颜运秋：习近平法治思想中有关公益诉讼的重要论述及其展开 | 中国政法大学学报202201
The following article is from 中国政法大学学报 Author 颜运秋
内容提要：公益诉讼作为改革开放以来颇具中国特色的新型诉讼形态，具有很强的时代精神和历史使命。相比较于中华人民共和国成立以来历代的党和国家领导人而言，习近平总书记第一次提出了公益诉讼制度建设。习近平法治思想中有关公益诉讼的重要论述是对公益诉讼优秀研究成果、立法成果和实践成果的肯定和鞭策。习近平法治思想中有关公益诉讼重要论述和中国特色公益诉讼理论、立法与实践是中国对世界诉讼法的新贡献。公益诉讼理论研究必须要有中国特色的现实问题意识、必须要有改革创新的理论追求、必须坚持以人民为中心、必须坚持社会主义制度、必须坚持中国共产党的领导、必须做到有效制约权力。我国公益诉讼制度具有极强的制度穿透力，深刻影响着中国特色社会主义法律制度的方方面面。公益诉讼立法的完善是建设高质量制度体系和法治现代化的基本要求。完善公益诉讼制度的根本出路在于坚持以习近平法治思想为指导，将零散的制度规则体系化和法典化，有针对性地解决中国公益问题。
目次
引言
一、习近平法治思想中有关公益诉讼的重要论述
二、习近平法治思想公益诉讼重要论述的理论展开
三、习近平法治思想公益诉讼重要论述的制度展开
四、结论
引言
2020年11月16日至17日在首都北京召开的中央全面依法治国工作会议正式提出了习近平法治思想，并将习近平法治思想确立为全面依法治国的根本遵循和行动指南，这是法治中国建设历程中的重大事件，具有重大的理论意义和深远的现实意义。长期以来特别是十八大以来，习近平站在坚持和发展中国特色社会主义全局的高度，发表了一系列重要讲话，提出了全面推进依法治国、加快建设法治中国的一系列新思想、新理念、新概念、新论断、新范畴、新命题、新观点和新战略，系统形成了内涵科学、逻辑严谨、语义创新的法治思想理论体系，科学指明了全面推进依法治国的前进方向和奋斗目标。相比较于新中国成立以来历代的党和国家领导人而言，习近平总书记第一次提出了公益诉讼制度建设。“公益诉讼”是习近平法治思想中第一次提出的法治新理念、新概念、新论断、新观点和新战略。习近平法治思想中有关公益诉讼的重要论述是对公益诉讼优秀研究成果、立法成果和实践成果的充分肯定和有力鞭策，是中国对世界诉讼法领域的新贡献。如何结合习近平法治思想的精髓要义，深刻分析习近平法治思想中有关公益诉讼重要论述的时代意义和历史使命，如何从理论与制度两个层面，深入系统分析习近平法治思想中有关公益诉讼的重要论述，对于丰富和完善公益诉讼理论与制度，对于有效指导公益诉讼司法实践，非常及时和必要。
在探讨习近平法治思想中有关公益诉讼重要论述之前，有必要系统深刻理解习近平法治思想的核心要义，以便于我们在习近平法治思想核心要义的指引下，找寻到公益诉讼与习近平法治思想的内在契合与关联。
（一）习近平法治思想的核心要义
中共十八大以来，中国特色社会主义事业迈入新时代，依法治国面临着全新的时代背景，世情、国情、党情继续发生深刻变化，当今世界正在经历着百年未有之大变局，全球治理体系深刻变革，而我国国内的改革创新进入深水区和关键期。经过四十多年的改革开放，我国的社会主要矛盾，已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转变到了人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种变化导致了我们的使命与任务必然发生根本转变：从全面建设小康社会进入到全面建成小康社会，再转变到建成社会主义现代化强国。要实现这些目标任务，有效应对国内外风险和挑战，我们就必须坚持和发挥中国特色社会主义制度优势，实现国家治理体系和治理能力现代化，在依法治国上下真功夫、花大力气，全面深入地进行顶层设计和系统谋划，别无它路。习近平总书记站在推进新时代治国理政的战略高度，科学论述了中国特色社会主义法治发展的重大理论和实践问题，提出了一系列事关中国特色社会主义法治事业全局的法治新理念、新思想、新战略，形成了习近平法治思想。习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求的重大理论创新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。习近平法治思想的核心要义是“十一个坚持”。从法哲学的视角概括提炼，习近平法治思想蕴含的核心价值包括宪法至上的法治观、党法统一的政治观、统筹布局的战略观、顶层设计的方略观、全面推进的系统观、公平正义的价值观、人民为本的主体观、良法善治的治理观、于法有据的改革观、依法治权的监督观、人民中心的发展观、共建共享的民生观、生命一体的人权观、法德协同的人文观、生态优先的环境观、天下为公的大道观、民族复兴的强国观、国防现代化的安全观以及命运共同体的全球观等。习近平法治思想的创新既包括法治宏观理论的创新，也包括法治制度理论的创新，还包括法治运行环境和法治运作方式理论的创新，是“理论一定要体现原创性、时代性，要解决中国的实际问题”的最好体现。
（二）公益诉讼在习近平法治思想中的第一次提出及其深化
以习近平同志为核心的党中央作出了一系列重大决策部署，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办成而没有办成的大事，习近平法治思想既坚持了马克思主义法治理论的基本立场、观点和方法，又在法治理论上有许多重大突破、重大创新、重大发展，为马克思主义法治理论发展作出了原创性贡献。其中，“公益诉讼”在习近平法治思想中的第一次提出，就是马克思主义法治理论发展过程中许多重大突破、重大创新、重大发展最具有原创性贡献的思想之一。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，强调检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。相对于以前的所有的中央文件而言，这是中共中央第一次对公益诉讼优秀研究成果与地方和全国公益诉讼立法成果及司法实践的充分肯定和有力鞭策，为公益诉讼研究、立法及司法实践起到了定海神针的作用。公共利益与私人利益既共生又冲突；公共产品和公共权利客观存在；公共事务须臾不可或缺。所以，公共利益客观存在。“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”那么，究竟由谁来维护？用什么方法去维护？通过什么程序维护？这是包括法学、管理学、社会学、哲学、政治学等许多相关学科在内长期没有找到解决答案的深层次问题，也是我国长期想解决而没有解决好的理论和制度难题。建立以保护国家利益和社会公共利益为目的的公益诉讼制度，通过司法程序作为行政程序的补充来维护社会公共秩序、公共安全、公共利益，用法律手段维护公共秩序、公共安全、公共利益，为人民参与对执法的监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合找到了新方案。
特别需要强调的是，生态环境问题是最大的民生和公益问题。习近平指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”他抓住了生态环境的最重要的本质属性和价值所在。习近平强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”这是习近平生态法治观的核心要义，是我国生态文明建设实践中产生的具有鲜明中国元素的重大理论创新。我们以习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想为指导，将生态文明建设有效地纳入了全面推进依法治国的法治框架内有序加以推进，取得了令人瞩目的成绩。这种集理论创新与实践创新于一体的生态文明建设新理念新思想新战略为美丽中国建设带来更多更有效的制度上的便利，为生态文明建设和法治建设提供坚实有力的理论基础和制度保障。在习近平生态文明思想的指引下，生态环境公益诉讼制度建设和司法实践如火如荼地开展着，并且取得了巨大的成就。多年来，生态环境公益诉讼案件依然占有所有公益诉讼案件中的最高比例，成为一类最典型的公益诉讼案件类型。
