彭宇文｜理性主义的教育法法典化：理想与现实之间

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理性主义的教育法法典化：理想与现实之间

文 / 彭宇文

摘要：法典化是中国特色社会主义法治建设的重要举措，教育法典作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，打造教育发展的宪章、彰显教育法典的民族风格、弘扬中国特色教育法治精神，进而形成教育法典的中国气质，必然成为法典化的理想追求。但理想与现实尚存差距，我国教育法典编纂虽有一定基础，却依然面临着教育法律体系建设尚不够成熟、教育法地位问题尚存在争议、教育法治建设实践发展尚不平衡、教育事业改革发展尚有诸多不确定因素、教育法学元理论建设尚存不足等现实困境，挑战难度极高。面对挑战，教育法典编纂必须有机平衡理想与现实的关系，实行“理性主义思路”，从务实导向、问题导向和培育有机生长的良性生态方面打牢思想基础，以高成熟度的学术研究为支撑、以高包容度的舆论导向为支持夯实理论基础，实施“过渡性法典化”策略，发挥立法机关和学术力量等方面的协同作用，在法典体例结构、立法技术上体现发展导向，推进教育法典编纂的实施。

关键词：教育法治建设 ; 法典化 ; 教育法 ; 教育法典编纂 ; 理性主义

作者简介

彭宇文，武汉大学教育科学研究院院长，研究员（教授），博士研究生导师，兼任教育部全国民族教育专家委员会委员、湖北省教育法律与政策研究会会长等。

目录概览

一、中国气质：教育法法典化的理想追求

二、任重道远：教育法法典化的现实挑战

三、理性主义：教育法法典化理想与现实的平衡

随着民法典颁布实施，我国法制建设领域呈现出越来越强烈的法典化趋势。全国人大常委会2021年度立法工作计划中明确提出，总结民法典编纂立法经验，开展相关领域法典化编纂和法律体系化研究，将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作（全国人大常委会，2021）。教育法法典化问题以官方形式正式进入公众视野，引起多方关注。“法典是一种专门的立法形式，即按照一定的目的、顺序和层次，对相关法律规范进行排列而形成的较为统一的规范整体。”（孙霄兵，刘兰兰，2021）“法典编纂的基本目标是实现法律的明确性、合理性、体系性、统一性、一致性、易用性等。”（陈金钊，2021）法典编纂是一项具有高度专业性与社会性的立法活动，观诸我国民法法典化的历程，从清末民初起步，再到新中国成立以后数易其稿，直到2020年才正式完成颁布，极其漫长的过程足以证明法典化之不易。相较于民法而言，教育法在我国发展历史更为短暂，在理论与实践上的积累更为薄弱，法典化的难度更是可想而知。因此，如何在法典化的理想与现实之间实现良好平衡，推进教育法典编纂，的确值得深入研究。笔者认为，在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，教育法法典化非常必要，既有一定基础，也有极高难度，当前最为关键的是，需要在理想与现实之间找到有效的平衡点与突破口，方能化繁为简、务实推进。

一、中国气质：教育法法典化的理想追求

法典化是中国特色社会主义法治建设的重要举措，正如习近平总书记在谈到民法典颁布的重大意义时指出：“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。”（习近平，2020）教育法作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，其法典化必然是彰显教育事业及教育法治中国特色的重要途径，教育法典的中国气质成为法典化的理想追求。

（一）打造教育发展的宪章

“发展权是一项不可剥夺的人权，象征着人类尊严和荣耀。唯有发展，才能消除全球性挑战的根源；唯有发展，才能保障人民的基本权利；唯有发展，才能推动人类社会进步。”（国务院新闻办公室，2016）新时代以追求民众的美好生活为发展目标，要求不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步，而教育作为国之大计、党之大计，在这方面发挥着极为重要的基础性作用。教育法治建设需要进一步提高政治站位，高度关注发展权这样一项最为重要的人权。

第一，通过教育法典编纂宣示教育权重要地位。教育权是发展权的核心之一，更是实现发展权的基本前提保障。在“美好生活”的发展目标下，以法典编纂的形式进一步彰显教育为国之大计、党之大计的重要地位，使教育的重要性受到社会更为广泛而深度的关注，无疑是教育法典编纂从程序性价值走向实质性价值的必然过程。教育权是教育法治的逻辑起点，教育法典作为宣示教育权的重要载体，势必将教育权贯穿于法典的指导思想、基本原则及整体架构之中，是实现教育权与发展权的权利宣言。具有系统性、完整性与权威性的教育法典，能够很好地发挥教育发展宪章的高层次作用，为实现教育权及发展权提供完整而有效的法律保障。

第二，通过教育法典编纂推进教育思想变革发展。教育立法以教育思想为基础，教育法典编纂的过程，实际上也是教育思想变革发展的过程。首先，要在回顾总结教育发展历史经验的基础上，凝练新时代教育理念。教育法典编纂必须以习近平总书记教育重要论述为指导，进一步凝练中华民族优秀文化传统及中国共产党领导教育事业百年的思想理念，将之体现在立法之中。其次，促进思想解放，推进教育改革。解放思想是推进改革开放的重要思想武器，邓小平同志指出：“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题。”（邓小平，1983）教育法典编纂离不开先进的教育思想引领，法典编纂过程中需要对相关理论问题进行深入研究，以立法体现解放思想的成果。最后，优化教育理念，进一步破除教育思想积弊。我国教育发展历经曲折，特别是市场经济体制实施以来，教育领域利益相关者多元化、需求多样化，带来教育思想的多元化与复杂化，教育治理理念冲突也反映在教育立法的摇摆上，在诸如民办教育发展、教育培训治理、学校教育管理等方面存在着较为明显的理念冲突，积弊已深，已到非改不可的时候。借力教育法典编纂，使各方面利益相关者在法典编纂过程中充分发表意见，深入研讨，从而优化教育理念，为深化教育改革奠定更为先进的思想基础，应当是教育法典编纂的重要意义所在。

