杨朝霞：深入打好污染防治攻坚战 切忌将持久战打成突击战

杨朝霞，教授，博士生导师，环境法学博士，北京林业大学生态法研究中心主任，法学系副主任。兼任北京林业大学黄河流域生态保护和高质量发展研究院研究员，国家信息中心特聘教授，中国网“观点中国”专栏作者，多家CSSCI权威和核心期刊匿名评审专家。美国加州大学伯克利（UCB）访问学者，曾于江西省遂川县林业局挂职。北大法律信息网签约作者。来源：《民主与法制时报》2021年12月23日第8版记者：李卓谦

日前，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》），对今后一个时期的污染防治工作提出要求。
　　生态环境部有关负责人表示，从“十三五”坚决打好污染防治攻坚战，到“十四五”深入打好污染防治攻坚战，从“坚决”到“深入”，意味着污染防治触及的矛盾问题层次更深、领域更广，要求也更高。
　　《意见》强调，坚持精准科学、依法治污。遵循客观规律，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，因地制宜、科学施策，落实最严格制度，加强全过程监管，提高污染治理的针对性、科学性、有效性。
环境污染防治立法体系逐渐健全　　《意见》指出，党的十八大以来，我国开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，推动污染防治的措施之实、力度之大、成效之显著前所未有，污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成，生态环境明显改善，人民群众获得感显著增强，厚植了全面建成小康社会的绿色底色和质量成色。
　　北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞表示，污染防治成效的取得离不开法治的保障。“经过近50年的发展，我国环境污染防治立法已经较为成熟，不仅构建了较为健全的立法体系，而且制度设计上也相对完善，远远走在了生态保护修复立法的前列。”
　　杨朝霞介绍，“十三五”期间，我国的生态文明立法专门化、体系化工作进展迅猛，迄今为止，已形成了由法律、行政法规、部门规章、生态环境标准等构成的立法体系。其中，污染防治法共10部，包括水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法、清洁生产促进法、环境保护税法、核安全法、土壤污染防治法。
　　杨朝霞特别提及土壤污染防治法。他总结了这部法律的七大亮点：一是采用了重点保护和普遍保护相结合的原则，对农用地和建设用地的土壤污染防治问题作了重点规定；二是坚持了预防为主、一体化保护的原则，不仅建立了土壤污染状况普查和监测制度、土壤污染重点监管单位名录制度、行业企业布局空间禁区制度等预防性保护制度，还对与土壤污染相关的废气、废水、废渣处置和饮用水、地下水保护作了系统规定；三是树立了风险防控原则，规定了土壤污染风险评估、管控、修复等一系列制度；四是确立了分类管理原则，按照优先保护类、安全利用类和严格管控类等类别，对农用地采用了分类施策的保护措施；五是规定了对用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的事前土壤污染状况调查程序，强化了对人居环境安全的保障；六是设计了土壤污染责任人和土地使用权人的土壤污染风险管控和修复公法责任（如行政法上的义务），专门规定了土壤污染责任人认定制度；七是建立了土壤污染防治基金制度，多渠道解决土壤污染防治资金问题。
　　“此前，环境立法只重视生产生活行为对生态环境带来的不利影响，注重通过规划制度、环评制度、开发利用许可证制度等进行规制，很少关注所在生态环境对拟建项目将来的不利影响，其中包括可能存在‘迎向污染’（即先有污染设施，后建民居）的问题，可能对人居环境、人体健康、财产安全构成危害。”杨朝霞说，土壤污染防治法改变了这一思维定式，“这是一个非常了不起的进步，是‘以人为本’理念和‘预防优先’原则的体现和贯彻。”

　　杨朝霞认为，土壤污染防治法的这些探索，值得其他立法学习和借鉴。今后的立法和修法，应当充分发挥责令修复、责令赔偿等行政命令制度的作用。

全面强化生态环境法治保障
　　《意见》提出，完善生态环境保护法律法规和适用规则，在法治轨道上推进生态环境治理，依法对生态环境违法犯罪行为严惩重罚。推进重点区域协同立法，探索深化区域执法协作。完善生态环境标准体系，鼓励有条件的地方制定出台更加严格的标准。健全生态环境损害赔偿制度。深化环境信息依法披露制度改革。加强生态环境保护法律宣传普及。强化生态环境行政执法与刑事司法衔接，联合开展专项行动。
　　在执法层面，《意见》要求，提升生态环境监管执法效能。全面推行排污许可“一证式”管理，建立基于排污许可证的排污单位监管执法体系和自行监测监管机制。建立健全以污染源自动监控为主的非现场监管执法体系，强化关键工况参数和用水用电等控制参数自动监测。加强移动源监管能力建设。深入开展生活垃圾焚烧发电行业达标排放专项整治。全面禁止进口“洋垃圾”。依法严厉打击危险废物非法转移、倾倒、处置等环境违法犯罪，严肃查处环评、监测等领域弄虚作假行为。
　　杨朝霞表示，深入打好污染防治攻坚战，在健全完善行政监管制度、继续强化行政和刑事手段的同时，也要重视民事制度和私法手段的作用，以实现公法和私法协同、行政权和司法权的配合。当前，要着重完善生态环境侵权制度，并尽快出台生态环境侵害惩罚性赔偿等方面的司法解释。
　　杨朝霞认为，生态环境侵权责任不宜一律适用无过错责任原则。他举例说，对因开发、利用、建设等行为妨碍自然通风、采光、眺望或者影响安宁、破坏景观造成相应环境权损害以及因污染环境、破坏生态造成精神损害或者后代人环境权益损害的自然人、法人和非法人组织，应当适用过错责任原则（通常体现为违反国家规定）。再比如，对与污染源有关的容器、设备、设施、场所、土地等享有财产权利、予以实际占有或者负有管理、监督责任的自然人、法人和非法人组织，可以适用过错推定责任原则，如土地出租人。
　　杨朝霞建议，尽快出台生态环境侵害惩罚性赔偿责任的司法解释。一方面，要看到惩罚性赔偿制度在生态环境领域的必要性和可能性：它不仅适用于对传统人身权、财产权的侵权责任，而且适用于对自然资源和生态环境损害的侵权责任（例如，排放恶臭物质，拒不改正的行为；破坏性利用重要饮用水水源地的行为；灭绝性利用野生动植物资源的行为），这可以弥补赔偿性私法责任和惩戒性公法责任的不足。另一方面，要从公法和私法两个方面加强适用条件的限制，严格限缩，防止滥用。此外，建议健全完善环境公益诉讼制度，比如授予环保组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格等。
　　“污染防治攻坚战是一项系统工程，仅仅依靠生态环保部门单打独斗，难以取得重大成效，只有握指成拳、聚沙成塔，综合采用行政监管、市场调节、公众参与和司法保障的多元机制，建立党政同责、齐抓共管、民行协同、社会合作的现代化国家治理体系，持续不断地提升治理能力，方能取得根本性胜利。”杨朝霞表示，污染防治切忌把长期目标短期化，系统目标碎片化，将持久战打成突击战、阵地战打成运动战。-END-责任编辑 | 吴晓婧
审核人员 | 张文硕本文声明 | 本文章仅限学习交流使用，如遇侵权，我们会及时删除。本文章不代表北大法律信息网（北大法宝）和北京北大英华科技有限公司的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。
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