同时，长期以来食品药品为主的产品质量和消费者权益保护方面的公益问题也非常突出，我国在消费公益诉讼领域的制度建设和司法实践也取得了可喜的成绩。从2015年上半年开始在全国13个省市开展检察公益诉讼试点工作以来，经过两年时间取得了丰硕的成果。终于在2017年6月，全国人大常委会专门修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式从立法上确立了检察公益诉讼制度。但是，公益诉讼制度建设依然很不完善，其中案件范围过于狭窄，等外案件理解不一，是否可以适用惩罚性赔偿制度争论较大。如何进一步规范检察建议，公益诉讼具体规则如何设计，如何有效激励私人原告从事公益诉讼，公益诉讼立法如何形成体系化，等等，依然存在很大的完善空间。于是，2019年10月十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“拓展公益诉讼案件范围”。2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》，提出要“完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制”“拓展公益诉讼案件范围”“完善公益诉讼法律制度”“探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”与“完善检察建议制度”。所以，公益诉讼理论研究和制度建设肩负着重大的时代使命，任务艰巨，任重道远，我们需要在习近平法治思想的指引下，进一步加强公益诉讼的理论研究和制度建设，以满足公益诉讼司法实践的现实需求，更好地保护国家利益和社会公共利益。
（三）习近平法治思想是中国特色公益诉讼的重要理论指引
公益诉讼作为特定主体根据法律授权，就侵犯和可能侵犯国家利益与社会公共利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动，是我国社会主义民主政治建设和法治建设过程中发展起来的一种全新的制度。习近平法治思想与公益诉讼制度存在天然的自洽性，对公益诉讼具有极强的解释力，对公益诉讼发展具有重要的理论指引作用。理由在于：第一，利益的一致性。中国共产党代表和反映最广大人民的根本利益，没有任何自己的特殊利益，这就说明共产党的党性和人民性是高度统一的。坚持党的领导，也就是坚持广大人民最根本利益，这两个方面是一致的。所以，包括理论研究、立法和司法实践在内的公益诉讼的开展，必须坚持党的领导。第二，主体的一致性。习近平总书记在很多场合都强调，坚持以人民为中心。“人民”本来是一个政治术语，但是在宪法里面有明确的确认，人民是国家的主人，要强调人民的主体地位，发挥人民当家作主的主人翁精神。在部门法里面，人民的概念一般就表现为社会公众，表现为社会公共利益的主体。只不过我们传统的部门法教育和观念里面存在一些错觉，总认为只有公民才是法律概念，“人民”不是法律概念。但是，现在看来，“人民”既是一个政治概念，也是一个重要的法律概念，在宪法里有确认，在部门法里面也是有一定的体现。这种体现主要表现在公共利益的受益主体，即不特定的广大多数人。公益诉讼的目的就是为了保护不特定多数人的利益，即国家利益和社会公共利益，那么从这个层面来说，坚持以人民为中心，就成为公益诉讼制度设计和司法实践应当坚持的根本原则。第三，制度的自洽性。社会主义制度是我国的根本政治制度。何为社会主义制度？跟资本主义制度最本质的区别在什么地方？从名称上就看得很明显，社会主义就是以社会为本位的政治主张和理念，而资本主义则是以资本为中心的政治主张和理念。公益诉讼就是以社会公共利益为本位保护目的的一种新型诉讼形式。所以，公益诉讼必须坚持社会主义制度，这是由我国的根本政治制度所决定的。当然我国的社会主义制度与前苏联和东欧以及其他国外的社会主义制度存在一些差异，也就是具有中国特色，所以我们的公益诉讼要坚持有中国特色的社会主义制度。第四，队伍的政治性。公益诉讼是一种新型的诉讼形态，很多司法机关工作人员对公益诉讼的理论和制度学习不够，所以在司法实践中束手无策和不敢作为。其中一个最重要的原因就是公共利益的含义过于模糊，法官和检察官把握不准确。公共利益是极其抽象的法律术语，立法无法或者很难用非常精准的量化的语言来表达，它往往跟社会主义核心价值观、公序良俗、公共道德等概念有紧密的联系和相似性。这就需要法官、检察官、律师有较强的法律素养，能够对公共利益进行相对精准的分析和判断。而且，公共利益本身具有多类型，不同的公共利益，其专业差异性非常明显，比如生态环境公益，需要有较强的生态环境科学知识来判断；公益经济方面的纠纷，往往需要具有很强的经济学相关知识来判断；行政公益则要求具有较强的行政管理相关的知识来判断。所以，在审理公益诉讼案件的过程中，相对于传统诉讼来说，对法治队伍的素质要求就更高，德才兼备的高素质法治工作队伍的建设就显得尤其重要。第五，对策的一致性。“关键少数”具有层次性，既有高层的关键少数，也有中层的关键少数，还有基层的关键少数。我们通常所说的老虎苍蝇都要打，也就是这部分腐败的关键少数。所以习近平总书记提出要坚持抓住领导干部这个“关键少数”，不只是讲上层的“关键少数”，也包括基层的“关键少数”。不管哪个层次的关键少数，都掌握着大大小小的实际权力，如果存在假公济私、损公肥私的现象，必然会对国家利益和社会公共利益造成损害。公益诉讼具有“拔出萝卜带出泥”的外溢效果，通过公益诉讼进行制度反腐，就能有效防止关键少数不敢腐、不愿腐、不能腐。
我国公益诉讼理论研究成果来源于公益诉讼司法实践，揭示和反映了我国公益诉讼实践中的现实问题，一贯坚持鲜明中国特色的问题导向和改革创新精神。结合习近平法治思想，我们进一步坚定了以下几点信念：公益诉讼理论研究必须要有中国特色的现实问题意识、必须要有改革创新的理论追求、必须坚持以人民为中心、必须坚持社会主义制度、必须坚持中国共产党的领导、必须做到有效制约权力。这几个信念之间存在很强的逻辑自洽性，中国特色的问题意识是基本前提，改革创新的理论追求是基本方法，以人民为中心是根本宗旨，社会主义制度是根本基础，中国共产党领导是根本保证，有效制约权力是根本手段。
（一）研究公益诉讼必须要有中国特色的问题导向
“问题是时代的格言，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声。”习近平法治思想始终坚持问题意识、问题导向，立足当代中国特色社会主义建设伟大事业中的一系列根本性、基础性、紧迫性、现实性重大问题，勇立潮头、大胆进行理论创新，从而不断提炼、总结、形成和发展为中国特色法治理论体系。习近平指出，“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一重大政治判断，清晰地揭示了新时代我国社会主要矛盾新变化的基本指向，确立了当代中国国家制度与法律制度建设的价值方位，从而为新时代全面依法治国进程注入了强大动能。习近平明确指出，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。法治建设中要坚持问题导向，要敢于破立结合，一些不适应形势发展和时代要求的法律要加以修订或废除，要通过对法律的立改废释，推动改革向前发展，解决改革进入深水区面临的问题。习近平强调：“要把解决了多少实际问题、人民群众对问题解决的满意度作为评价改革成效的标准……维护人民权益、维护公平正义、维护国家安全稳定，不管遇到什么阻力和干扰，都要坚定不移地向前推进，决不能避重就轻、拣易怕难、互相推诿、久拖不决。”当代中国新一轮法治改革体现了强烈的问题意识，突出了鲜明的问题导向。习近平说道：“解决法治领域的突出问题，根本途径在改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。全会决定必须直面问题、聚焦问题，针对法治领域广大群众反映强烈的问题，回应社会各方面关切。”实际上，行政机关是实施法律法规的重要主体，领导干部要首先带头严格执法，从而真正有效维护公共利益、人民权益和社会秩序。特别是要在公共安全、食品安全、生态环境保护、安全生产、劳动保护等直接关乎人民群众生命健康和子孙后代生存发展的民生领域更要强调严格执法，加大执法力度。但是，“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”等问题成为解决好个人利益与公共利益矛盾和冲突的障碍。所以，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明以及不作为、乱作为等突出问题。”习近平法治思想中揭示的中国问题，很多都是公益诉讼特别是行政公益诉讼需要重点解决的真问题，公益诉讼发挥作用的主要领域在公共安全、食品安全、生态环境保护、安全生产、劳动保护等直接关乎人民群众生命健康和子孙后代生存发展的民生方面。