（二）彰显教育法典的民族风格

中国自20世纪初进行法制改革，“选择、移植了大陆法系的德国法模式后，德国法的这套概念、原则、制度和理论体系，已经成为中国法律文化的有机组成部分”（梁慧星，2001）。而法典化在当代中国法制建设上则更是体现出强烈的西方移植色彩，这既在客观上促进了相关立法的现代化进程，也在一定程度上制约了立法的本土化发展。这种情况的发生，“部分是由于殖民化的缘故，部分是由于编纂法典的法律技术为接受法制提供的方便”（勒内•达维德，1984，第33页）。但是，对于面向新时代的中国教育法典编纂而言，如何处理好世界性与民族性的关系，就成为必须面对的重要问题。

第一，秉持开放态度，吸纳世界经验。实事求是地说，西方发达国家法制建设历史悠久，有着许多成熟的经验可供借鉴。在教育法典编纂过程中，应当组织力量对世界各国法典化特别是教育法典编纂的做法进行研究，吸取经验，剖析教训，为我所用。应当看到的是，随着全球化、国际化以及国家间法律文化交流日趋深入，法典化作为一种立法趋势，呈现出一定的趋同化现象。抛却意识形态领域的差异，我国教育法典编纂可以在立法技术尤其是在法典模式、体例结构、文体用语等方面，分析其可取之处，借鉴其成熟经验，使教育法典的世界性、科学性得到保证。

第二，强化历史传承，弘扬民族风格。独特的历史、独特的文化、独特的国情决定了我国教育必须走自己的发展道路，“我们要认真吸收世界上先进的办学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学”（习近平，2014，第13页）。教育法典事关教育权与发展权的根本，教育法典编纂既是实现教育权与发展权的需要，也是传承中华民族优秀教育传统的需要，更是弘扬中华民族新时代教育精神的需要。教育法典编纂必须学习借鉴人类法治文明的有益成果，但决不能简单照搬别国模式和做法，而是应当从中国国情和实际出发，传承中华优秀传统法律文化，从我国教育事业改革发展的实践中探索适合自己的本土化立法道路。法典化的趋同化与民族性并非必然的矛盾冲突，而是需要协调统筹的关系。这就要求在教育法典编纂过程中，必须树立强烈的民族主体意识，在中国化的语境下处理好相关关系。“中国是注重治道的文明古国，法治是传统治道的重要内容。传统的治道理论所蕴涵的丰富思想和学识，所包括的成功和失败的经验教训，尤其是中华民族所独有的精神气质、道德追求、思维逻辑、政治经验乃至语言风范，都是值得我们认真体会、认真学习的。”（夏勇，2004，第57页）一部完整的教育法典，应当能够体现中华民族优秀文化的积累与沉淀，代表中华民族的先进文化高度，反映新时代教育事业发展的新成果，呈现出崭新的民族风格和鲜明的本土化气质。

（三）弘扬中国特色教育法治精神

教育法典编纂是中国教育法治建设的重大标志性事件，对于凝练并弘扬中国特色的教育法治精神具有极为重要的理论与实践意义。

第一，教育法典是充分彰显法治精神的重要形式。在教育事业改革发展进入攻坚关键期的背景下，通过法典编纂的形式，营造更为浓厚的法治氛围，进一步强化法治思维与法治方式，既有利于在教育改革实践中强化对法律的理解与运用，也有利于在一些难点问题上借力法治工具以寻求突破。

第二，教育法典是以供给侧改革思维推进教育改革的重要制度供给。教育改革进入深水区，教育实践日趋丰富，教育法律关系越来越多元化与复杂化，对教育立法提出了更多更高要求，当前制度供给滞后于实践需求，不能有效引导需求、优化需求并创造需求的现实困境亟待破解。制度供给是教育发展的第一动力，教育法典作为教育领域法治建设系统化之集大成者，体现出良好的制度供给创新。以法典编纂的形式进一步发挥法制引领作用，有利于完善以教育法总则为龙头的教育法律体系建设，有利于弥补现有立法及法律法规之间的冲突与重复、优化立法资源，有利于消除传统立法的碎片化与零散化现象，有利于破解现有立法过程中应急性、短视化、功利性弊端，实现教育法治的整体治理与协同治理，为教育改革提供及时而有效的法治化保障。

第三，教育法典是推动教育法学学科建设的重要抓手。教育法典编纂离不开教育法学的理论支持，教育法学学科建设与教育法治建设相辅相成，法典编纂过程必将推进教育法学及教育法治建设的形式价值与实质价值的良好结合。教育法典编纂有赖于教育法独立部门法地位的确立，在法典编纂过程中进一步推动教育法独立部门法地位研究，既是教育法治实践的必然要求，也是教育法学学科建设的现实需要。同时，对教育法典编纂的研究，也必将推进教育法学理论研究向更为纵深和宽广的方向发展。教育法典的编纂过程既是法定立法程序，也是学术研究过程，需要以教育法学为主体的多学科学者共同参与，以学术推进立法，以立法升华学术，从而实现立法驱动下的教育法学新发展。

二、任重道远：教育法法典化的现实挑战

分析我国教育法治建设实际情况，可以看到，教育法典编纂已经具有一定的基础，诸如：教育事业改革发展不断深入，对教育法治建设的认识普遍提高，既对教育法治提出了更高要求，也为教育法典编纂创造了日趋厚实的社会基础与生长土壤；及时呼应教育改革发展需求，教育立法体系不断健全，地方教育立法不断创新，法律渊源不断丰富，教育立法技术不断探索与成熟，中国特色社会主义教育法律体系初步形成，为教育法典编纂提供了日趋完善的法制基础；教育法学学科体系不断完善、基本理论架构不断充实，相关学术成果不断丰富，人才培养平台、科研平台、政校合作平台建设不断加强，教育法学学科建设日益成熟，能够为教育法典编纂提供相对完整的学科理论支撑；世界上已有的教育法典编纂实践，包括我国历时数十年的民法典编纂的经验教训，可供借鉴，为教育法典编纂的高起点、高标准、高效率提供了有利条件。

教育法典编纂虽然有了一定的基础，但是否达到全国人大常委会所认为的“条件成熟”的程度，仍然是值得探讨的。事实上，我国教育法治建设依然处于不够发达的初级阶段，面临着不少的现实困境，这对教育法典编纂势必形成极大的现实制约，任重道远，其挑战的难度不可低估。

