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主旨发言 | 吕忠梅：环境法典编纂研究进展与问题
来源 | 中国法学会环境资源法学研究会
文本整理校对：吴凯杰
编者按：为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办、北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“环境法典研究（2018-2020）公益项目课题结项暨环境法典编纂专家研讨会”，于2022年1月12日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、《环境法典研究（2018—2020）公益项目》课题组部分成员、特邀环境法学者以及相关行业专家50余人参加会议。
会议主会场设在北大英华公司会议室，本次会议全程通过北大法宝学堂平台进行了现场直播，共有6200余人次观看了会议的直播。会议重点探讨了环境法典编纂的基础理论与总则编问题，与会专家结合研究专长作了主题发言与讨论，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。
为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，敬请关注。本次推送的是中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅教授所作的主旨发言，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院周珂教授担任主持人。
周珂：在主题研讨阶段中，我们首先有请吕忠梅同志就“环境法典编纂研究进展与问题”做主旨发言。大家欢迎！
吕忠梅：谢谢周老师，各位早上好！刚才我已对会议主题做了说明，现在主要梳理环境法典编纂研究项目启动以来所取得的一些进展和面临的一些问题。
一、环境法典编纂研究的进展 2021年环境法典编纂研究进入全国人大的立法计划，标志着环境法典编纂研究已经不再是学者的构想，而是立法机关委托的立法研究项目。按照2021年立法计划，研究启动的法典不仅仅是环境法典，还有教育法典、行政基本法典等，目前学术界把它们通称为部门法法典编纂。实际上，中国法学会环境资源法学研究会从学术角度启动环境法典研究项目的时间更早，我们于2017年年初先后在北京大学、清华大学召开了环境法典编纂理论研讨会、小型专家会。后来争取到阿里巴巴基金会的经费支持，正式启动了环境法典研究项目。我们第一个启动的项目是外国法典翻译出版，2017年10月召开了第一次各国环境法典翻译出版国际研讨会；2018年12月在福州大学举办了外国环境法典译丛新闻发布会，同时也举办了第一次研究会的高端论坛，主题就是环境法典编纂。2018年上半年，正式启动了15个环境法典编纂基础理论研究课题以及环境法典专家建议稿的起草研究课题。
可以看到，2017年以来，环境资源法学研究会启动的环境法典编纂研究项目包括三大部分，第一部分是外国环境法典翻译，第二部分是环境法典编纂基础理论研究，第三部分就是环境法典专家建议稿研究。在项目推进过程中，我们专门委托北大法宝公司开发智慧立法系统，环境法典专家建议稿框架和条文草案都可以在这个系统里完成。到目前为止，有将近200名环境法以及相关学科的学者参加了环境法典编纂研究，基础理论研究的15个课题已经结项，成果汇集出版了五本专著。九个国家环境法典的翻译工作已经完成，已经出版五个国家的环境法典，还有四个国家的法典也进入了出版程序，今年六月份之前可以全部出齐。此外，2021年10月，我们还以高端智库委托项目研究成果的方式，把《生态环境法典专家建议稿（草案）》以及立法说明提交给了全国人大法工委。
经过这些研究，我们可以得出环境法典编纂条件已经成熟的结论。对此，学术界已经达成了很多共识，当然也还有一些分歧，我称之为“大共识”与“小分歧”。
大的共识主要表现为四个方面：第一是大家都高度赞同启动环境法典编纂，一致认为条件已经成熟。第二是高度赞同环境法典编纂要采取适度法典化路径，即有限的法典化。第三是高度赞同环境法典编纂应借鉴民法典的编纂技术，即在潘德克顿体系基础上创新。第四是高度赞同采用国际化语言编纂环境法典。所谓“小分歧”，主要反映在一些技术方法上，必如，对适度法典化的“适度”有不同理解、对借鉴民法典的编纂技术方法有不同方案等。我认为这些分歧恰恰是环境法典编纂研究能够不断前行的动力所在。