（二）研究公益诉讼必须要有改革创新的理论追求
习近平明确指出：“只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势。”当代中国正处在一个转型发展的社会大变革进程之中，社会矛盾错综复杂，各种深层次的社会矛盾日益显现出来，一个利益多元充满活力的新型社会正在形成，利益关系格局需要重新调整。因此，如何协调平衡社会利益关系，妥善化解新形势下的社会矛盾，全力维护转型期的社会稳定，已经越来越成为中国法治发展的重要任务。习近平强调指出，“解决法治领域的突出问题，根本途径在改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的”。公益问题就是突出的问题，就是广大群众反映最强烈的问题，我们不能停留在旧的体制机制框架内，不能套用老的诉讼制度，解决公益问题，必须创新新的诉讼制度——公益诉讼制度。习近平法治改革系统性、整体性与协调性的全局观对公益诉讼的理论与制度具有极大的指引作用。习近平强调我们要“牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。公益诉讼试点工作就是在习近平总书记全局指导下不断走向成功的。在公益诉讼试点之前或试点初期，有些地方和部门出于对地方权限和利益或部门权限和利益的考虑，对公益诉讼试点工作并不积极，没有作为。所以，习近平强调：“如果心中只有自己的‘一亩三分地’，拘泥于部门权限和利益，甚至在一些具体问题上讨价还价，必然是磕磕绊绊、难有作为。改革哪有不触动现有职能、权限、利益的？需要触动的就要敢于触动，各方面都要服从大局……在大局下行动，跳出部门框框，做到相互支持、相互配合。”大部制改革、检察组织改革、巡回法庭的设置、跨区域司法管辖的改革、公益诉讼案件提级管辖等对公益诉讼的进一步推进，起了决定性作用。习近平要求：“我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。”改革与法治紧密结合，密不可分，推陈出新。正如习近平所说，“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义”。公益诉讼就是十八大以来改革和法治这两个轮子同步有序运行的结果。
习近平强调指出：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。理论来源于实践，在我国，公益诉讼的实践，实际上在20世纪90年代就已经开始，不过当时并不非常普遍，后来由于公益问题的凸显，公益纠纷越来越多，而当时的制度已经无法满足其需要。所以，后来出现了以环境公益诉讼为重点的地方试点，促进了民事诉讼法对民事公益诉讼制度的确立，2015年到2017年检察公益诉讼试点工作的推进，对于确立和完善检察公益诉讼制度提供了很好的实践基础。我们要在实践的基础上，不断发现新问题，找到新对策，进一步完善公益诉讼，促进公益诉讼越来越走向成熟，越来越定型规范。“不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步”，公益诉讼就是在现行法律没有规定的情况下，不断探索而形成的新的法律制度，是在法治实践中，按照法定程序作出授权先行先试，得到证明的比较成熟的法治改革经验和法律成果。如果以法律的稳定性、权威性和适当滞后性为由，认为法律很难引领改革，那么，作为新的法律制度的公益诉讼就无法产生。制度的创新性有助于人民群众抓住和利用时代发展机会，不断引入新的制度理念与模式提高国家制度体系的质量和综合效益，推动制度体系的发展与完善。公益诉讼就是习近平总书记坚持改革和法治协同发展崭新制度之一。
（三）公益诉讼必须坚持以人民为中心
“天下为公”的国家观是中华文明的特质。经过夏商周，逐步形成了“仁政”和“王道”的“天下为公”政治观，这种观念一直延续至今。然而，自秦以降随着中央集权体制的形成及其不断强化，尽管充分发挥其制度价值创造了辉煌文明，但其弊端也很明显。一旦权力掌管者失德失能，“公天下”变成了“家天下”，“天下为公”变成了“天下为私”，因而时常导致政权崩塌，在中国历史上形成了“周期性”政权更迭的壮观历史图景。这并非中央集权制度和理念本身出了问题，而在于中央集权体制和制度在实践中缺乏法律、程序和技术等诸多方面的制度保障，导致政治权力的滥用。最终不仅“天下为公”的政治理念丧失殆尽，其政权本身也难以为继了。经过历史的选择，中国共产党领导全国人民走上了社会主义道路。法治是破解中国历史周期律的钥匙，习近平法治思想是建设社会主义法治国家的理论保障。习近平法治思想鲜明地体现了以人民为中心的根本立场，并将这一根本立场贯彻于全面依法治国的全过程。习近平指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”习近平强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。推进全面依法治国，重要的就是要始终坚持和着力践行以人民为中心的法治发展准则。“法治为民”是习近平法治思想的民心指向。他基于良法善治的崇高理念，从立党为公、执政为民的战略高度，阐释了“以人民为中心”的核心价值。他说，“坚持人民主体地位。法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程”。“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而应体现在经济社会发展的各个环节”。
新时代中国社会主要矛盾已经发生了根本性改变，人民日益增长的美好生活需要包括对民主的需要、对法治的需要、对公平正义的需要、对安全的需要、对优美生态环境的需要。新时代法治中国建设的一个基本要求，就是要充分保证人民群众通过多种途径、机制和方式有序参与国家和社会事务，参与法治建设和法治改革事业。习近平强调：“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。传统的民事诉讼和传统的行政诉讼在处理公益纠纷方面存在严重的制度缺陷，尤其是直接利害关系人制度将公益纠纷排除在司法程序之外，这严重影响了实质公平正义的实现和有效维护广大人民最根本的利益。所以，必须变革传统诉讼，构建新型诉讼制度，以满足公共利益司法保护的需要。“我们要公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”传统民事案件强调案结事了，强调调解，但是在涉及公益的案件中，不管是民事案件还是行政案件，如果再一味的强调案结事了，强调当事人的处分权，强调可以调解和解与撤诉，实际上就可能会造成对公益的严重损害，就达不到真真切切的维护公平正义。科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明等重要领域的立法，根本目的都是为了人民群众，充分体现了习近平法治思想的人民性。习近平指出，要积极推进科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明等重要领域立法，健全满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。创新是科技的生命，很多没有创新的专利和作品，其实就是对科技创新的公益侵害；公共卫生领域的公益问题在近两年的疫情期间表现得尤为明显；生物安全的公共性问题也不断凸显并成为危害国家安全的重大隐患；生态文明和生态保护的公益理念更是不容置疑，不仅要加强相关的实体立法，相关的诉讼程序制度就得依靠公益诉讼。
（四）公益诉讼必须坚持中国特色社会主义制度
