邓莉 詹森云｜谁更可能成功？中国、美国和芬兰基于核心素养的教育改革比较

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特稿

基本理论与基本问题

谁更可能成功？中国、美国和芬兰

基于核心素养的教育改革比较

邓莉¹, 詹森云²

1. 华东师范大学国际与比较教育研究所；2. 南昌市红谷滩区教育体育局

摘要：基于核心素养的教育改革是一项全球教育政策，是世界各国为了应对社会变化与经济竞争、提高人才培养质量所推动的教育改革，其实施成功与否关涉到国家未来的劳动力素质、经济繁荣和全球竞争力。为了找到影响改革实施的主要因素和最可能成功的模式，本研究从政治承诺和实施能力两个方面，对中国、美国和芬兰三个具有代表性的基于核心素养的教育改革进行比较，指出中国的改革具备很强的政治承诺但实施能力不强；美国的改革实施能力强但不具备很强的政治承诺；芬兰的改革同时具备很强的政治承诺和实施能力，是一种更为理想的改革模式。中国可从评价方式、教师教育与培训以及教学与学习环境创新等方面借鉴芬兰和美国的经验，来提升改革的实施能力；继续维持政治承诺并将其转变成真正的执行力，将民间力量纳入改革主体之中，推动改革的成功实施。

关键词：核心素养, 教育改革, 政治承诺, 实施能力, 民间力量

本文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2022年第12期  “基本理论与基本问题”  栏目

作者简介

邓莉，博士，华东师范大学国际与比较教育研究所副教授，华东师范大学杜威教育思想研究中心副主任，上海市浦江人才。

目录概览

一、成功实施基于核心素养的教育改革的因素

二、基于核心素养的教育改革的政治承诺比较

三、基于核心素养的教育改革的实施能力比较

四、讨论和结论

基于核心素养的教育改革是当前全球基础教育领域最为重要、最具共识的教育改革，是21世纪世界各国为应对社会变化、经济发展、技术变革和全球竞争对人才培养所提出的新要求而推动的教育改革。核心素养是超越基本学科知识的高阶思维能力和社会情感能力的综合，成功实施基于核心素养的教育改革关涉到一个国家劳动力素质的提高和创新人才的培养，影响国家未来的整体竞争力、经济繁荣和社会发展（彭正梅等，2019）。

中国基于核心素养的教育改革是对素质教育的进一步拓展和深化。尽管素质教育推行了20年，其政策愿望很美好，但实施效果令人“失望”（林小英，2019）。基于核心素养的教育改革作为一项“全球教育政策”（global education policy）（Verger et al.，2018），不同国家的政策制定、实施策略和实施效果有所不同。国别比较研究有利于改善本国的教育政策制定与实施（Deng et al.，2022），在国际比较中明确我们的优势和不足，参考国际上成功的经验，规避失败的做法，加大成功的可能性。

在全球范围内，美国和芬兰基于核心素养的教育改革是两个与中国不同的典型性的改革案例（Deng et al.，2022），中国、美国和芬兰的改革路径分别是：自上而下、自下而上以及二者相结合。①美国的改革实施了16年，是全球影响最为广泛的指向核心素养的教育改革（张华，2016；Trilling，2009）；芬兰的改革被国际公认是较为理想的模式（Halinen，2017）。以往很多研究对核心素养的概念和框架的国际比较、理论基础、相关政策等方面进行了探讨，但鲜有研究从政策与实施两个维度中影响改革成功的因素来比较和分析不同国家典型性的基于核心素养的教育改革，探讨谁更可能成功这一重要问题。本研究试图比较中国、美国和芬兰三个国家基于核心素养的教育改革的政策制定和实施策略，找到影响改革落实的主要因素和最可能成功的模式，为中国改革的政策优化和成功实施提供建议。