对于环境法典编纂的研究内容，我归结为六个大的方面。
1.环境法典编纂的条件已经成熟
对此我在已发表的论文中讲了四条理由。第一是习近平生态文明思想和习近平法治思想为编纂环境法典提供了坚定的政治基础与强大的理论武装。启动法典编纂的第一要素是政治决心，我们的政治决策、政治生态以及民意基础是足够的。第二是构建现代环境治理体系的新目标和新任务对环境法典编纂提出了现实迫切的需求。构建源头严防、过程严控、后果严惩的大环保格局，对现行的环境立法模式提出新需求。第三是现行环境立法模式导致的法律适用困境形成了编纂环境法典的内生动力，这是学术界讨论最多的。环境立法律数量多、速度快但重复率高、矛盾冲突多，法律适用困难，管用、好用的法律不多，这是必须解决的问题。第四是多年来环境立法研究达成的学术共识为环境法典编纂奠定了理论基础。编纂环境法典的主张不是我们今天才提出来的，自1979年开始，我们的前辈就开始在研究体系化问题，后来对法典化也有很多的研究成果。我们，2017年启动的只是最新一轮的集中研究。可以说，40多年来环境法典编纂研究从来没有停过，形成的成果非常丰富。
2.环境法典编纂的特殊性
首先来看从已经翻译的各国环境法典比较研究中得出的一些基本结论。我们看到，一方面是，外国环境法典的差异非常大，如法国法典有七卷，有的国家的法典只有几百条，内容、体例结构的差异也很大。但另一方面是各国环境法典也有共同点，主要体现为三点，一是以可持续发展作为法典的核心价值，通过法典编纂来推动国家的新型战略。二是以提升法律规范的体系性为目标。三是各国环境法典都采取了总则和分编结构。但在具体模式上可分为两类，一类是全面法典化，即把所有的环境法内容全部纳入到一个法典中，这又可分为形式性汇编和实质性编纂两种。另一类是适度法典化，即在一定程度上形成“双法源”格局，既有法典也有单行法。
目前，全国人大常委会将我国环境法典编纂定位为行政立法领域的法典化，这是因为在我国的现行法律体系中，环境保护立法大多属于行政立法子系统。但我理解，环境法典与民法典、行政法典不可能完全一样。民法典的逻辑主线是“权利”，贯穿其中的价值是意思自治。民法典更多是给法官用的，体现为裁判规则及其解释并且以实体性规范为主。行政法典需要以“权力”为逻辑主线，核心价值是依法行政，行政法典主要是给执法者用的，主要体现为管理性规范加上行政程序规范，但不是裁判规范。我以为，环境法典是民法和行政法的合二为一，因为环境法具有跨部门属性，是公法和私法的融合体。环境法典的逻辑主线是可持续发展，核心价值也是可持续发展，因为这是国家目标和国家任务，环境法典是国家履行宪法职责的重要表现形式；环境法典中既有管理性规范也有裁判性规范，既有实体规范也有监管的程序性规范、还有诉讼的程序性规范。在这个意义上，环境法典编纂是比民法典更加困难，难就难在它是完全不同性质的法律规范的组合。
这就给我们提出了一个问题，通过什么方式才能把性质不同的规范纳入到一个法典里面呢？环境法典与民法典最大的不同，就在于不可能找到一个权利统贯环境法典，这也是为什么各国环境法典都没有以“权利”为主线的原因。第二个不同是民法典体现的是个体的法秩序，环境法典要体现的是整体法秩序；如果说民法典是形式法学的顶峰，但环境法是实质法学的典型。环境法典强调综合调整、公共利益，而不是个体利益、私人交易关系的调整。在这个意义上，中国环境法典编纂和民法典比较，必须解决好的几个问题是：第一要如何实现核心价值理念的法律渊源化，第二要以适度法典化方法体现整体法秩序，第三要以价值体系构建法典逻辑。这是我们从比较法角度发现的环境法典特殊性，不能够简单地照搬民法典或者行政法典的理论逻辑来编纂环境法典。
3.为什么要选择环境法典编纂方式
我们知道，法律体系化有两种路径，一种基本法路径，另一种是法典化。中国为什么要选择法典化路径？1979年，中国开始环境立法时曾经提出过基本法加单行法的体系化方案，但是后来因为种种原因，变成了今天的分属不同法律部门的分散立法模式，这种模式不符合生态文明理念的体系化、系统性要求。现在如果再回到基本法加单行法模式，不仅难度不亚于法典编纂，而且不能体现法典编纂的国家改革标志等法典功能。因此，从中国的现实情况看，我们应该选择法典化路径。当然，我们也应该看到法典的一些缺点，在当前解法典化与再法典化历史背景下，适度法典化是解决问题的有效方案。可以既通过实质性编纂完成环境法的统一规范，也可以适度的编纂让环境法典保持一定的开放性，克服僵化和机械的弊端。