（一）教育法律体系建设尚不够成熟

目前，我国已经初步形成了由《教育法》《教师法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等8部教育法律及十余部教育行政法规、大量教育部门规章和地方教育法规规章构成的中国特色社会主义教育法律体系，有关学前教育、家庭教育、终身学习等方面的立法也正在推进之中。总体而言，教育立法虽然有一定的整体思路及顶层设计，但相对完备的教育法律体系架构并未建构成形，现行《教育法》还不能发挥教育法典总则和教育法律体系龙头的作用，教育法典编纂中整体架构构建的基础性工作存在着实际上的困难。与此同时，教育立法计划实际落地相对滞后，已有教育立法数量有限，尚不够全面完整，不同层级的法律渊源发展不平衡，上位法与下位法之间立体支撑、有效互补的格局尚未形成，还难以为教育法典编纂提供相对充足有效的立法供给。

（二）教育法地位问题尚存在争议

传统意义上一般将教育法归属于行政法范畴，全国人大常委会立法规划中也把教育法典纳入“行政立法领域”。学术界关于教育法地位问题，已经有近四十年讨论，逐步形成了隶属说、独立说、发展说等几种观点，相互之间还难以相互说服并形成一致的倾向性结论。从教育事业及教育法治建设发展现状与趋势分析，应当确立教育法的独立部门法地位，但这还需要法律及教育的理论界与实务界形成协同的认识，其核心概念与基础理论、基本原则都需要尽快研究形成，而从目前实际情况看尚存在较大难度。不同的部门法地位及归属，势必体现出不同的立法宗旨和立场。在对教育法的部门法地位尚未形成统一认识的情况下，教育法典编纂的现实性基础和学理性基础都不够扎实。如果教育法继续依附于行政法领域，不能具有独立的部门法地位，在行政法的强势背景下，教育法典编纂必然会面临立法层次、体系架构、基本原则、法律关系等多方面冲突，影响立法工作的顺利进行。

（三）教育法治建设实践发展尚不平衡

立法的一项基本原则是必须从实际出发，尊重客观实际，根据社会经济、政治和文化发展的客观需要，正确反映客观规律的要求（沈宗灵等，1994，第278页）。教育法典来自于教育实践，是对教育法治建设实践的客观反映，而实践一线教育法治建设的差异化与不平衡，势必影响教育法典编纂的实践性基础。中国教育事业发展具有较强的地域差异性，不同区域教育法治建设面临的实际情况常常存在着较大差异，如何充分考虑统一性与特殊性的结合，如何实现法制统一原则基础上的特殊性及可操作性，都是进行教育法典编纂不可回避的现实挑战。与此同时，教育法治发展不平衡，区域之间、行业之间、学段之间、单位之间等在理念认识、实践实务等方面差距较大，客观事实上的不平衡与实践中应当尊重的差异化特性之间存在着冲突，可能对教育法典编纂造成张力调控与尺度把握上的困惑。而长期存在的“上有政策、下有对策”的行政运行实际，也对教育法治效能提出了挑战，教育法治建设一些宏大的顶层设计在向下传导的过程中，存在着逐级消解现象，基层的实践与顶层设计之间常常出现较大差距或变异，一些教育法律与政策未能实现预期目标，影响了教育法治的权威性与可持续性。因此，教育法典编纂中如何加强宏观制度设计与微观制度实践的良好协调，从而通过立法推进教育治理效能提升，对立法者而言也是不小的挑战。

（四）教育事业改革发展尚有诸多不确定因素

教育立法既是对教育事业改革发展实践的现实反映，也是对未来发展规律及趋势的适度前瞻与科学预见，而作为集大成者的教育法典则更是需要充分体现现实性、稳定性、连续性、前瞻性、适时性、科学性、效能性等特征，彰显法典化的超强系统性与权威性。但是，我国教育事业改革发展进程中还存在着诸多不确定因素，对教育法典编纂形成极大挑战。

第一，教育改革发展存在艰巨性、不确定性与摇摆性因素，对教育法典编纂准确把握相关要素造成主客观困难。改革开放以来的教育发展，在计划经济向市场经济转型等多方面社会变革中，计划性色彩依然较为浓厚，较大程度地滞后于社会变革的整体步伐；教育改革发展涉及的利益性影响因素极多，对决策部门形成了相当大的压力或困扰，已有政策过程的摇摆性、迁就性特点较为明显；百年未有之大变局、现代信息技术发展等现实因素，具有极强的不确定性，常常令人难以准确把握运行趋势，势必对需要保持相对稳定性的教育事业，造成干扰与冲击。

第二，教育事业具有高度敏感性，涉及面广泛、利益重大，立法环境的宽容度不强。中国有着世界上最大的教育规模以及深厚的重视教育的历史文化传统，教育事业事关广大民众切身利益，涉及几乎所有家庭，具有极高的社会关注度；教育事业在意识形态领域具有基础性地位，网络化、多元化、复杂化社会背景下意识形态工作的艰巨性，对教育事业形成了巨大挑战；立德树人、培养社会主义事业建设者接班人的重要性，使党和国家、社会对教育事业赋予了高期待、高标准、高要求，而民众教育利益需求日趋多元化，争议性话题增多，利益博弈加大，教育政策敏感度极强，政策过程容错度不高，缺乏充分宽容的教育改革与立法环境，制约了教育法典编纂中应有的取舍定力、积极态度和创新精神。

第三，教育规律的复杂性与变革性，影响着教育事业的创新发展，教育法律关系的多元化特征增强，教育法典编纂中彰显教育规律的难度加大。随着经济社会发展，传统的教育观正在向更为跨界、更为立体、更为开放、更为包容的大教育观转变，教育发展理念以及相应的教育立法理念都需要及时变革；社会关系的多样性，导致教育法律关系的多样性，其主体、客体与内容面临着从形式到实质的多元化变革，法律调整的复杂性不断增强；在市场经济等多方面因素冲击下，出现教育规律虚无化现象，回归教育本原、与时俱进地总结和优化教育规律，并在教育立法中彰显教育规律的难度加大。