  一、成功实施基于核心素养的教育改革的因素

教育改革的实施方案涉及的主要因素和手段包含历史和制度因素以及政策实施的总体架构。其中历史和制度因素至关重要。比如，就总体的公共管理而言，一些国家在传统上就比其他国家更加重视公共政策的实施，教育政策具有更强的政治权威性，因而更为稳定和持续。在教育系统去中心化的程度、改革实施过程中责任主体的地理分布、何种程度的自上而下或自下而上执行路径、学校自主程度、学生的主动学习情况等方面，不同国家也有不同的历史传统。政策实施的总体架构则是主要的变量，这是更为技术性的层面，主要牵涉到改革实施过程中的实施能力（Gordon et al.，2009）。

2009年，欧盟委员会委托珍•戈登（Jean Gordon）和加伯•哈拉斯（Gábor Halász）等25人核心专家团队对欧盟27个国家的基于核心素养的教育改革进行了调查研究，结果显示，改革的成功实施依赖于两个同等重要、缺一不可的因素：政治承诺（political commitment）和实施能力（implementation capacities）。政治承诺包含制定了针对核心素养的国家政策、核心政策主体的支持、有利于政策执行的改革路径等。实施能力涉及理解课程变革的逻辑和使用适当的政策工具，包含四个维度：针对核心素养的课程目标和课程标准、评价方式和评估机制、教师专业发展和学校教学与环境创新（图1）（Gordon et al.，2009；Halász et al.，2011）。

图 1   发展核心素养的政策图景

教育改革路径能体现出政治承诺的强弱。一般而言，改革路径有三种：自上而下、自下而上以及二者相结合。在自上而下的路径中，改革的发动者来自于系统的上端，即由国家来制定和推动改革政策，以政府文件、指令、法律法规等行政手段从上到下来推动教育改革，具有政府主导、逐级落实国家政策要求、行政力量强等特点。在自下而上的路径中，改革发动者来自于系统的下端，有利于从实践中找到问题，具有基层政府和群众主动参与、解决当地问题、地方主动性强等特点。国家和政府不是教育改革的权威，不一定会有统一的国家政策和政府文件，也没有强制性要求，地方政府、学校和教师在改革中扮演重要的作用。将自上而下和自下而上相结合的教育改革路径是指国家有行政化的政策和文件来推动教育改革，并且也有广泛的社会参与，能够适切性地解决地方教育问题（翁文艳，2013）。

核心素养成为国家教育政策目标，会经历困难的、复杂的决策过程，但更具挑战性的是如何在实践层面落实。从实施能力的四个维度来看，改革最容易实现的环节是变革课程目标和标准（Halász et al.，2011）。课程目标和标准能够从宏观上为改革提供指导方向，它既体现了国家和社会对教育的要求，也是地方和学校进行教育活动的依据和参照。但发展新的评价工具或引入新的评价方法、变革教师教育、创新教学和学习环境更为困难（Halász et al.，2011）。这意味着在机制层面和课堂层面需要改变根深蒂固的评价方式和评估机制，变革教师的专业行为，并确保所有学校课堂层面的创新发生：（1）国家和学校层面的评估机制和评价方式要与核心素养课程目标和标准相适应。评估机制和评价方式涉及如何测评、用什么来测评核心素养以及测评内容，使用外部标准化测试还是表现性评价等方面。（2）促进教师专业发展，使其能将课程目标和标准转变为课堂实践。教师专业发展涉及职前培训和资格认定以及在职培训。同时，改革需要教师改变角色，发展新的方法来支持他们的新角色，比如合作者、学习的促进者和终身学习者。教师如何实现专业发展以及教师在改革中承担的角色会影响改革在学校和课堂层面的实施效果。（3）支持学校教学和学习环境创新。核心素养的培养需要将个体学习者置于灵活的学习环境中，允许个体学习方法的多样性，并变革师生互动的方式。有效的改革也需要关注个人所在的文化系统，为学生创造归属感以及强化学校和其他社会结构的互动（Gordon et al.，2009）。

本研究基于戈登和哈拉斯等人的分析框架，试图比较中国、美国和芬兰基于核心素养的教育改革的政治承诺和实施能力，并探讨三个国家的政策投入和政策实施可能带来或已经带来的政策结果，进而探索有效实施改革的最优模式。