这里，我特别想强调是，我们所称环境法典编纂不是简单意义上现行法律的汇编，而是既“编”又“纂”。“编”更侧重于对于现行法律条文的梳理。而“纂”则是要根据新形势、新发展对既有法律进行重新解释、补充和完善，以及时回应社会需求。简单的条文汇编不叫法典的编纂。
4.以可持续发展为价值目标，采取总分的结构。
可持续发展已经成为当代人类最大的共识。在比较法上，各国环境法典都以可持续发展作为战略转型的主要目标。我们在充分论证后，也提出了以可持续发展为目的价值和逻辑主线的专家建议稿，设计了总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编。除总则外，各分编的思路是按照可持续发展的三大支柱展开的，一般情况下，可持续发展按照经济可持续是基础、生态可持续是条件和社会可持续是目标进行排序。但从环境法典编纂的角度，以人为本、保障中华民族永续发展是根本目的，所以把以保障公众健康为核心的污染防治编即社会的可持续放在了第一位。按照保护优先原则将生态的可持续放在第二位，把经济的可持续放在了最后。最后，生态环境责任编作为可持续发展的保障，也是法律规范逻辑所需。
在这里，需要注意的一个问题是可持续发展与生态文明建设之间的关系问题。在我们的研究中，可持续发展与生态文明经常同时出现在法律文本中，但从表述上看，符合治国理政的目标与手段的逻辑，即可持续发展是价值目标，生态文明建设是手段。在国际上，可持续发展与生态文明同根同源，可持续发展在联合国大力推动下逐渐变成了行动；而生态文明基本上停留在空想阶段。
习近平生态文明思想是对可持续发展的重大原创性贡献，两者高度契合，实际上，我们的各分编结构也体现了习近平生态文明思想的基本民生观、系统整体观、绿色发展观和最严法治观，这向国际社会贡献中国方案的一种考量。对此问题，我有专门的文章进行论证，有兴趣的同仁可以指正。
5.法典命名为《生态环境法典》
中国进入生态文明时代，环境保护的内涵与外延已经有了新的拓展，“生态保护优先，绿色发展”的原则重新定义“发展与保护”的关系，对中国国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的法治需求。按照中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的要求，随着“大环保”格局形成以及与之相适应的生态文明体制改革和机制转型的完成，需要有更能契合时代需求的法典名称。在这种历史条件下，将过去的环境保护立法以污染防治法为主的立法模式“平移”至法典编纂，显然不合适。环境立法领域的法典编纂也不能成为以某个部委为中心、体现部门职责的污染防治法编纂。
必须考虑的现实情况是，在我国现行立法体系中，生态环境保护有关的法律分属行政法、经济法两个子体系。其中，污染防治立法的内容相对集中于环境保护监管制度，这些内容均可纳入法典编纂；而自然资源和能源立法则涉及权属确定、交易等广泛的内容，自然生态保护和资源能源节约利用仅占其中很小部分，但这一小部分内容对于法典编纂却不可或缺。这就从立法技术上提出了如何寻找统摄污染防治、自然资源保护、绿色低碳发展的法典名称问题。
以“生态环境法典”命名，既有宪法依据，又能彰显生态文明时代特色，还能契合可持续发展基础概念，是最佳选择。当然，这也意味着必须对“生态环境”这个宪法概念进行界定，明确其内涵与外延，并将其作为确定法典调整范围的基石性概念，寻找其与可持续发展的契合点，使“生态环境法典”名副其实。
6.运用法律关系理论编纂环境法典
我们都说环境法典编纂要借鉴民法典，实际上是借鉴潘德克顿体系。我们知道，因为创造了法律关系的概念，才有了潘德克顿体系。环境法典编纂要借鉴潘德克顿体系，就必须对法律关系理论有深刻的理解和妥当地运用。法律关系之所以能够用于民法典编纂，前提是在民法上有一般权利理论，以一般权利作为主线，将权利客体类型化为物权、债权、人身权等，然后围绕不同类型权利的主体和主体间关系来展开法律关系，形成法典逻辑。由此可见，权利客体的类型化是法律关系展开的基础或者是民法典逻辑结构的基石。环境法典如果也用法律关系这样一个最大的知识公约数进行逻辑展开，首先需要找到一个能够概括生态环境保护对象的基石概念，通过对保护对象的类型化，才能以保护对象的不同类型来展开法律关系，这是法典编纂的方法论要义所在。对此，无论是过去还是现在，研究都少有涉及，使得环境法典编纂的方法论短板十分明显。周珂老师在好几次在会上都讲到法典编纂的方法论问题，这是特别需要认真去研究问题。