（五）教育法学元理论建设尚存不足

对教育法典编纂而言，教育法学学科建设必然是理论根基，也依然是现实短板。当前我国教育法学的元理论建设不足，对教育法典编纂的理论支持尚有一定局限性。与教育法部门法地位争议相关，教育法学学科属性定位尚存在不同认识，学科建设思路不够明确；教育法学的学科建设有待加强，学科基本理论架构尚未形成统一认识，核心概念、理论基础及研究范式等方面问题还有待进一步明晰；学界对教育法律体系的顶层设计研究不足，特别是对教育法典编纂的相关研究严重缺乏，没有出现如民商法学界关于法典编纂的争鸣性讨论，还未形成充分而相对统一的支撑性成果；受立法体制等方面因素制约，学界直接参与教育立法过程极少，立法参与意识不强，立法实践经验不足。

三、理性主义：教育法法典化理想与现实的平衡

呼应时代发展，教育法典编纂逐渐受到民众关注，并为国家立法机关认同，开始进入准实质性起步阶段。如何以教育法典编纂的理想追求为目标，应对客观存在的现实挑战，在教育法法典化的理想与现实之间求得平衡，也成为摆在立法者、学术界及实务界面前的实际问题。我国民法典编纂中有“理想主义”与“现实主义”两种思路。前者是指最大化地利用法典编纂的立法性充分改造我国民事立法的结构和思想基础，与法律汇编拉开距离，实现我国民事立法的现代化；后者是指充分利用现有资源制定民法典，采取的是法律汇编与法典编纂之间的中道（徐国栋，2001，第138页）。两种思路的倡导者借鉴德国、法国、美国、日本等多个国家民法典编纂实务，结合我国民法典编纂的实际情况，论证自身观点，展开了较为充分的讨论，为民法典编纂实务提供了各具价值的学理性参考。借鉴理想主义与现实主义两种思路的内涵，分析我国教育法治建设实际，考量教育法典编纂目标，本文认为，应当在理想主义与现实主义之间寻求第三条道路，有机平衡理想与现实的关系，实行“理性主义”的教育法典编纂思路。所谓理性主义思路，是指秉持理性化态度，在教育法典编纂过程中通过理性选择以最恰当方式实现立法目标，这既意味着确立实事求是的务实导向，立足教育发展实际，避免过于理想化，也意味着树立发展导向的理念，面向教育发展未来，实现教育立法现代化。在理性主义思路指导下完成的教育法典，应当是对中国教育法治实践的总结与提炼，但它绝不能像德国民法典那样被称为“19世纪的尾声”，而更应当是中国教育法治现代化在新时代的序曲。实施理性主义思路，在教育法法典化的理想与现实之间实现平衡，需要夯实法典编纂的思想基础、理论基础和程序基础。

（一）思想基础

理念是行动的先导，教育法典编纂不能回避立法的政治性要求，应当旗帜鲜明地体现中国特色社会主义法治精神。贯彻习近平法治思想，坚定正确的政治方向，这是做好法典编纂的根本前提，也是最为根本的思想基础。“任何计划都含有一定量的‘唯意志论’，它要求更多地立足于意识形态和政治战略而不是纯客观数据的选择。”（贝尔纳•古尔内，1995，第43页）教育立法兼具政治属性、法律属性与教育属性，教育法典编纂中，教育属性决定着法典的定位，法律属性决定着法典的地位，而政治属性则决定着法典的站位。正确而具有高度的政治站位，是对法典编纂立场与方向的根本保证，因此，在法典编纂过程中，必须旗帜鲜明地强调政治站位的引领性，并在此基础上，明确务实导向和问题导向的指导思想，培育教育法治生长的良性生态。

1. 务实导向

理性主义的一个基本特征就是实事求是的务实态度，应当对教育法典编纂所面临的现实情况及未来趋势进行理性分析，使相关活动建立在理性化的基础之上。

（1）充分认识教育法典编纂工作的长期性与艰巨性。法典化的过程，既是一个立法程序性过程，更是一个解放思想的启蒙化过程。以民法典编纂为例，它作为新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。新中国成立以来，党和国家曾于1954年、1962年、1979年、2001年4次启动制定和编纂民法典相关工作，但由于条件所限没有完成，直到党的十八大以后又历时五年，才终于在2020年5月获得全国人大通过。民法是“社会生活的百科全书”，而教育作为国之大计、党之大计，教育法同样是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。从民法典编纂历程看，根据当前实际情况，教育法典编纂的前期研究及工作基础明显薄弱，实务界与学术界对此普遍缺乏认识，思想准备严重不足，可以预见，教育法典编纂必然也是一个相对漫长而艰难的过程。因此，必须理性面对现实，客观看待教育法典编纂的长期性与艰巨性，从长计议，一步步扎实推进。需要特别注意的是，在这个过程中，解放思想具有极其重要的引领性意义。只有跳出传统的教育法治建设路径，既解放立法者的思想，又解放社会公众的思想，才可能实现创新超越。还要看到的是，立法条件是否成熟，永远是一个相对的概念。从满足新时代教育事业发展的迫切需要出发，某种程度上可以说，推出一部也许不那么成熟的教育法典，远比再等几十年一劳永逸地完成一部所谓完美的教育法典更有价值。

（2）准确把握教育法典功能的相对有限性与发展性。法典化并非意味着法典的万能化，期待将教育活动中的全部行为都纳入一部法典之中，显然是不现实的。法典化运动起源于古典自然法学派，“这种法典的基础是自然法，并且是有计划地、从体系性观点出发合理地编纂而成的”（大木雅夫，1999，第154页）。但是，随着时代发展，日趋增强的教育活动的复杂性与变化性，决定了立法者、思想家甚至是社会大众都无法对其真正全面了解和把握。因此，在新时代发展背景下，不宜放大法典化的实际功能，避免陷入对法典的体系性、逻辑性、实用性、便捷性等方面特征的僵化理解。教育法典显然具有强于一般教育立法的强大功能，但绝非万能，在飞速变革的时代中，其功能必然是相对有限的，而且一定会随着时代变革而不断发展变迁。只有准确把握教育法典功能的相对有限性与发展性，才可能在法典编纂中正确构建其体系框架和核心内容，从而保障教育法典的时效性与实效性。