社会主义制度，根本上就是人民当家作主的制度。习近平指出：“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”中国特色社会主义制度是全面依法治国、建设法治中国的制度基石，坚持中国特色社会主义法治道路必须坚持中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度包括根本制度、基本制度和具体制度三个层面，各个层面制度确立的过程首先表现为法律规范体系建立的过程，各个层面制度实现的过程突出表现为法治实施、监督和保障的过程。我国《宪法》规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”社会主义制度从根本上区别于资本主义制度，不仅在于它能够带来生产力的解放和发展，进而不断满足人民对美好生活的需要，而且在于它能够带来社会正义和社会平等，进而消除两极分化，促进社会的共同富裕。邓小平指出：“社会主义的本质，是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”习近平法治思想始终把全面依法治国放在“中国特色社会主义”这一时代主题中进行价值定位和战略谋划。习近平指出：“中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。”“必须抓住建设中国特色社会主义法治体系这个总抓手”。特别需要强调的是，习近平指出：“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。“要坚持和完善社会主义基本经济制度……公有制主体地位不能动摇，国有经济主导作用不能动摇，这是保证我国各族人民共享发展成果的制度性保证，也是巩固党的执政地位、坚持我国社会主义制度的重要保证。”我国《宪法》规定，公有制经济神圣不可侵犯，国有财产神圣不可侵犯，公民合法财产受法律保护，而在西方资本主义国家，他们的宪法里面强调的是私有财产神圣不可保护。所以，相比而言，我国作为社会主义制度国家，很重视和强调对公有制经济特别是国有经济的有效保护，但是长期以来，国有资产监管不严，国有企业合规性合法性审查不严等问题造致国有资产严重流失。公有制经济特别是国有经济的司法保护很难依据传统的民事诉讼得以解决，公益诉讼在保护国有经济，特别是国有经济领域将发挥其他诉讼无法替代的作用，公益诉讼具有独特的保护社会主义公有制经济的司法功能。
（五）公益诉讼必须坚持中国共产党的领导
法治发展规律表明，任何国家的法治建设都不可能离开执政党的领导和作用，都需要具有稳定性、权威性、统筹协调性的政党进行推动。《中华人民共和国宪法》第1 条明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。任何公民或组织都不能反对党的领导，任何反对党的领导的行为都是违宪的，都是对社会主义法治的破坏。习近平重申：“我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治的最大的区别”。中国共产党本身就来自人民，代表人民利益，代表、整合、集中提炼人民意志，除了国家、民族、人民的利益，没有任何自己的特殊利益。“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准”。坚持党对全面依法治国的领导，既符合中国法治建设最大的实际要求，更能突出全面推进依法治国的最大优势。依靠中国共产党强大的信仰优势、政治优势、组织优势、人才优势、执行力优势等，使得中国法治建设具有了世界法治发展史上前所未有的“优势集合”。在全面推进依法治国战略征程中，坚持党的领导能够推动各级组织架构、职能职权配置形成合力，保障这一系统工程的有效实施。中国共产党作为中国的执政党、领导党，其主张与中国人民的意志本质上是一致的。只有坚持中国共产党领导，法律才能更好地体现人民的意志，权力才能得到有效制约，依法治国才能有效推进。坚持党的领导首先要处理好党和法之间的关系。按照孙中山的解释，“治就是管理”，而“管理众人的事便是政治”，因为在他看来，“政就是众人的事”。如果说政治这一概念是对“管理众人的事”的一般性描述，那么，法治就是一种特殊性描述，即对“管理众人的事”方式上的特殊限定——运用法来进行公共事务管理的政治。因此，在规范意义上，法治就是政治，从来就没有完全脱离政治基础的法治。习近平指出：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。”我们的老一辈无产阶级革命家谢觉哉先生就认为，法律是服从于政治的，没有离开政治而独立的法律。人民法院最重要的工作是审判。审判不仅具有高度的专业性，而且具有极强的政治性。司法工作者一定要懂政治，不懂政治决不会懂得法律。维护好国家利益和社会公共利益，既是最大的政治，也是社会主义法治的根本任务。所以，我们的司法工作人员在处理有关公共利益的案件的时候，不仅要懂得法律规定，更多的要懂得政治，维护好公共利益就是最大的政治。
习近平指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导……党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”党的政策是最先进的公共政策，对法律的制定具有先导性和指引性，党的意志一旦上升为法律，就实现了公共政策与法律的有机结合。严格贯彻法律的实施，就是严格执行党的政策，特别是涉及到国家利益和社会公共利益方面的党的政策，一旦上升为法律，这种法律就具有很强的社会性和公共性。只有“通过法律保障党的政策有效实施，确保全面依法治国正确方向。”党如何对依法治国进行领导、领导什么，存在一个方式方法问题。一般来说，“党对政法工作的领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预。”但是，公益诉讼案件具有鲜明的社会主义方向，具有鲜明的公共政策色彩，所以，党对公益诉讼案件的领导，在很多情况下，可能就要涉及到对具体案件上加强党的监督。试点期间，基层检察院办理的公益诉讼案件都要层报到最高人民检察院。这个制度设计的目的就在于加强上级检察机关特别是上级检察机关党委对下级检察机关承办公益诉讼案件的政治导向和业务素质加强双重管理，以提高公益诉讼案件的办案质量。所以，司法工作人员在办理公益诉讼案件的时候，更加需要具有高度的党性，不仅要有相应的专业知识，更要有较好的党性素养。相对于传统诉讼而言，公益诉讼体现更强的党性，具有直接的人民性和党性的高度统一。
（六）公益诉讼必须坚持做到有效制约权力
维护国家利益和社会公共利益，是行政机关的重要职责和使命，应当严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，加大行政执法力度，严厉查处危害食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。但是，在现实中，有些公职人员利用手中所掌握的决策权、决定权、人事权、财政权、行政执法权等权力，以权压法、以权谋私、权大于法，一个重要原因是我们尚未形成以权力制约权力、以制度保障权力、以法律规范权力、以民主监督权力，将公权力有效关进法律制度笼子里的良法善治格局。正如习近平中肯地指出：“在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。”但是，传统民事诉讼几乎不具有直接制约公权力的功能，民事公益诉讼在某种意义上来说，可以通过辐射的效应以及“拔出萝卜带出泥”的效应，来起到间接性的制约公权力的作用。传统的行政诉讼在一定意义上起到了制约公权力的作用，特别是制约行政权的作用，但是它的根本目的是通过制约公权力来保护行政相对人的合法权益。所以，传统行政诉讼对公权力的制约也是有限的，而行政公益诉讼的出现就可以进一步强化对公权力的监督与制约。
习近平指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”1998年郝铁川在《检察日报》撰文指出，“法治的关键就是管住一把手”，刁民不可怕，国家机器的强大足够管住他们；二把手违法也不可怕，因为有一把手可以管住他，但问题是一把手谁来管？英语中的法治含义是“王在法下”，我们缺乏这样的历史传统，最多做到“王子犯法，庶民同罪”，却回避了皇帝犯法谁来管这一更关键的问题。习近平提出要管住一把手，一刀劈开了中国法治过去的死结，指出了搞好中国法治的关键。纵观国外和我国反腐历程，反腐方式大致经历了“运动反腐”“权力反腐”“制度反腐”和“法治反腐”四个阶段。“运动反腐”和“权力反腐”多半不是在法治的轨道上而是在人治的轨道上运行的，具有极大的不确定性。法治反腐是对“运动反腐”和“权力反腐”的否定，是“制度反腐”的新超越和高级形式，意味着反腐从以治标为主转向以治本为主，从传统反腐到现代反腐的转变。习近平指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。习近平同志创造性地提出“法治反腐”的重要思想，并构建了一系列相互联系、相互贯通的反腐新观点、新要求和新部署。公益诉讼具有“拔出萝卜带出泥”的法治反腐功能，是通过有效监督行政权依法履职以及动用诉讼制度而保护公益的法治反腐新机制。