  二、基于核心素养的教育改革的政治承诺比较 

政治承诺的强弱体现在多大程度上利用国家力量来推动教育改革，影响改革的经费投入、改革的统一性和持续性等。

（一）是否具有针对核心素养的国家政策

中国和芬兰都从国家层面制定了基于核心素养的教育改革政策，研制了核心素养框架，并据此修订了国家课程目标和课程标准，各省市、地区和学校遵照国家课程实施改革。其中，芬兰将改革纳入了教育法。芬兰教育与文化部颁布的《基础教育法》（Basic Education Act）、《基础教育法令》（Basic Education Decree）和《关于基础教育法中国家教育目标和课时分配的政府法令》（Government Decree on the National Objectives for Education Referred to in the Basic Education Act and on the Distribution of Lesson Hours）为改革奠定了法律基石（FNBE，2016），这些文件规定了相关的教育主题和原则、国家教育目标等（Halinen，2017），其中《基础教育法》最早于2010年提出政府要在学校教育中融入核心素养（Lavonen，2020）。中国的改革实际上也有一定的法律基础。2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育（中国教育部，2006）。基于核心素养的教育改革作为素质教育的落实和深化，也是实施素质教育的一部分。

与中国和芬兰不同的是，美国基于核心素养的教育改革尽管获得了联邦教育部的支持，但没有从国家层面制定相关的政策和国家课程目标和标准，而是由非政府组织“21世纪学习合作组织”（Partnership for 21st Century Learning，简称P21）研制了核心素养框架，并在州层面、学区、学校和校外项目中推动了改革（Deng et al.，2021）。州、学区和学校自愿参与或不参与改革。至2018年底，共有21个州加入了“州领导力项目”，其中有一些州基于核心素养框架修订了课程目标和标准（邓莉，2019）。

（二）是否具备核心教育政策制定者的支持

在中国和芬兰，基于核心素养的教育改革均获得了国家政府的支持。中国教育部于2014年4月印发《教育部关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》，提出要研制学生发展核心素养体系（中国教育部，2014）。教育部委托核心素养研究课题组汇集国内近百名研究人员，基于国际经验、本国传统和显示需求，于2016年研制了核心素养框架。2018年，教育部印发基于核心素养框架的《普通高中课程方案和语文等学科课程标准（2017年版）》，并于2020年再次进行了修订；2022年，教育部印发基于核心素养发展要求的《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》。这一系列文件的发布皆由政府部门引领和主导，改革获得了以政府为主体的政策制定者的支持，政府部门在核心素养框架和课程目标与标准的价值观引领、质量把关以及改革的政策颁布、行政支持和经费支持等方面发挥主体作用，专家在核心素养框架与课程标准的具体研发和设计中发挥了重要作用。

芬兰基于核心素养的教育改革也是由国家政府确定改革方向和基本要求并颁布政策文件，同时也获得了其他利益相关者的广泛参与和支持。芬兰国家教育委员会（Finnish National Board of Education）②在2012年秋季启动了国家核心课程设计，邀请了来自全国各地的教师、校长、地方教育当局、教师教育者和研究人员以及各方利益相关者的代表组成专家团队参与核心课程设计（Halinen，2017）；数百万专业人士参与了课程设计过程。专家团队完成课程设计草案后提交给国家教育委员会网站，供所有教师、教师教育者和家长等利益相关者自由评论，专家团队基于评论对草案进行再次修订并提交网站以供再次接受评论。整个过程呈现在社交媒体、各式各样的开放论坛和地方会议上，以保障公开透明（Lavonen，2020）。

美国基于核心素养的教育改革最初是由技术公司发起，核心素养框架是由P21研制，该组织由教育界、企业界、社区和政界领导者组成，受到美国联邦教育部、时代华纳基金会、苹果公司、思科公司、戴尔公司、微软公司、全国教育协会等机构、组织和个人的支持（邓莉，2019）。在改革过程中获得了部分州教育局的支持，但美国联邦教育部所提供的实质性支持并不大。美国政府部门并未主导基于核心素养的教育改革，这次改革是P21通过影响州的教育政策、学区和学校以及校外实践来推动的。