（3）不求全面新订，重在编订纂修。管理科学认为，次优选择是最为经济和最具实效的选择，往往可以得到最佳的实际效果。正因为上述因素影响，一步到位全面制定全新的教育法既无必要，也受到了客观制约，最理性化的办法是退而求其次，立足于已有立法及法治建设实际，以编订纂修的形式实现教育法典编纂。全国人大在民法典编纂中提出了“编纂式立法”这一重要理念：“不是制定全新的民事法律，而是对现行的民事法律规范进行编订纂修。……不是简单的‘麻袋装土豆’，而要对已经不适应现实情况的规定进行修改完善，针对经济社会生活中出现的新情况、新问题作出有针对性的新规定。”（罗沙等，2020）对于教育法典而言，借鉴民法典“编纂式立法”理念，以汇总、编修加制定的方式进行编纂，无疑是最为现实且最为经济与高效的基本路径。

2. 问题导向

法典编纂的重要目标之一是针对教育事业发展中存在的问题提供法治化解决方案，因此，问题导向应当是教育法典编纂中必须遵循的基本理念。

（1）发现真问题，剖析真问题。找准问题是科学立法的前提，要在总结教育法治建设已经取得的成就的基础上，梳理教育事业发展的经验教训，重点在于发现存在的突出问题并予以深度剖析，为法典编纂奠定针对性基础。就这方面而言，问题导向主要体现在两点：其一，明确问题的类型方向。需要发现的问题既包括教育事业发展中的现实问题，也包括教育事业发展趋势中可能出现的新问题，还包括现有教育立法的短板，特别是在立法体系与立法技术上的不足。其二，找到真正的问题并真正深度剖析问题。要在教育事业发展纷繁复杂的现象中，以教育规律及立法规律为指导，透过现象看本质，发现并剖析真问题，避免被伪问题误导和困扰。

（2）真解决问题，解决真问题。教育法典的一大优势是其鲜明的实用性，而这种实用性既体现在法典应用实施中，也体现在法典编纂过程中。如前所述，法典编纂过程是发现并剖析真问题的过程，但作为一项长期性大型立法活动，在这个过程中更是可以通过立法调研、立法提案、立法讨论、立法审议、立法宣传等各项活动，贯彻问题导向的理念，一边立法，一边真解决问题、解决真问题，从而实现以教育法典编纂实时推进教育事业发展的应用性与实效性目标。

3. 培育教育法治有机生长的良性生态

法治的发展并非是一蹴而就的过程，而是伴随着社会发展而逐渐生长的过程，是对现实社会关系的动态化反映。立法同样如此，教育法典编纂作为一项标准的立法过程，关注的是通过立法者的行为活动，来体现教育法治的自然形成及其发展。因此，培育教育法治有机生长的良性生态，对于教育法典编纂的顺利实施具有极为重要的基础性作用。

第一，教育法典是对不断成长并走向成熟的教育法治的反映与体现。教育法典编纂不可能脱离社会实践、闭门造车，中国教育法治发展的丰富实践是其基本源泉。“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那末我们应该责备他极端任性。”（马克思，恩格斯，1956，第183页）教育法典编纂过程不是一个制造或发明法律的过程，而实际上是一个总结教育发展实践、凝练教育发展规律的过程，教育法典必须客观反映我国教育事业及教育法治建设发展中方方面面的社会关系，通过立法活动将这些客观存在的社会关系上升为教育法律关系，在调整教育法律关系中推进教育事业发展。

第二，教育法典编纂过程也是教育法治文化不断成熟发展的过程。法律文化作为历史长期积累起来的法律思想、法律经验和法律技术等，既来源于社会法治发展实践，又反过来影响着法治建设本身。立法过程是在各要素的相互联系和相互作用中发生和发展的，同时又不断地受到社会环境（包括偶然因素、必然因素）的影响（郝耀，1998）。教育法典编纂需要以法律文化为基础，离不开中国传统及现代法律文化的支撑，但更为重要的意义是，通过教育法典编纂来不断推进教育法治文化的发展成熟。我国教育法治起步相对较晚，教育法治文化相应也不够成熟，尚难以对教育法典编纂形成强大支撑，但法典编纂过程中的研究、讨论、宣传等活动，无疑会营造出良好的社会氛围，使社会公众和专业人士对教育法治的认识理解不断深入，相关态度、价值观及行为方式等进一步统一，从而实现教育法治文化的不断发展成熟，为教育法典编纂奠定坚实的社会环境基础。

第三，教育法典编纂应当尊重教育法治自然成长的客观规律。法治建设具有一定的客观规律，尽管立法活动可以发挥推进法治发展的实际作用，但必须看到这种作用的相对有限性。具有理想主义追求的教育法法典化活动，离不开教育法治发展的现实状况，必须以教育法治的客观实际作为现实主义根基。相对滞后的中国教育法治，还处于逐渐生长的进程，这个进程需要教育法治工作者的努力，但更关键的还是教育法治自然成长的客观过程。教育法治的自然成长，需要相关建设成果的逐步积累，是日积月累的成熟过程，不可能一蹴而就。因此，教育法典编纂应当立足于教育法治建设的中国实际，尊重教育法治自然成长的客观规律，避免拔苗助长、盲目冒进，在教育法治自然生长的过程中，实现水到渠成、瓜熟蒂落。

（二）理论基础

理论是行动的基础，高质量教育法典编纂需要以高成熟度的学术研究为支撑，以高包容度的舆论导向为支持，夯实教育法典编纂的理论基础。

1. 理论导向

教育法学学科研究对教育法典编纂的理论性、科学性具有重要学术价值，是保障高质量法典编纂不可缺少的基础性理论支持。“教育法学的核心研究对象之一就是教育立法，在提高教育立法质量方面发挥着重要作用。教育法学研究应当聚焦于教育立法呼应教育改革实践的现实需求，从教育立法议题项目、体系架构、文本内容、渊源层次等方面提出具有理论内涵与实际操作性的咨询建议，充分发挥教育法学的研究智库服务作用。”（彭宇文，2020b）