我国公益诉讼制度是从地方先行先试开始的，在全国确立公益诉讼制度之后，对于检察公益诉讼也是在全国局部地区开展试点之后，进而正式确立的新制度。公益诉讼制度从无到有，从试点到推广，从简单到复杂，从零乱到体系化的不断发展的过程，正是在习近平法治思想的指引下不断取得的新的立法成果。
（一）习近平法治思想公益诉讼重要论述的立法试点探索
重大的法治改革创新举措都是不断探索试点的结果，通过试点可以检验当初的法治改革方案是否正确。自改革开放以来，我国很多新制度都是通过在基层和地方先行先试、试点探索之后总结出来的成功经验。“试点能否迈开步子，趟出路子，直接关系改革成效”。因此，在推进法治改革的过程中，要“采取试点探索、投石问路的方法，先行试点，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，取得经验、看得准了再推开”。公益诉讼制度是一个前所未有的新制度，体现的就是国家顶层设计与地方基层摸着石头过河相结合的一种新方案，所以要先行先试，要经过实践的检验，尊重科学规律，发现发展规律，总结经验，不断完善公益诉讼制度。十多年以来，很多地方就环境公益诉讼开展了广泛的实践，并且制定了一系列的地方立法，为2012年及以后全国确立公益诉讼制度起了很好的示范和铺垫作用。在全国确定了公益诉讼制度之后，进一步修改了消费者权益保护法和环境保护法，但是对于检察机关到底是否开展公益诉讼依然举棋不定，所以，中共中央决定要在部分省市开展试点，并且由全国人大授权最高人民检察院开展检察公益诉讼试点工作。经过实践检验证明，检察公益诉讼，在我国应当可以成为一种比较成熟的并且行之有效的保护公益的司法措施，所以，全国人大常委会在试点工作结束的时候，没有久拖不决，专门通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，以立法的形式确立了检察公益诉讼制度。对需要突破现行法律规定先行先试的改革任务，及时提请立法机关授权后进行试点，为改革上路提供法律保障。对明显不合时宜的现行法律法规，及时提请立法机关予以修改或废止，为改革实施扫清法律障碍。对实践证明比较成熟的改革经验，及时提请立法机关上升为法律，推动完善国家法律体系。公益诉讼制度就是关乎法治建设全局的重大改革举措之一，公益诉讼制度方案既离不开顶层设计，也需要发挥基层探索的作用。2015年到2017年检察公益诉讼经过两年的成功试点，为终于上升到法律，储备了丰富的立法经验。
检察公益诉讼制度即使在试点期间，也还是有相应的法律依据，以相关政策和法律规定作制度保障，做到了依法在改革中探索，坚持了改革与法治的有机统一，按照党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，先后依次制定了如下的法律文件：《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。试点的案件范围是相对有限的，比较以前的是增加了一些，主要增加了国有资产保护、国有土地使用权出让等方面的公益诉讼案件。部分试点地区积极探索“等外”案件范围，比如英烈名誉权的保护问题、公共安全问题、公共信息保护问题，等等。
这些新兴的案件都是在改革试点中不断探索出来的新类型，对进一步扩大和拓展公益诉讼案件范围起到了很好的示范作用。试点过程中特别强调，必须坚持党的领导，坚持以人民为中心，积极发挥检察机关法律监督作用，依法促进行政执法，维护宪法权威，维护国家利益和社会公共利益。特别值得一提的是，公益诉讼诉前检察建议制度的创新，因为在这之前，立法或司法解释是忽略了检察建议制度的。公益诉讼诉前检察建议制度的缺失，混淆了检察权或者叫做公益公诉权与行政执法权的关系，忽略了行政权的有效行使。上述规范性法律文件规定，检察机关如果提起行政公益诉讼，必须在提起诉讼之前，向有关行政机关发出检察建议，督促其纠正违法行政行为，切实维护公益。只有在有关机关没有很好依法履职的情况下，才可以提起行政公益诉讼。这种在试点过程中创设出来的新制度，为后来立法进一步明确检察行政公益诉讼必须坚持做到诉前发检察建议的规定，起到很好的铺垫作用。而且，在试点过程中，最高人民检察院就试点情况向全国人大常委会作了中期汇报，进一步总结经验，巩固试点成果，发现试点过程中的问题，有利于进一步完善检察公益诉讼制度。
（二）习近平法治思想公益诉讼重要论述的正式立法确认
总结两年试点成功经验，2017年6月27日十二届全国人大常务委员会二十八次会议专门修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，进一步通过立法确立了检察公益诉讼制度。需要说明的是，有学者认为，2017年修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，正式建立公益诉讼制度，更好落实宪法关于保护公共财产、关于维护公共利益等规定。其实这种表达是不完全准确的，因为在2012年，我国就已经确立了公益诉讼制度，只不过当时只有民事公益诉讼制度，到了2017年，修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，主要修改的重点在于正式确立了检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼。所以说，我国正式建立公益诉讼制度，应该是在2012年，而不在2017年。当然，检察公益诉讼制度的正式确立是在2017年。即使全国性的法律确认了公益诉讼制度，即使最高人民法院和最高人民检察院出台了一系列的司法解释，但是，并不表明我们的公益诉讼制度已经非常健全，能够很好满足司法实践的需要。习近平指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。这实际上就是提高立法质量的问题，包含了良法善治的理念。公益诉讼制度，到今天来说，也已经不是有没有的问题，而是好不好管不管用的问题。在改革之初和试点过程中，公益诉讼有总比没有好，条文内容比较粗，在当时特定的历史条件下，是可以理解的，但是随着实践的进一步推进，对所暴露出的问题一定要予以克服。否则，一个非良性的公益诉讼制度必然会对司法实践造成阻碍，成为司法实践的绊脚石。正如习近平指出：“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”习近平指出：“有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强……立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈……损害国家法治统一。”从全国立法层面来看，在立法的起草阶段，全国人大及常委会委托相关的政府职能部门起草法律草案过程中，常常会出现有关部门对立法条款中涉及到职权划分的问题争论不休；从地方立法层面来看，各行政职能部门职权划分模糊，实际上也是部门化利益鲜明的体现，这就为行政公益诉讼的进一步推进，形成了极大的制度障碍。针对立法中存在的问题，习近平指出：“如果有关方面都在相关立法中制肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难……这个问题要引起我们高度重视”。这些高瞻远瞩的新观念对公益诉讼完善立法同样适用，习近平总书记揭示的立法问题，在公益诉讼立法过程中也是存在的，甚至可以说还很严重。在公益诉讼立法和与公益诉讼相关的立法过程中，这个问题尤为突出，所以我们一定要摆脱和克服部门利益和地方本位主义，因为这些利益本身并不是国家利益，也不是社会公共利益。同时，要切实加强和改进立法调研工作，积极探索建立基层立法联系点，努力创新调研方式和方法，通过实地考察、暗访、蹲点等方式，深入基层、深入群众，多层次、多方位、多渠道摸清实际情况，最大程度地为立法掌握第一手资料，将问题的本质和规律把握准确，将解决问题的思路对策研究透彻，使立法工作真正接地气。要进一步完善和创新公布法律草案征求意见机制，广泛征求社会公众意见，注重增强公众参与立法工作实效，探索建立公众意见采纳反馈机制。要紧紧围绕增强法律的可执行性和可操作性，着力在立法的精细化上下功夫，注重统筹考虑立新废旧、修法释法并举和法律间协调衔接，促进法律体系内在科学和谐统一。
（三）习近平法治思想公益诉讼重要论述的制度穿透力