（三）是否采取有利于政策执行的改革路径

中国基于核心素养的教育改革采取的是自上而下的路径，主要通过教育部颁布的国家课程方案与课程标准来推动实施，实行国家、地方和学校三级课程管理制度和国家、省两级课程实施监测制度（中国教育部，2020a），如同一个金字塔般，由国家的力量和资源将顶层的政策设计逐层落实。这种路径有明显的优势：改革由国家主导，体现出很强的政治承诺和权威性，由政府部门及行政机关来推行并管理教育改革进程，在资源上可给予地方大量的支持；在全国范围内统一推行一项政策，体现出改革的统一性。同时，这种路径也存在不足：政策制定缺少社会公众和团体的广泛参与，使得多方利益相关者不一定能体会改革的内涵，从而增加了实施的难度；政策制定者不能敏锐感受地方基层的实际教育问题。

美国基于核心素养的教育改革采取的是自下而上的路径，政府、市场和公民社会均参与并影响改革进程（段素菊，2010）。改革不仅仅是教育界的事情，也是全社会的事情。这种路径的优势一方面在于广泛的参与性，企业界、社会人士和相关团体能够发起和参与教育改革。另一方面，国家行政对改革的干预较少，基层学校和教师有较大的自主空间进行教学设计，能够充分发挥主动性和创造性，因地制宜进行教育改革，真正地将改革理念转化为具体实践。但这种路径同样也体现出弊端：较弱的政治承诺，国家对于教育改革没有明确的规定及文件，在经费和资源上不能给予充分保障和支持，难以利用国家的力量来推进教育改革；全国不同区域改革进度和成效不一，不同的基层政府采取的措施所具备的资源和条件都有所不同，相应地会导致教育发展不均衡。

芬兰基于核心素养的教育改革结合了自上而下和自下而上的两种路径，倡导价值共创（co-created）的文化氛围（Lähdemäki，2019），试图充分利用全社会的资源和想法。在课程设计过程中，芬兰国家政府鼓励地方和学校对课程改革的价值观和任务进行讨论，地方也会邀请学校教职人员、学生、家长以及其他社会成员参与讨论，提出意见，并向国家教育委员会反馈。在讨论和反馈的过程中，教育的各方利益相关者能够第一时间了解到国家的计划和教育的发展方向（Halinen，2017）。芬兰核心素养的课程开发收到了来自民间180多个不同组织、团体和个人的4000多条建议（Lähdemäki，2019）。在课程实施过程中，国家教育委员会和芬兰教育评估中心（Finnish Education Evaluation Center）会不断收集和分析地方教师、学生、家长在数字平台上的反馈信息（Halinen，2017）。自上而下与自下而上相结合的路径能利用国家提供的资源、标准和框架，将教育改革变为公共讨论事件；各方利益相关者能参与改革、提出意见和反馈，进而促进地方和社会团体的参与性和创造性（Pietarinen et al.，2017）。这种路径使得教育改革具有上下一致性。在将改革政策转化为教育实践的过程中，利用多渠道的信息反馈能够更全面地了解改革进程、更高效地解决问题、更快地调整改革方向。

  三、基于核心素养的教育改革的实施能力比较 

教育改革的实施能力和政治承诺相辅相承，只有将合适的政策以恰当的方式实施，才能够最大程度地发挥政策的作用。

（一）是否具有针对核心素养的课程目标和标准

中国和芬兰均在课程文件中界定了核心素养发展的国家课程目标和标准。中国先后间隔五年修订了普通高中（10-12年级）和义务教育学段（1-9年级）的课程目标和标准，分别自2018年秋季和2022年秋季开始施行。中国的核心素养被整合进课程标准中，并被进一步转化为学科核心素养。普通高中课程标准围绕核心素养的落实，精选、重组了课程内容，明确了内容要求，指导教学设计，提出了考试评价和教材编写建议（中国教育部，2020a）；义务教育课程标准基于核心素养发展要求，优化了课程内容结构，根据核心素养发展水平，研制了学业质量标准（中国教育部，2022）。