（1）以法典编纂为契机，加快推进教育法学学科建设。教育法学经过多年建设虽成效明显，但依然未能确立在国家学科架构体系中的完全独立性地位，学科的学术影响力与实践影响力都相对有限，而教育法典编纂的启动，无疑将给教育法学学科建设提供难得的发展契机。其一，积极参与法典编纂。教育法学研究者应当主动融入相关立法活动过程，对法典编纂所涉及的可行性论证、立法路径、体例结构、核心内容、术语表达等问题进行深入研究，为立法机关提供丰富的学术参考。其二，借力法典编纂，对教育法学学科建设中的核心问题进行梳理，努力超越传统的学科建设模式，变革方法论，运用知识生产模式转型理论中的超学科概念及范式，重构教育法学的学科生长逻辑、核心概念范畴、基础理论体系，依托教育法典编纂实践，打造新的学科建设生态，谋划教育法学新的学科发展前景。

（2）有意识营造教育法学学术争鸣氛围，加强教育法典编纂研究的针对性。观诸世界上法典编纂的历史，往往充满着论战，甚至可以说，一部成功的法典离不开充分的争论。教育法典关乎广泛而丰富的教育活动，其复杂性必然导致相关认识的差异，分歧与争议在所难免。因此，在教育法典编纂过程中开展充分的争论，有利于深化对教育法典相关问题的认识，有利于求同存异以形成共识，是提升法典编纂质量必不可少的手段。要看到的是，我国学界学术争鸣氛围一直较为淡薄，因此，有必要主动设置教育法典编纂的相关话题或论题，有意识地发起学术争鸣，有针对性地开展讨论，使不同观点得以充分展现，进而充分交锋。这既需要教育法学理论与实务界专家学者的共同参与，也需要学术期刊等相关公共媒体的积极配合。反复而深入的学术争鸣，必然会激发教育法学研究的动力与活力，从而为教育法典编纂营造活跃的学术氛围。

（3）主动发挥学术界作用，谋划起草教育法典学术版。立法作为国家立法机关的专属权力，需要贯彻民主化原则，充分开门立法，求得社会共识“最大公约数”。竞争是最为有效的激励性手段，如果学术界能够组织开展民间性教育法典编纂工作，在信息公开化的民主时代，必然会对立法机关的官方性立法活动形成强烈刺激。教育法学研究者可以组织起来，发挥学术研究的理论纯粹性、超越性与创造性优势，不求所用，但求参与，通过与官方性立法的公开竞争，进一步激发立法机关的活力，并为教育法典编纂提供不同视角的参考，使立法机关能够择优采用，提高教育法典的立法质量。

2. 舆论引导

社会舆论对法典编纂的认同度与宽容度，同样会成为影响法典编纂成效的重要因素。做好舆论引导，通过教育法典编纂活动，加强研究与宣传，既营造教育法治建设的社会环境，强化教育法治精神，又提升社会认同度，创造有利于法典编纂的积极而宽松的社会氛围，为法典编纂提供良好的社会支持。

（1）加强舆论宣传，引导社会公众正确认识教育法典编纂活动。从我国长期单一制国家结构的历史与现实分析，目前追求法典化所体现的法制统一的客观动因并不充分。虽然民法典编纂过程事实上发挥了一定程度的法典化意识普及宣传作用，但从教育法治建设的实际情况看，教育立法本身相对滞后，教育事业利益相关者的法治意识整体偏弱且参差不齐，无论是理论界还是实务界，无论是专业人士还是普通大众，对教育法典编纂大多缺乏清晰而准确的认识。在现有立法体制下，社会公众普遍关注的依然是涉及切身利益最为突出的一些单行法律法规立法问题，期待通过单项立法应急性地尽快解决教育活动中的热点难点，再加上我国区域间差异性较大，对地方性立法和法治地方特色的关心势必会更加影响对以大一统为基本特征的教育法典的关注。在这样的背景下，有必要以民法典颁布实施为契机，加强对法典化建设的舆论宣传，提升社会公众对教育法典编纂的认识。“法典化的实质是法律渊源体系的理性化，从法律技术的角度看，法典化的本质在于实现法律的简化，消除法律主体‘找法’的困难，使得公民可以有效地理解和运用法律，保障其权利；由此，法典化可以确保法律的‘可达性’，而这也是法律民主化进程的重要内容。”（石佳友，2020）加强舆论引导，使社会公众认识到法典化在推进法治民主化、便捷性、实用性等方面的积极意义，充分理解教育法典在宣示教育权与发展权、推动并保障教育事业改革发展上的重要作用，增强对教育法典必要性的认同，提升对教育法典现实性的包容，从而在社会舆论上形成支持教育法典编纂的良好氛围。

（2）强化教育法典编纂过程中的民主协商意识。教育立法涉及教育事业各方面利益相关者的不同利益诉求，教育法典编纂过程其实也是利益相关者进行利益博弈的过程。立法过程表明其政治妥协的成分可能比法理正确要高，“相较于法理正确的立法标准，政治协商与妥协更能决定法律的最终通过与否”（门中敬，2021）。教育法典编纂过程中，要通过听证会、座谈会、公开征求意见等多种民主形式充分听取社会公众意见，特别是要注重对不同利益群体的不同意见的吸收，尊重不同立场的利益诉求，在民主协商中求同存异，达成共识。中国有着世界上最大规模的教育事业，教育法典也必然是最为复杂的教育立法，众多立场有别的利益相关者在法典编纂过程中的利益博弈，对于保障立法质量无疑具有重要意义。利益诉求不可能完全一致，只有让各方利益相关者充分梳理诉求、充分表达诉求、充分论证诉求、充分协商诉求，才可能在不同利益诉求之间求得平衡，从而在教育法典中充分实现诉求，争取社会公众的包容与认可，使教育法典获得尽可能高的社会认同度。

（三）程序基础

立法作为国家权力机关体现国家意志的行为，必须以规范化的完善程序为基本保障。基于现实性与发展性考量，教育法典编纂在程序方面需要注重体现过渡策略、协同导向与发展导向。