习近平指出：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。我国的公益诉讼制度，是在实践基础上的理论创新和制度创新，对于完善我国诉讼制度，形成系统完备诉讼制度体系具有重要作用。我国公益诉讼司法实践最初是从经济领域开始的，但是公益诉讼制度建设是从环境领域开始的，因为环境作为一种公共产品，人们有非常直观的认识和感受，全国人大代表和政协委员在十多年前多次呼吁要建立环境公益诉讼制度。在习近平指出的“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”的指引下，环境公益诉讼制度建设受到高度重视，修改《环境保护法》，确立了社会组织或有关机关环境公益起诉权，后来又出台了一系列的司法解释。环境司法生态化对于生态文明建设有着不可或缺的作用，环境司法制度是最严格的源头保护制度，也是最权威的保障。推而广之，后来在消费者公益保护领域，国有资产保护领域，国家土地使用权出让方面，英烈保护方面，公共安全方面以及信息保护方面等多种公益的保护也需要发挥司法的作用。司法作为社会公平正义的最后防线，在保护公益方面具有不可替代的功能。切实落实公益诉讼制度，不断总结经验，完善公益诉讼制度，更好地从源头控制公益违法行为。
“公益诉讼”这个法律的新鲜血液和毛细血管逐步渗透到了许多的法律制度当中，公益诉讼不仅需要建立完善的程序规则体系，同时以公益诉权的形式在很多实体法中都有所体现。只不过，由于我国现有公益诉讼立法采取非常分散的立法模式，要么在传统的诉讼制度中规定公益诉讼或者公益诉权条款，要么在实体法上规定公益诉权，再辅之以一定数量条款的司法解释，这就造成我国公益诉讼制度非常零散的非体系化现象。自从2012年8月31日十一届全国人大常委会修改《民事诉讼法》，在第五十五条第一次确立环境和消费公益诉讼以来，我国公益诉讼立法非常频繁，几乎每年都由立法和司法解释举措。2013年10月25日十二届全国人大常委会修改《消费者权益保护法》，进一步明确了消费公益诉讼的起诉主体。2014年4月24日十二届全国人大常委会修订通过环境保护法，进一步明确了生态环境公益诉讼的起诉主体。2015年7月1日十二届全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2017年6月27日进一步修改《民事诉讼法》，同时也修改《行政诉讼法》，规定了检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼。久久呼唤，缓缓迟来，这是行政公益诉讼的第一次全国人大立法规定。2018年4月27日十三届全国人大常委会通过《人民陪审员法》，规定人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件，有涉及群体利益、公共利益的，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，同时规定人民法院审判根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》提起的公益诉讼第一审案件和涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行。2018年4月27日十三届全国人大常委会通过《英雄烈士保护法》，该法规定英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法向人民法院提起公益诉讼。2018年10月26日十三届全国人大常委会修订《人民检察院组织法》，规定了人民检察院行使依照法律规定提起公益诉讼的职权。2019年4月23日十三届全国人大常委会修订《检察官法》，规定，检察官有开展公益诉讼工作的职责，检察官应当履行维护国家利益、社会公共利益的义务。2019年4月23日十三届全国人大常委会修订《法官法》，规定，法官应当履行维护国家利益、社会公共利益的义务。2020年5月28日十三届全国人大常委会通过《民法典》，多处表达了公共利益及其诉讼的规定。2021年6月10日十三届全国人大常委会修改《安全生产法》，规定，因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关规定提起公益诉讼。2021年6月10日十三届全国人大常委会通过《军人地位和权益保障法》，规定，侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益，严重影响军人有效履行职责使命，致使社会公共利益受到损害的，人民检察院可以根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关规定提起公益诉讼。2021年6月29日深圳市七届人大常委会通过《深圳经济特区数据条例》，规定，违反本条例规定处理数据，致使国家利益或者公共利益受到损害的，法律、法规规定的组织可以依法提起民事公益诉讼。法律、法规规定的组织提起民事公益诉讼，人民检察院认为有必要的，可以支持起诉。法律、法规规定的组织未提起民事公益诉讼的，人民检察院可以依法提起民事公益诉讼。人民检察院发现履行数据监督管理职责的部门违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者公共利益受到损害的，应当向有关行政机关提出检察建议；行政机关不依法履行职责的，人民检察院可以依法提起行政公益诉讼。2012年以来最高人民法院和最高人民检察院还通过了一系列有关专门公益诉讼的司法解释。如此频繁的公益诉讼立法和司法解释，正说明了公益诉讼制度有强烈的现实需求和强大的制度生命力。“公益诉讼”强大的制度生命力还将进一步影响更多的法律制度，进一步在更多的法律中得以规定。
（四）《人民检察院公益诉讼办案规则》的成绩与问题
2021年7月14日最高人民检察院向社会发布了《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称该规则），该规则自2021年7月1日起施行。从该规则的具体内容看，存在一定的制度创新，比如说：第一，体例有颠覆性调整。已有公益诉讼立法是先规定民事公益诉讼后规定行政公益诉讼，即使在试点结束之后，两高发布的检察机关公益诉讼案件适用法律的司法解释也是这样规定的。这次最高检察院发布的检察公益诉讼办案规则，在规定总则和一般规定之后，先规定检察行政公益诉讼，再规定检察民事公益诉讼。这表明公益诉讼的重点已经发生了转移，以行政公益诉讼为主。这种立法体例相对于以往的立法体例或司法解释体例而言，是极为科学的、合理的，因为国家利益或社会公共利益受到侵害，首当其冲的应该是相关行政职能部门没有依法履职而造成的，而民事公益诉讼很多情形往往与代表人诉讼难以区分，所以不是公益诉讼的重点。第二，该规则条文内容相对丰富和相对细化。该规则条文数量达到112条，2018年两高通过的关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的司法解释，只有27条。相比较而言，该规则内容细化了很多。这表明，随着检察公益诉讼实践的不断推广，司法机关特别是最高人民检察院对公益诉讼的认识越来越清晰，制度设计越来越趋于成熟，司法解释水平不断提高。第三，进一步重申和强调了检察机关垂直领导制度。该规则强调了上级检察机关对下级检察机关的领导职能，强化了充分发挥检察长和检察委员会对公益诉讼案件办案质量的把关。第四，规定了检察机关办理公益诉讼案件的一体化工作机制。该规则强调上级检察机关可以交办、提办、督办、领办公益诉讼案件。第五，规定了由上级检察机关根据办案的需要，统一调用辖区检察人员办理公益诉讼案件的制度，这可以在一定程度上缓解办理公益诉讼案件检察人员紧缺的问题。第六，确立了检察机关对公益诉讼案件的移送管辖制度。该规则第26条规定，检察院发现公益诉讼案件线索不属于本院管辖的，应当移送给有管辖权的同级检察院。受移送的检察院应当受理，他们受理后，如果认为不属于本院管辖的，应当报送上级检察机关，不得自行退回或者移送给同级的其他检察机关。这有效解决了检察机关对公益诉讼案件相互“踢皮球”的现象和问题，确保公益诉讼案件能够由最合适的检察机关立案、侦查和起诉。
但是，该规则存在的问题也很明显，笔者列举以下10个方面，供大家参考，也便于进一步完善中国特色的检察公益诉讼制度。