二、关于总则编的一些思考 以上，主要是向大家介绍环境法典编纂研究团队前期的工作，以及对我们提出的生态环境法典专家建议稿草案的一些考虑。今天，我们的主题是讨论总则编。下面我将总则编的一些问题提出来，供大家讨论。
简单地说，总则编是对在对现行生态环境立法“提取公因式”的基础上加以补充完善，将发挥统领法典分编、指导单行法立法及适用的作用。总则编既是开篇也是统领，对于法典成败至关重要。目前，已经做的工作是以现行《环境保护法》为基础，吸纳具有综合性特征的环境单行法相关内容，还有污染防治单行法、自然资源单行法以及长江保护法等相关法律的总则部分、具有综合性内容的环境行政法规加以梳理整合。同时，根据生态文明制度改革的新的成果、新的要求，条件成熟的也要在总则编中加以固化。总则编大致应包括三个部分的内容，一是通过一般规定确认生态环境法律秩序，二是构建适应新时代要求的生态环境治理体制，三是建立协调衔接环境法典内外规范的基本制度。对于总则编的基本构想以及核心内容，已经发表了十几篇论文加以论证，可以供大家参考，了解编纂思路。
但是，总体上看，第一阶段的研究还是初步的，距离编纂一部高质量的法典还有不小差距。目前的研究主要偏重于理论阐释和一般规律总结，在与制度实践的结合、对中国特色的凸显、法典编纂落地的技术方法上，还非常薄弱。突出表现为两个问题：一是环境法典编纂的基础理论并没有得到真正解决，二个是环境法典编纂的技术方法研究基本空白。
1.关于下一步工作
法学家在法典编纂当中的作用至关重要，没有法学家，法典就将失去存在的意义。编纂法典是法学家的使命，法典编纂以后的解释也是法学家的任务，所以法典必须有坚实的理论基础和充分的论证来支撑。最近，全国人大法工委的领导同志也一再跟我讲，不仅需要你们拿出一个条文框架，更重要的是条文框架背后的理论基础是什么？能够支撑环境立法体系化的理论是什么？也表明立法机关对于法典编纂理论研究的高度重视。
环境法典编纂的过程是环境法学的话语体系、理论体系形成的过程。以体系化为目标的法典编纂首先是法学知识的体系化，只有在成熟的环境法学知识体系基础上，才可能编纂成熟的环境法典。因此，从目前的研究工作看，一方面迫切需要扩大理论研究范围、加深理论研究程度；另一方面要针对专家建议稿开展理论研究工作。当前，需要注意以下几点。一是，我们的专家建议稿作为初稿，秉持“先平移，后剔除”原则，注重对现行立法、体制改革实践的梳理整合，在“先平移”阶段，为内容周全而牺牲精简是对的，由此带来的不同部分之间的重叠、重复、衔接不畅之处也很正常；下一步，要进入“后剔除”阶段，需要做进一步整合、凝练，这对理论研究必然会提出更高要求。二是，要解决理论与实践相结合问题，相关的制度涉及的部门行业众多，如何听取各方面的意见、凝聚共识需要有办法。三是近期诸多法律法规的立改废带来了新情况、新变化，需要吸收和转化，对相关法律中与生态环境相关的一些法律制度是否纳入、如何纳入需要统筹考虑、综合论证。四是如何将理论研究与对草案的论证与完善进行更加有效结合，包括研究人员、研究内容、研究方法等。
2.需要解决的整体性问题
由于总则涉及到整个法典编纂的基础性问题，我针对目前的专家建议稿草案，具体列举了六个方面的问题，希望在今天以及后面的研讨会上展开讨论。
第一，总体上，更好地解决环境法典编纂的基础概念、逻辑主线、框架结构、编纂方法等理论问题，并在广泛听取意见建议基础上，凝聚最大共识。
第二，对总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展、生态环境责任等各编之间的条文进一步整合、完善，以理顺关系、去除重复、减少矛盾、消除冲突。
第三，将新制定和修订的湿地保护法、噪声污染防治法、固体废物污染防治法等法律，以及已经启动制定或研究的国家公园法、自然保护地法、资源综合利用法等法律的相关内容，在法典草案稿中加以合理安排并充实完善。
第四，对“十四五”规划和2035远景目标规划纲要确定的生态文明建设目标任务、体制改革新要求以及出台的相关政策进行深入论证，将需要法律固化的内容在法典草案中予以充分考虑。
