一些建议也是富有建设性的；曹琴总监的报告通过数据罗列进而加以分析，具有客观性和科学性，也有理论性与实践性的结合。王宏英教授主要对罗书平教授、陈宏光教授和江林博士的发言做了详细点评。她认为，陈宏光教授的文章在实证研究的方法上欠妥，对地方规章的合法性审查标准问题未能有太大的说服力；江林博士整篇论文在学术语言上有着较高的理论水准，对专项审查的定位以及程序做了一些制度上不足的分析，提出了自己对策。
● 闭幕式
论坛总结
冯玉军
中国法学会立法学研究会副会长兼秘书长
中国人民大学法学院教授、博导
主要内容：
冯玉军教授认为，本次论坛是一次成功的学术盛会，既有隔空对话，也有私信的交流，还有客观的评论。与会专家学者既自觉地遵守了社会学术规范，也自觉地维护了本次论坛的秩序，收获满满，受益匪浅。此后立法学研究有三大问题：（1）规范性文件的备案审查制度。规范性文件的备案审查，已经成为新时代立法的核心问题之一，这与由少到多，由简单到复杂，由主体单一到主体多元的立法体制转换息息相关。规范性文件的备案，是央地共有（中央和地方都有的），官民衔接，实时运作的法治实施环节，是各级人大在促进完备的法律规范体系职责之外，下探和进入司法执法，乃至与社会规范规制与调整的重要面向。此次论坛会议论文也主要围绕这个问题展开。第一阶段中刘松山、朱力宇、刘作翔等学者研究具有重要的启发价值。第二阶段7位报告人的报告具有强烈的实践性、对策性和针对性。（2）习近平法治思想引领新时代地方立法。习近平法治思想是高屋建瓴。它的“至高”和我们新时代地方立法的“至低”，二者之间存在巨大空间，为我们留下了巨大的研究范畴。（3）黄河流域的生态保护和高质量发展的立法保障问题。此次论文集还有诸多围绕着黄河生态保护和高质量发展、区域协同立法、地方立法推动和保障乡村振兴、促进社会治理现代化等方面的论文，这些问题非常值得我们深入探讨。
致闭幕词
齐建辉
西北师范大学法学院副院长、副教授
主要内容：
齐院长首先感谢了各位与会嘉宾，同时祝贺此次会议的圆满结束，虽然受到疫情影响、困扰、紧张和忙碌，即便相聚云端，亦是喜事。他认为，整个论坛围绕着规范性文件的备案审查的法治背景、理论范式和技术规范三个层次集中展开了讨论，同时又结合我国立法的实践以及地方立法的备案审查，进行详细全面系统的实证研究。其中，有样本分析，有案例分析，也有制度分析。与会专家提出的对我国规范性文件备案制度进一步完善和落实的建议，十分具有建设性和实操性。这些都将为我国法治建设，尤其是立法科学化、规范化、民主化提供重要的智力支撑和思想保证。最后齐院长发出邀请，恳请各位专家学者来年再聚，共话法治。
责任编辑 | 吴晓婧
审核人员 | 张文硕
本文声明 | 本文章仅限学习交流使用，如遇侵权，我们会及时删除。本文章不代表北大法律信息网（北大法宝）和北京北大英华科技有限公司的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。
▼往期精彩回顾▼突发！民诉法将调整16处陈兴良、车浩等 | 卖淫嫖娼的中国现状与制度反思会于云端，第三届地方立法理论与实务论坛成功举办智慧立法背景下的备案审查智能化
梁鹰：加强备案审查 完善宪法监督
北大法宝受邀参加全国人大常委会法工委“备案审查案例分析教学”浙大调研会暨第二届“立法前沿工作坊”
“北大法宝行政立法智能化信息平台”入围智慧司法解决方案！
科学立法压力大，借力法宝智慧化！
北大法宝智能起草辅助平台试用邀请 | 附全国人大常委会2021立法计划点击「在看」，就是鼓励