第一，关于民事公益诉讼的逻辑结构问题。该规则在第四章分四节对民事公益诉讼检察作了以下规定：立案、调查、公告、提起诉讼、支持起诉。这跟该规则第二条规定的检察公益诉讼的任务和目的，在逻辑上是颠倒的。因为从该规则第二条的规定来看，支持适格主体依法行使公益诉权是检察机关办理公益诉讼案件的主要任务之一，也就是说，在民事公益诉讼方面，检察机关首当其冲的就是要支持适格主体行使公益诉权，而不是自己先行行使起诉权。所以说，第四章“民事公益诉讼”所规定的第三节“提起诉讼”和第四节“支持起诉”，他们的逻辑关系是颠倒的，应当将“支持起诉”作为第三节，而将“提起诉讼”作为第四节，并且要对支持起诉做出有实质性的能够起到真正支持起诉作用的保障措施的规定。
第二，关于独任检察官办理公益诉讼案件的问题。一般说来，公益诉讼案件是本行政区域内有较大影响的案件，案情复杂、干扰力较大、专业技术较强，所以一般不能由独任检察官单独办理，应当由两名以上检察官共同办理。主要理由是，第一，公益诉讼案件是比较复杂的疑难的有较大影响的案件，而且公益诉讼案件可能面临着较大的干扰和诱惑，为了加强对检察官办案行为的监督和规范，应当由多名检察官联合办案。第二，如果是出于承办公益诉讼案件的检察官人数太少，人员编制不够，而作出由独任检察官办理公益诉讼案件的规定，那么这个理由就是过于荒唐的。我们的司法队伍后备力量非常充裕，不比司法队伍紧缺的三四十年前法治起步的初级阶段。第三，应当将该规则与其他相关法律保持高度吻合，比如，2018年修改的《人民陪审员法》第15条规定涉及到公共利益的案件，根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》提起的公益诉讼案件，涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响较大的案件，应当由人民陪审员和法官组成合议庭进行审理。而且，该规则第36条规定，检察机关开展调查和收集证据，应当由两名以上检察人员共同进行，该规定与独任检察官办理公益诉讼案件制度是不一致的，出现了在同一个法律文本中的规定前后矛盾或冲突的现象。
第三，关于检察机关支持起诉公益诉讼案件的问题。该规则第9条规定，检察机关除了可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼之外，还可以支持法定组织提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。但是，从现有的立法规定和司法解释来看，我们的行政公益诉讼是由检察机关垄断起诉权的，暂时还不存在由检察机关支持社会组织提起行政公益诉讼的可能性，所以该规则第9 条规定的支持起诉行政公益诉讼案件，与现行有效的法律和司法解释规定不吻合。当然，如果确实开放社会组织能够提起行政公益诉讼的话，那实际上是公益诉讼制度的一大进步，也就当然存在检察机关支持社会组织提起行政公益诉讼案件的制度空间，那么在行政公益诉讼这部分内容，也就是该规则的第三章第三节之下增加第四节有关支持行政公益诉讼的相关规定。本人历来反对检察机关对行政公益诉讼案件的垄断起诉权规定。权力过于集中，必然会滋生腐败问题，检察机关在办案过程中也不例外。所以本人长期主张行政公益诉讼案件的起诉主体也应当多元化，要启动社会组织对行政公益诉讼案件的起诉权。所以，如果本规则第9条有开放检察机关支持行政公益诉讼的意图，那么，这是行政公益诉讼制度发展史上的一个跨越和重大飞跃。
第四，关于行政公益诉讼案件检察管辖问题。该规则第13条规定，一般实行同级别地域管辖。也就是由行政机关对应的同级人民检察院立案管辖，而以提级管辖为例外。也就是说，当行政机关为人民政府的，可以由上一级人民检察院立案管辖，该规则用的是“可以”，而不是“应当”，也就表明还是坚持的是以同级检察管辖为原则。同级检察管辖不利于检察机关排除同级地方政府和地方党委等个别领导的干扰。而且还没有考虑到一个特殊情况，当行政机关为最高级别的行政机关即国务院（中央人民政府）的时候，那就只能由最高人民检察院来立案管辖了。在这种情况就应当由最高人民检察院立案管辖，就不可能存在由上一级人民检察院立案管辖的问题，对于这种特殊情况，该规则没有作出说明。
第五，关于公益诉讼案件检察人员回避的问题。该规则第19条第1款规定，检察人员是行政公益诉讼行政机关法定代表人或者主要负责人的，检察人员应当自行回避。这种情况在我国现行的公职人员编制体制下的几乎不存在。行政机关法定代表人或者主要负责人不可能同时是检察人员；检察人员也不可能同时担任行政机关的法定代表人或主要负责人；哪怕是一般的检察人员，同时在行政机关兼职的可能性应该都是不允许的。所以，应当表述为原来是行政机关的法定代表人或者主要负责人，后来成为检察人员，只有这种情况才有可能回避。而且，如果该检察人员原来是行政机关的一般工作人员，而不是法定代表人或者主要负责人，我个人倾向于也应当自行回避或者决定回避。因为这种检察人员对原行政机关及其负责人之间存在一定的私人情感和人情偏好。
第六，关于检察机关作出终结案件决定的有关问题。该规则第74条规定，检察机关认为行政机关已经全面采取整改措施，依法履行职责，认为国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的，应当作出终结案件的决定。问题是检察机关的主观“认为”与客观事实不一定完全相符，我们不能把行政机关承诺履行检察建议视同为已经全部采取整改措施，有效保护了国家利益和社会公共利益。如果行政机关事实上并没有全面采取有效措施整改依法履职，而造成了国家利益或社会公共利益没有得到有效保护，那么在这种情况下，检察机关是否存在工作的失误呢？这个问题值得探讨和高度注意。而且在有些公益受到侵害的情形，比如，生态环境破坏要求修复，它所花费的时间和过程非常漫长，那么在短时间之内检察机关无法判断行政机关确实已经全面采取有效整改措施，有效保护了生态环境。
第七，关于检察民事公益诉讼立案标准问题。该规则第85条规定，社会公共利益受到损害，这里应当指的是社会公共利益现实的实际受到了损害，这是第一种情况。第二种情况是可能存在生态环境破坏和资源保护、食品药品安全领域等损害众多消费者合法权益的，侵害未成年人合法权益，侵害英烈等的姓名肖像名誉荣誉等，损害社会公共利益的违法行为。第二种情况应该指的是潜在的侵害，只是可能存在，不是必然存在，那么这里面就有几个具体问题：如何界定社会公共利益？社会公共利益和众多人的合法利益是不是一回事？国家利益为什么不是检察民事公益诉讼保护的法益？比如说欠缴土地出让金、拖欠税款、拖欠罚款，这些难道就一定是检察行政公益诉讼的范畴吗？能不能把国家作为一个民事主体来看待？该规则第87条提到了检察机关办理涉及刑事犯罪，可以提起附带民事公益诉讼，这就表明刑事附带的是民事公益诉讼，而传统的检察机关提起刑事附带民事诉讼，强调的就是国家利益受到损害的情况下，检察机关在提起刑事诉讼的同时，可以附带提起民事诉讼，保护的是国家利益。可能存在侵害毕竟不是现实的侵害，而是可能的侵害，它应当表现为什么样的形态呢？特别是在未成年人合法权益，英烈等的姓名肖像名誉荣誉等，一定会等同于社会公共利益吗？实际上还不是一回事。即使是众多消费者合法权益，这些众多的消费者依然是特定的，依然是可数的，并不能完全代表社会公共利益，这种众多消费者合法权益受到侵害的问题，完全可以通过代表人诉讼得以解决。从理论上讲，众多消费者合法权益案件依然是私益诉讼案件，而不是公益诉讼案件，不属于检察民事公益诉讼的范畴。
第八，关于检察民事公益诉讼公告的问题。该规则第91条规定，经调查，检察机关认为社会公共利益受到侵害，存在违法行为的，依法发布公告。公告内容包括社会公共利益受到损害的事实。但是，社会公共利益受到损害的事实到底表现为什么内容？在公告里面怎么表达？从现有的检察民事公益诉讼诉前公告来看，都有一个统一的模板，而且对社会公共利益受到侵害的事实描述的非常简单，看不到具体的证据内容，充其量是一个案件的线索。试问，如果有关的社会组织看到公告内容之后，有意向行使民事公益诉权，能否向检察机关索要有关的完整的全部的社会公共利益受到损害的事实证据？检察机关有没有义务会不会把所有的全部相关的社会公共利益受到侵害的事实证据移交给意图起诉的社会组织？是一个大问号。这个问题如果没有妥善得以解决，检察民事公益诉讼的公告也只能是流于形式，并不会引起社会组织强烈的起诉欲望和兴趣，客观上社会组织也很难取得有关证据，无法向法院起诉，最终还是由检察机关行使民事公益诉权。这种情况下，检察机关认为是没有相应的组织起诉，其实不是这样的，有些社会组织有起诉的愿望，但是没有掌握完整的证据，造成没有起诉的能力，无法行使诉权，与没有相应的社会组织起诉实际上是两码事。