芬兰针对早期儿童教育和保育、学前教育、小学、初中和高中都研制了基于核心素养的课程目标和标准。芬兰于2016年发布了针对小学和初中的《基础教育国家核心课程2014》（National Core Curriculum For Basic Education 2014）；同年发布了《普通高中国家核心课程2015》（National Core Curriculum For General Upper Secondary Schools 2015）、《学前教育国家核心课程2014》（National Core Curriculum For Pre-primary Education 2014）；2017年发布了《早期儿童教育和保育国家核心课程2016》（National Core Curriculum For Early Childhood Education and Care 2016），2019年进行了修订；2020年发布《普通高中国家核心课程2019》《National Core Curriculum For General Upper Secondary Schools 2019》，对《普通高中国家核心课程2015》进行了修订。芬兰国家课程充分体现出对地方课程的重视，比如《基础教育国家课程2014》第一章便说明了国家课程和地方课程的关系以及地方课程的重要性，每一个章节的最后都留有一个部分来说明可以由地方做决定的事宜，为地方课程实施留出自主空间（FNBE，2016）。

美国没有针对核心素养的国家课程目标和标准，仅有少数州修订了州立课程目标和标准，比如西弗吉尼亚州等。自2010年，美国大部分州遵循《共同核心州立标准》（Common Core State Standards，简称CCSS），在这种情况下，要在学校课程的教学层面具体落实核心素养，并不能绕过CCSS而谈论核心素养的课程整合。为了推动核心素养框架在全美范围内的实施，P21试图证明核心素养框架与CCSS并不冲突。但很多核心素养通常是暗含在CCSS中，且CCSS更侧重于读、写、说、展现、算、数据处理等学科素养。因此，P21通过分析CCSS与核心素养之间的关系，研发了“P21共同核心工具包”（P21 Common Core Toolkit），即核心素养框架与CCSS的匹配指南，帮助教育政策制定者、教育官员、教育者等利益相关者更好地理解核心素养与课程的关系（P21，2011）。

（二）是否具备针对核心素养的评价方式和评估机制

中国依据高校人才选拔要求和国家课程标准对高考评价体系进行了改革。2020年，教育部考试中心发布《中国高考评价体系》，规定了“四层”考查内容，包括核心价值、学科素养、关键能力和必备知识。新的高考评价体系注重学生在面对生活实践或学习探索情境中的问题时，整合学科知识、调动学科能力、分析问题和解决问题的综合品质（教育部考试中心，2019）；强调在命制高考试题时，除了设置一定比例的基础性试题，要根据学科特点设置不同层级的情境活动，即通过选取适宜的素材，再现学科理论产生的场景或是呈现现实中的问题情境，来考察学生的核心素养（教育部考试中心，2019），以改变以往重视测评知识的取向。

美国的核心素养评价以形成性评价为主，总结性评价为辅。评价方式除了标准化测试，还有表现性评价、档案袋、自我评价、同伴评价、学生应答系统和量规等；评价任务体现出复杂性、真实性、结果开放性、思维性（邓莉，2019）；通常每半年或每年一次来评价学校或学区的学业成绩。以西弗吉尼亚州为例，州教育局设计了一个超越总结性评价的、综合且平衡的评价体系，包括标准参照考试、基准评价、预测性的大学准备评价、写作评价、课堂形成性评价等。教育局还对核心素养实施过程进行监测与评估，为实施过程中的每一个关键因素设置量表，以界定每一个因素实施核心素养的发展水平。州和地方教育领导等核心的利益相关者会定期审查量表，以诊断下一步的变革需求（邓莉，2019）。

芬兰每年针对小学和初中阶段2-3门学科有抽样性的全国学业测试；针对高中生，每3-4年会进行一次国家测试，随机选择某个年龄段10%的学生进行测试（Burg，2018）。芬兰没有固定统一、频繁的学业测试，这给学校和课堂中核心素养的评价留有很大空间，核心素养的评价方式丰富多样，主要有口头评价、同伴评价、自评、与家长讨论、数值评估（numerical assessment）等。对不同年龄段的学生会采取不同的评价方式。比如，1-7年级的学生可使用口头评估，而数值评估最迟从8年级开始，具体开始年级由地方政府决定（Lähdemäki，2019）。芬兰国家教育委员会负责对改革实施的情况进行全国性评估，分析地方课程在多大程度上达到了国家课程目标，评估仅选择样本，评估结果不用于对学校进行排名，而是提供给地方教育当局和学校来完善进一步的改革与发展（OECD，2020）。