1. 不求一步到位，实施“过渡性法典化”策略

教育法典编纂难以一步完成，需要统筹设计、分步实施，避免过于理想化的设计思路。我国民法典编纂时实施了“两步走”的工作思路：“第一步，制定民法总则，作为民法典的总则编；第二步，编纂民法典各分编，经全国人大常委会审议和修改完善后，再与民法总则合并为一部完整的民法典草案。”（王晨，2020）借鉴民法典编纂的做法，教育法典编纂可以考虑实施“过渡性法典化”策略。过渡性法典化策略，是建立在我国国情基础上的理性化考量，既考虑了教育法治建设的实际基础条件，也呼应了教育事业发展规划的战略需要，应当具有较好的现实性与可操作性。这一策略具体体现在以下两方面：

（1）实行“四步走”立法规划。第一步，组织对教育法典的整体框架进行设计，并提出立法进程时间表，明确总体要求；第二步，组织对现有《教育法》进行修订，按照教育法典总则或总纲的定位，完善其体系内容；第三步，在现有单项立法的基础上，通过修订等方式，逐步完善相关法律法规，并在此基础上整合成编，分别完成教育法典各分编的编纂；第四步，最后对总则及各分编进行统合，形成完整的《教育法典》。“四步走”规划强调统分结合、步骤协同，以实现教育法典编纂的有序推进。

（2）明确法典编纂的过渡性时间表及相关安排。根据我国教育事业发展中长期规划及中国教育现代化2035建设目标，教育法典编纂的过渡性时间宜把握在2035年以前，力争十年左右时间完成。首先应当尽快启动第一步工作，由全国人大常委会牵头，组织力量围绕总体方案开展研究论证，为教育法典编纂做好完备的顶层设计与战略谋划。在统筹谋划教育法典编纂的同时，第二步与第三步可以同步进行，在编修教育法典总则或总纲的同时，继续加快推进学前教育、国家教育考试、家庭教育、终身教育、校园安全、学校组织等方面单项立法，条件成熟的则及时整合成分编，最终统合完成法典编纂。

2. 协同导向

教育法典编纂应当充分发挥学术力量与行政力量等多元主体协同作用，可以考虑采用人大版、学术版（委托建议稿）同时进行的举措。在由全国人大常委会组织立法专班启动教育法典编纂工作的同时，可以通过立项方式面向社会公开招标，组建以专家学者为主的研究团队，接受委托，研制教育法典学术版（委托建议稿）。应当鼓励高校及研究机构积极参与，通过个体或联合的方式，完成更多的学术版教育法典草案，以科研促进立法，使基于不同立场出发点的法典草案之间形成互证、争鸣，供立法机关择优遴选参考。学术版教育法典草案的研制，充分发挥了社会专业力量的协同作用，营造出活跃的法典编纂氛围，将有效提升教育法典的学理性与科学性，加快法典编纂速度效率，特别是在弥补立法机关立法的单一性不足甚至是消解其官僚性缺陷方面具有更为特殊的价值。

3. 发展导向

立法既是已有成熟举措的提炼升华，更是对未来发展的适度展望与预见，教育法典编纂无论是在体例结构还是在核心内容、立法技术等方面，都应当体现鲜明的发展导向。

（1）构建相对稳定而又适度动态开放的法典化架构。法典化架构设计，作为教育法典顶层设计的核心，是编纂一部高质量教育法典最为关键的基础，这方面有以下两个重点：

其一，明确法典化架构的基本原则。法典化是教育法体系化的呈现，既需要遵循法制统一性、稳定性、连续性的基本要求，又需要适时体现社会关系的时代发展。在加强依法治国、依法治教的大背景下，在社会变迁日新月异、教育发展纷繁复杂的新形势下，遵循法典化的基本要求，教育法法典化架构犹须注意贯彻以下三个基本原则：一是体系性原则，形成具有内外部关系逻辑自洽性的架构体系，体现教育法治集大成者的系统性与完整性；二是稳定性原则，反映教育治理中成熟的法治实践，注意保持法典编纂与已有立法之间的有序继承关系，保证教育法治的和谐统一；三是开放性原则，赋予教育法典一定的张力，适度预留体现未来发展的必要空间，体现教育法典的前瞻性与发展性。

其二，遵循教育法典整体架构的基本逻辑。法律作为一定社会关系的反映，具有自身运行的基本逻辑。教育法典是教育活动内外部关系在法律上的反映，体现为多元化的教育法律关系。教育法律关系反映在教育法典整体架构上，既需要加强内部关系的自洽性，也需要处理好与外部关系的和谐性，具有其特定的基本逻辑。首先，以“教育法律关系”作为教育法典整体架构的逻辑起点。教育法治实践往往以“权利”“义务”“权力”“程序”“教育权”“受教育权”等为重点，而这些重点其实都是教育活动中多种多样法律关系的反映，“教育法律关系”因此成为教育法典整体架构的逻辑起点。其次，把握逻辑运行的多元性。基于“大教育”与“大法治”的发展趋势，教育法律关系的内外部运行逻辑上很可能存在多维度、多向度的轨迹，因此也增强了教育法典整体架构的复杂性，在法典编纂时须对多元化的教育法律关系类型及其主体、客体和内容进行细致而深度的分析。

（2）构建符合逻辑性的教育法典体例结构。具有良好逻辑性与体系化的体例结构，是高质量法典编纂的核心关键，但也是法典编纂活动中最容易引起争议的问题。关于教育法典的体例结构，已有研究基本倾向于采用总分结构。有研究者认为，教育法典总则以受教育权为核心规定教育领域的一般性法律规范，而分则的规定具有一定特殊性，主要包括不便于在总则中统一纳入的法律规范，涉及学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、终身教育、特殊教育、民族教育、民办教育等内容（马雷军，2020）；还有研究者将教育法典总则分为教育法基本原则、教育法基本概念、教育法律主体、教育权利与义务、教育类型及教育责任六个部分，教育法典分则以教育类型作为编排逻辑，分为学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、终身教育和兜底性的“其他教育”（童云峰，欧阳本祺，2021）。本文也认为，总分结合是教育法典最为科学也最为现实的体例结构，这既符合我国立法实践的习惯，也充分体现了教育立法的已有基础，具有良好的可操作性。但有以下三点需要特别关注：