第五，进一步整理相关文献资料、新制定或修订的相关法律法规政策、理论研究成果，及时对法条说明、立法理由、参考立法例进行充实和完善。
第六，及时跟踪社会经济发展过程中出现的生态环境保护问题，尤其是疫情防控常态化、双碳目标实现、国际气候变化和生物多样性公约谈判、世界环境公约谈判、国际人权领域斗争等可能带来的新问题展开前瞻性研究，在法典中作出回应，为构建“地球生命共同体”、丰富国际斗争工具箱提供法律方案。
3.法典总体框架和基础理论研究方面的问题
针对目前的研究现状，还有一些重大的理论问题需要进行更充分的论证。
第一是环境法典编纂的方法论。这个前面已经讲过了，不重复。
第二是基本法和法典编纂的比较研究。基本法的优势和法典编纂的劣势是相对应的，需要在法典编纂过程当中吸收基本法模式的优势部分，让法典编纂更加完善。
第三是生态法典编纂国家的经验借鉴。在国际上有生态法典和环境法典两种类型，采用不完全相同的思路和编纂方法，那么到底生态法典和环境法典之间的联系与区别是什么？如果要编纂一部生态环境法典，如何处理生态法典和环境法典编纂之间的关系，需要理顺关系并且吸纳有益经验。
第四是大陆法系国家法典编纂的经验借鉴。现在可以看到，法典编纂虽然是大陆法系国家的传统以及成熟的编纂经验，但在环境法典编纂上有很大不同。，现在，德国法典到十几年出不来并几乎被判了死刑，法国法典采取不同于民法典的编纂方式，意大利法典名实不副，大陆法系国家的法典编纂都走了一些不平常的道路。如何避免出现大陆法系国家环境法典编纂中出现的一些问题，需要深入研究。
第五是环境法典的框架及内容构想。我们提出的专家建议稿草案并不完美的，某种程度上是提出了一个靶子。目前的论证基本上还在大的方面，具体到编章结构方面，论证还非常不足，还有许值得认真探讨、加以完善的地方。
第六是各编之间相关制度如何衔接。
第七是环境法典与民法典及其他法律之间的有机衔接。比如，民法典的绿色条款涉及从总则到分编，我们的眼光只放在侵权责任编是有问题的，其实物权编、合同编、包括人格权编都留下了与环境法典衔接的接口，如何实现与民法典的全面衔接是一个非常大的理论问题。在2021年民法学年会上，我讲了民法典和环境法典衔接的一些思考，民法学者很感兴趣，希望有更多民法学者深入研究这个问题，提出更好的衔接方案，让民法典更好用，环境法典也更好用。
第八是环境法典编纂如何归纳理论创新、制度创新和实践创新。
4.关于总则有待解决的问题
对于法典总则的编纂，我也列举了很多问题，期待在今天的研讨中能够展开。
第一是宪法依据、立法宗旨及如何表述
第二是生态环境的概念以及调整范围是什么
第三是基本原则到底应该如何表述
第四要构建什么样的环境治理体系
第五是环境权应该如何规定以及如何表述
第六是建立什么样的监管体制
第七是基本制度如何展开
第八是构建什么样的环境标准体系
第九是环境影响评价制度以及传统的主要环境保护制度应该如何改造升级，能够成为适应现代环境治理体系的基本制度；还有，环境风险评估制度如何建立。总则和分编相关制度的关系，处理的原则是什么？
这些问题都是需要我们认真研究、深入认证，并且拿出合理方案的一些问题。今天，我们邀请了一些对相关问题有深入研究的专家与团队成员共同研讨，目的就在于推进深入研究、充分论证，使总则从目前的“汇编”状态进入到“编纂”程度。
我的发言就到这里，谢谢大家！
周珂：谢谢吕老师。作为主持人，我想对忠梅老师的主旨发言谈三句话的感言。第一句话是吕老师带领的团队在环境法典研究中取得的成就，牢牢地把握了历史机遇，没有辜负国家和法学界的期望。第二句话是环境法典目前的条件比较成熟，但这个成熟不是等出来的，而是干出来的，是吕老师带领团队高效率工作取得的成果。第三句话就是环境法典研究团队年轻化、高水平，具有非常深厚的学术发展潜力。我们作为50后、60后的这一代学者感到非常的欣慰。最后我提议，我们用掌声对吕老师带领下的环境法典化研究团队，他们的工作，取得的成就，表示热烈的祝贺。
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吕忠梅：民法典绿色条款的类型化构造及与环境法典的衔接｜行政法学研究202202
吕忠梅、孙佑海、王灿发、汪劲等：关于应如何实现环境法法典化的讨论
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