（三）是否通过教师培训和专业发展提升教师的素养

教师是改革实施的关键主体。教师所接受的培训和具备的专业素养，影响其能否理解核心素养的内涵、体会改革的意图和要旨，以及能否使用适当的教学与评价方法将核心素养融入课堂实践中。

在中国，为了深化新课标的实施，2018年教育部制定了《普通高中课程方案和课程标准培训工作方案》，提出要在全国范围内部署开展全员培训工作，将通过国家级示范培训、省级骨干培训、地市级培训、校本研修等方式于2018年12月底前完成180万名地方各级教育行政部门相关人员、各级教研部门负责人和普通高中各学科教研员、校长和教师的培训。培训内容包含基于学科核心素养、学业质量标准的教学实施策略和方法等（中国教育部，2018）。地方教育行政人员、教研员、校长和教师主要通过在职培训来体会改革理念、核心素养的内涵和教学方法等。但职前教师教育尚未针对核心素养的培养进行相应的变革。

在美国，参与基于核心素养的教育改革的州、学区和学校，通常有专门针对改革实施的教师专业发展。仍以西弗吉尼亚州为例，该州针对督导、小组、郡县领导团队和教师，开发了一个综合的专业发展计划，关注建设学区层面的领导力团队、校长和教师领导者的能力，支持行政管理人员和教师持续的专业发展，在教师教育项目中推动核心素养的整合，并把教授核心素养的胜任力纳入教师教育项目认证标准和教师执照要求中。教育局还为教师开发在线培训网站，旨在辅助教师进行核心素养的教学设计（邓莉，2019）。

芬兰把教师当成专家，视其为课程开发的主要参与者，并给予较大的自主设计教学的空间（ACARA，2018）。教师有责任参与地方课程设计、设计学习环境和课堂、评价自己的教学和学生的学习结果。在改革正式实施之前，芬兰教师就参与了国家课程和地方课程的设计，熟悉核心素养的内涵与课程整合。为了推进改革的实施，芬兰自2016年起启动了教师教育改革，针对学生每一项核心素养的培育，设定了教师职前教育、在职教育和持续性的终身专业发展各阶段所需的教师素养目标，包含研究技能、终身学习能力、创新能力、反思能力、合作能力、数字技能等（Lavonen，2020）。芬兰政府也加大了教师专业发展的经费投入，比如于2017年投入1亿欧元给学校招募指导教师来支持其他教师实施核心素养（Lavonen，2020）。教师教育发展项目定期接受芬兰教育评估中心的监控和评估。

（四）是否针对核心素养创新学校教学与环境

教育政策只有最终转变为学校的管理措施、教室里的教学常规、教师的教学行为和学生的学习行为，才算进入政策生命周期（Gordon，2009）。

中国的国家课程标准提出了针对核心素养的教学建议。比如《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》要求“各门课程用不少于10%的课时设计跨学科主题学习”，在教学方式上注重“做中学”，并探索大单元教学，开展主题化、项目式学习等综合性教学活动（中国教育部，2022）。《普通高中数学课程标准》提出了五点教学建议：教学目标要突出学科核心素养；重视情境创设和问题设计，引发学生的思考和交流；把握教学内容，认识到学科核心素养具有阶段性、连续性、整合性等特点；探索促进学生学习的多样化教学方式；将信息技术和数学课程紧密融合（中国教育部，2020b）。可见，核心素养的教学应采用多种教学方式，重视跨学科的主题式学习和项目式学习，重视情境创设和信息技术的运用等。改革主张从应试教育转变为素质教育，旨在打破唯学科知识为重的学校环境，倡导创新个性的教学和学习氛围。但在实践中，统一、标准化的学校环境和讲授式教学仍居主导。