其一，应当基于教育法的本质属性构建教育法典体例结构。当前以公法为主体、私法为辅助的教育法内容丰富，分析其要点可以发现，教育法实际上兼具行为规则与裁判规则的双重属性，既是对教育活动各类行为的法律规范，也是有关部门或司法机关在处理争议或违法犯罪行为时遵循的法律依据。因此，应当从有利于宣示教育权与发展权、有利于明确教育活动行为规则、有利于保障裁判的公正性和统一性出发，构建教育法典体例结构。

其二，应当基于教育法律关系的逻辑起点构建教育法典体例结构。总分结构不只是总分两部分的物理关联，而应当是总分两部分的有机联系与融通结合，这就需要充分体现教育法典整体架构的逻辑性。教育法律关系是发生在教育活动主体之间的权利义务关系，如前所述，教育法律关系作为法典架构的逻辑起点，应当贯穿于教育法典全部体系之中，以此为基础来构建教育法典体例结构。教育法典总则部分主要对教育法律关系中的基础性、原则性、共同性问题进行规定，可以在现行《教育法》基础上修订充实，包括立法宗旨与基本原则等一般规定、教育基本制度、教育法律关系主体、教育法律关系客体、教育法律行为、法律责任等方面内容；教育法典分编以总则为指导，在总则蕴含的逻辑下演绎而成，对教育活动中不同类型教育法律关系的具体内容进行规定，至于分编的体系架构，从编纂的技术性考虑，可以学前教育、基础教育、职业教育、高等教育等不同层级为依据，也可以家庭教育、社会教育、学校教育、终身教育、民办教育等不同类型为依据，还可以主体、客体及权利义务等不同方面为依据。具体体例结构尚需要进一步深入研究，限于篇幅，本文暂不赘述。

其三，应当基于法典功能的有限性与开放性构建教育法典体例结构。“法典不是已有规范性文件的汇总，而是在原有法律规范基础上制定的新的立法文件，代替过去调整同一类关系的规范。……再好的法典，也只是某一部门法律规范比较集中和系统的法律文件，不可能包括该部门的全部法律规范。”（《法学词典》编辑委员会，1980，第455页）教育法典并非万能，必须有意识地尽可能克服法典化的超级稳定性和自我封闭性弊端，保持法典体例结构的必要开放性，为一些不宜归入或暂时难以归入教育法典的单行法律或特别法律预留相应立法空间。与此同时，随着现代信息技术飞速发展，特别是新冠疫情防控带来的新挑战，泛在教育、在线教育等新的教育形式产生，传统意义上的教育法律关系呈现出越来越多元化的变迁特征。“现代信息技术基础上的在线教学的广泛应用，带来了教育法律关系的变革，在线教学涉及的教育机构、教师、学生、管理者、技术提供者等各方面利益相关者之间的权利义务关系被赋予了新的内容，应当从教育立法层面尽快予以完善，从而以不断优化的治理体系提升符合新形势要求的治理能力。”（彭宇文，2020a）因此，在教育法典体例结构设计时，也必须从变革中的教育法律关系视角对教育发展新业态、新形态予以必要的前瞻性体现。

（3）应用最先进的专业化立法技术。法典化既对立法技术提出了远高于一般单项立法的要求，它本身往往也是高水平立法技术的直接反映。更有意思的是，立法技术的应用，常常可以体现出法典化的民族风格。一系列教育单项立法实践以及民法典编纂的经验借鉴，为教育法典编纂提供了良好基础，使教育法典编纂完全可以应用最为先进、最为专业化的立法技术，保证高质量立法水平。

其一，充分吸收中国优秀传统法律文化的精髓。“中华法系是以法典为统率的成文法体系，中华民族先人对法典有着深厚的情结与情感，‘法典化’构成我国法律史之悠久传统。当代中国特色社会主义法律体系之‘法典化’，并非仅是国际潮流冲击之果，从深层次看，更是本土传统的延续与展现。”（谢红星，2020）我国历史上一直延续着制定成文法并进行诸法合体的法律规范汇编的传统，尽管《法经》《唐律》等这些所谓的法典编纂并非现代法治意义上的法典化，但其中所体现出的中国传统法律文化的深厚印记，依然值得在教育法典编纂中予以深刻研究挖掘，在扬弃的基础上吸取传承。

其二，重视立法用语的精准性、严谨性与易理解性。教育法典体系庞大，对相关法律概念及内容的文本表达方式有着极高的要求。语言精确、用词严密、行文规范、体例完整是教育法典形式的基本要求。与此同时，适应我国法治建设发展实际，教育法典的文体也应当尽可能避免法律语言常有的艰深晦涩，做到简洁明晰，通俗易懂，便于公众理解掌握，从而有利于法典的宣传普及。

其三，关于开放性立法技术的运用。为消解法律滞后于社会生活发展变迁的客观问题，在法典编纂中使用模糊概念和一般条款的立法技术也极有必要。“这样，司法者根据新的时代精神和社会需要补充和发展法律，就可避免频繁的修改，使既有的法律条文获得新的生命力，保持法典的长久寿命，并实现法律的渐变式、生长式的发展。”（余能斌，2004，第160页）因此，教育法典章节条款设置、内容阐释设计等方面，有必要在保持严谨性的同时，在一定程度上运用模糊概念和一般条款，为法典化可持续发展预留一定创造性空间。

“法典是当代中国特色社会主义制度集成化、定型化、典范化、体系化的高级结晶形式，是国家治理的基础性法律。法典化是调动各方力量、整合制度资源、平衡各种利益的高效国家治理形式，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。”（瞿郑龙，2021）适应新时代中国教育事业改革发展的教育法典编纂，开启了教育法法典化的新历程。在中国教育法治建设发展的现实背景下，教育法法典化还是一项难度极高的工程，必须秉持理性主义基本思路，在理想与现实之间求得平衡，从而使这项中国教育法治历史上具有里程碑意义的事业早日完成。

（彭宇文工作邮箱：[e-mail]）

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