第九，关于检察机关提起民事公益诉讼的情形问题。该规则第96条第1款规定，生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序的，或者经过磋商未达成一致赔偿，权利人又不提起诉讼的，这种情况，检察机关可以提起生态环境民事公益诉讼。这种情形实际上是混淆了生态环境损害赔偿权利人提起的私益诉讼与检察机关提起生态环境损害民事公益诉讼二者之间的关系。生态环境损害赔偿权利人提起的诉讼是一种私益诉讼，而检察机关提起的生态环境民事公益诉讼是一种公益诉讼，两种诉讼的性质完全不同。生态环境损害赔偿权利人提起的诉讼是因为生态环境媒介受到侵害导致其人身和财产受到损害，要求对人身和财产给予赔偿的一种私益诉讼类型，与检察机关提起的生态环境公益诉讼在性质上是不同的。检察机关提起生态环境公益诉讼，其保护的法益就是生态环境自身受到损害的生态环境利益。其实，即使生态环境损害赔偿权利人提起了侵权赔偿诉讼，提出了赔偿要求，也不能排除检察机关另行单独提起生态环境损害赔偿公益诉讼；同样，检察机关提起生态环境民事公益诉讼之后，也不能排除生态环境损害赔偿权利人再行起诉。当然，在政府提起的生态环境损害赔偿诉讼情形下，该规则第96条第1款规定是适用的。
第十，关于检察民事公益诉讼中是否可以提出惩罚性赔偿诉讼请求的问题。该规则第98条第1款第1项和第2项规定，检察机关对破坏生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件，以及在食品药品安全领域可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求。但是学理上历来强调惩罚性赔偿必须具有法定性，这里的法定应当是全国人大及其常委会制定的狭义的法律作出了明确的规定，如果没有这种法定就不能随意启动惩罚性赔偿制度。根据《民法典》的规定，惩罚性赔偿也强调其法定性，而且在惩罚性赔偿条款中一再强调了只有被侵权人有权利提起惩罚性赔偿，即使在生态环境损害赔偿责任追究过程中，也规定了惩罚性赔偿，但是从法条的体系结构来看，惩罚性赔偿依然放在传统生态环境侵权损害赔偿的私益诉讼之中规定。对生态环境公益诉讼其实并不适用，同样强调的是被侵权人有权提出惩罚性赔偿，没有规定社会组织或者检察机关有权提出惩罚性赔偿的诉讼请求。退一步想，即使根据公益信托原理能够解释社会组织或检察机关有权代表社会公众提起公益诉讼，有权提出惩罚性赔偿的诉讼请求，但是，惩罚性赔偿的计算基准如何确定，惩罚性赔偿款应当归谁，怎么分配惩罚性赔偿款是一个亟待解决的现实问题。
（五）为适应建设高质量制度体系和法治现代化基本要求而完善公益诉讼立法
不断由低级向高级、由落后向先进发展进化是制度发展的总趋势。法治现代化是伴随着社会由传统向现代的转变和从传统型向现代型的历史更替。习近平运用马克思主义法治原理与方法论准则，深刻揭示法治与国家治理现代化之间的内在关联，指出要“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。在当代中国，全面推进依法治国，就是要把国家和社会生活纳入制度化、规范化、程序化的轨道之中，夯实治国理政的制度基础，在法治轨道上深化改革、推动发展、化解风险、维护安全。习近平强调：“要推动我国经济社会持续健康发展，不断开创中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”高质量制度体系的实质标准包括合目的性、合规律性、合正义性、合法性、合乎理性、适配性、自洽性、衡平性等标准。习近平指出，“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则。”公益诉讼是诉讼制度不断进化的高级形式，在有效解决各种公益问题和更好的实现实质公平方面，具有合目的性、合规律性、合正义性、合法性、合乎理性和自洽性制度优势。
习近平指出，以依法治国实践检验法治建设成效，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。在诉讼制度领域，公益诉讼长期是短板和弱项，应该成熟和定型而又没有成熟和定型。同时，习近平强调，“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸”。“中国特色社会主义国家制度和法律制度需要坚持好、实施好，也需要不断完善和发展。”这正是对坚持制度的稳定性、创新性及其关系的深刻阐释。所以，公益诉讼制度的成熟和定型，也是个与时俱进的动态过程。我认为，在传统诉讼法上提及公益诉讼以及实体法上规定公益诉权的立法模式和频繁的立法举措，并不代表公益诉讼制度建设的科学性和繁荣程度，反而加剧了公益诉讼制度的非体系化现象。从公共利益司法保护的客观需要来看，在立法目的、基本原则、基本制度和具体规则等方面，公益诉讼制度与民事诉讼法和行政诉讼法并不兼容。各类公益诉讼案件尽管有较大差异，但也存在较多共性，可以统合在一部专门的公益诉讼法律文本里面，这样可以节约立法成本，也可以克服学者学科的狭隘局限，以开放的眼光寻求公益诉讼体系化立法的合力。公益诉讼制度体系化是良法渐进性的客观体现，是确保立法严肃性的必然要求，符合诉讼类型化的发展规律，符合诉讼规则系统性要求。相对于多年来我国公益诉讼立法的频繁举措而言，公益诉讼法典化是公益诉讼制度体系化的最优路径选择。我们需要从包括立法预测技术、立法结构技术、立法表达技术以及立法清理与编纂技术等在内的立法技术层面入手开展深入细致的公益诉讼法典化工作。《中华人民共和国公益诉讼法》的体系结构可以设计为逻辑自恰的“总则”、“行政公益诉讼”、“民事公益诉讼”、“附带公益诉讼”和“附则”五大部分。
司法改革的总方向是“建设公正高效权威的社会主义司法制度”。习近平指出：“凡是符合这个方向的、应该改又能够改的，就要坚决改；凡是不符合这个方向、不应该改的，就决不能改。简单临摹、机械移植，只会造成水土不服，甚至在根本问题上出现颠覆性错误。”在公正高效权威的社会主义司法制度改革目标的指引下，公益诉讼符合这个总方向。但是，我们不能简单临摹机械移植国外的类似于公益诉讼的相关制度，而只能根据中国的实际国情，构建具有中国特色的公益诉讼理论和制度体系。十八大以来，特别是十八届三中全会、四中全会相继出台了一系列司法改革重大举措其中包括探索建立检察机关提起公益诉讼制度。理论和实践越来越清晰地认识到，我国公益诉讼的重点应当在于加强对政府权力的有效制约，以起到对“财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的作用。加强检察机关对政府活动和行政执法的司法监督，由检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的行为提起公益诉讼，就是新的有效的司法监督。这项改革“有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”中国特色社会主义法治体系的内在结构即各个子体系之间的结构关系是“必须抓住建设中国特色社会主义法治体系这个总抓手，努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，不断开创全面依法治国新局面。”法治建设关系到国家经济、政治、文化、社会、生态、国防与军队、党的建设等方面。公益诉讼理论和制度在推动经济、政治、文化、社会、生态制度发展的过程中发挥了传统诉讼无法替代的作用，从公益诉讼理论与制度发展的一个侧面，也让我们足够认识到，习近平法治思想来源于实践、指导着实践，并必然随着法治建设的实践需要和实践经验而不断创新发展。
《中国政法大学学报》创办于2007年9月，是由国家教育部主管、中国政法大学主办、《学报》编辑部负责编辑出版的综合性人文社会科学学术刊物。现为双月刊，大16开本，每期160页，逢单月10日出版，设有：“法治文化”、“学术论衡”、“学人讲坛”等栏目。《学报》坚持学术自由、兼容并包的编辑取向，崇尚扎实创新的学风，积极推进学术交流与对话，得到了学术界、期刊界同行的充分肯定，对中国的法治建设和法学发展发挥着积极的作用和影响。创刊以来，《学报》首发论文被人大复印资料等刊物转载的篇次在国内政法类院校学报中名列前茅。其中我刊重点、特色栏目“法治文化”编发文章近百篇，已有二十篇文章被《新华文摘》等转载，产生了良好社会反响。近年来，环境资源法学的论文也正在成为我刊编发文章的又一个亮点，引起学界的广泛关注。
-END-
全国首例认定直播带货场景下的直播平台为电商平台的商标权案宣判！
关注下方公众号，获取更多法律信息