尽管美国基于核心素养的教育改革没有统一的国家政策，但美国的学校文化和课堂教学本身就强调不断创新与改革，来培养学生的核心素养，笔者曾于2016—2017年到访过美国的10余所学校课堂，并在一所小学教授美国小学生中文期间，直观感受过这一点。北加利福尼亚纳巴新技术中学的教务主任指出：“创新和改革并不在课程指南里。它更多地存在于我们呼吸的空气中、饮用的水中；在美国的历史中……”（Trilling et al.，2009，p. 2）美国的核心素养教学方法是以基于项目或基于问题的探究性学习为主。比如在宾夕法尼亚州的南里海学区，在2007年启动改革以前，该学区是传统的公立学区，教学以记忆事实性知识为主要特征。现在，则变革为聚焦核心素养的项目式学习（邓莉，2019）。以南里海高中为例，其教学采用项目式学习，课堂与真实生活相关；通过技术变革学习，为每位学生配备苹果电脑，创造了一个泛在的数字化学习环境；使用量规评价核心素养；重视跨学科教学，尤其是通过STEM课程来发展学生的核心素养（邓莉，2019）。除了教学创新，美国的改革非常重视变革学习环境。为了帮助教育领导者制定学校教育总体规划，2015年，P21、州教育技术主管协会（State Educational Technology Directors Association）和有线与通讯教育基金会（Cable Impacts Foundation）联合研制了“21世纪学习环境路线图”（Roadmap to 21st Century Learning Environments），从学生学习、教学与专业学习、评价与问责、领导力与学校文化以及基础设施五个方面进行综合规划，构建了为培养核心素养所需要的学习环境支持系统，鼓励各级教育利益相关者展开对话。P21认为，分布式领导力与开放包容的文化是变革学习环境的关键杠杆；实物资产、人力资源和技术设施等基础设施是学习环境的物理支撑（邓莉等，2016）。

芬兰在学科教学之外，提倡采用项目式或现象式的跨学科教学，项目式学习以主题和项目的形式将各个素养贯穿于学习过程当中；现象式学习以探究真实生活现象或问题为核心帮助学生了解知识在生活中的真实运用。尽管跨学科的模式在课程设置、教学手段、工作负担和课程评价等多方面对教师和学校提出了挑战，但由于核心素养在实践中应用的复杂性，跨学科教学仍是芬兰培养核心素养重要且有效的手段（詹森云等，2021）。芬兰的改革鼓励学校发展和创新，笔者曾访谈过一位芬兰教育学专家，他表示：“芬兰学校和教师有一定权利去阐述课程。教师是被信任的，也最知晓学生该如何被评价。教师被给予一定的教育‘自由权’，能够选择教学内容以及教学方法。”一位芬兰校长表示：“基于核心素养的教育改革对学校的影响非常大，变革中的所有要素都发生了改变，而改革也伴随着阵痛、阻力和挑战，但这些新事物和新要素所带来的挑战也是核心素养为学校带来的有价值的东西。”（Lähdemäki，2019，p. 416）面对改革挑战，她的策略是为这些新事物和新要素留有空间，并与教师积极讨论；鼓励学生参与、为学生创造归属感以及加强与其他社会机构的互动（Lähdemäki，2019）。

 四、讨论和结论  

教育是一项基础的公共事业，国家力量的投入对于教育改革不可或缺。没有很强的政治承诺，难以保障政策的强制性和连续性。但仅有政治承诺是不够的，如果不能结合精心安排的实施策略，改革难以成功。本研究主要从政治承诺与实施能力两个主要方面，对中国、美国和芬兰基于核心素养的教育改革进行了比较。在政治承诺上，中国和芬兰的改革由政府部门推动、主导和支持，均从国家层面制定了基于核心素养的教育改革政策，研制了核心素养框架，并制定了国家课程目标和标准，在全国统一推广和实施，政治承诺强。芬兰除了制定相关的国家政策，地方政府、学校、社会团体和个人等也广泛参与了改革的设计与实施。美国的改革是由地方非政府组织推动、主导和支持，改革的力量主要来自于民间，没有全国统一的课程目标和标准，各地区和学校自愿参与改革，政治承诺弱。

在改革实施方面，三个国家体现出了不同的实施策略和能力。（1）在课程目标和课程标准方面，中国和芬兰都研制了适应基于核心素养的教育改革的国家课程目标和标准，其中芬兰留有两年时间给地方来体会课程标准的理念，并据此进行地方的教学目标设定和教学设计，更有利于将改革扎根在实践的基础上；美国由于地方教育分权的原因，只有少数州修订了课程目标和标准，大部分参与改革的州是基于P21所研制的课程指南来指导改革实施。（2）在评价上，中国修订了高考评价体系，能带动学校创新考试题目的呈现方式和提问方式，有利于考察学生在生活和学习情境中认识、分析和解决问题的素养；芬兰没有频繁的标准化测试，评价体系基于互信机制，发展出独特的评估文化和互信的评估氛围，使用多样的评估方法，支持学生多样性发展，利用评估所提供的信息改进教学；美国亦使用多样的评估方式，重视核心素养的形成性评价，辅以总结性评价，以细分的等级和标准来评估核心素养的掌握程度。美国的高校招生给予学生多重选择权，为基础教育阶段的核心素养教学与评价以及学生的核心素养发展留出了很大空间（张会杰，2020）。（3）在教师专业发展上，中国针对在职教师进行了各级各类培训，但并未变革师范教育；芬兰进行了教师教育改革，基于学生核心素养重新界定了教师素养并开展多层次的教师教育与培训项目；美国参与改革的州、学区和学校都实施了专门的教师培训，有些参与州将教师教授核心素养的胜任力纳入教师资格认证中。（4）在学校教学和环境创新上，中国以讲授式的分科教学为主，义务教育阶段开始引入跨学科教学；芬兰的教学体现地方特色，重视项目式或现象式的跨学科教学，倡导价值共创、平等尊重的学校文化氛围；美国采用基于项目或基于问题的探究性学习，强调跨学科尤其是STEM教学来发展核心素养，并营造多元、创新和技术支持的学校环境。

本研究发现，中国和芬兰都有较强的政治承诺，能够发动国家力量来推动和支持改革。美国的改革扎根在地方上，能充分挖掘和发挥地方的积极性和创造性，且有部分州政府支持，能在部分地区和学校开展改革，但美国的改革没有统一的国家政策，缺少国家力量的支持，难以保障改革的广泛性和持续性。但是相对芬兰和美国而言，中国自上而下推动教育改革的模式较难填平教育政策和教育实践之间的沟壑。针对中国基于核心素养的教育改革实施情况，笔者在2020年对分布在中国15个省的25所市区、县城和乡镇高中的40名高中教师对核心素养教育的理解、准备和实施情况进行了一对一的深度访谈，访谈结果表明，所有教师都认可改革的必要性，但对核心素养的理解不足，且在实施过程中遇到了很大的挑战，改革最大的阻碍来自于高考压力，地方政府、学校和家长对高分数的追求使得师生无暇顾及素养或能力的培养；多数教师认为教师培训理论脱离实际，教师并不知道如何教授和评价学生的核心素养；90%的教师主要采用以教师为中心的讲授式教学，注重知识传授、题海战术和考试技巧训练。不可否认，基于核心素养的教育改革理念“先进”，“但教育改革最终能否成功，并不取决于少数仁义之士的决心，而是取决于‘绝大多数人’的行动，而绝大多数人恰恰是主要根据利益权衡结果来选择是否以及在多大程度上参与或支持教育改革的”（吴康宁，2010，p. 11）。尽管中国高考评价体系进行了一些变革，但仅微调试卷命题形式，并未改变“分数至上”、“一考定终身”的高风险测试和单一的评价方式以及评估机制。由于中国基于核心素养的教育改革与高考评价体系之间的割裂，地方政府、学校、家长和教师在不同程度上“漠视”、“抗拒”或“抵制”改革的真正落实。

大量研究表明，与直接教学和分科教学相比，以学生为中心、项目化学习、跨学科教学、形成性评价等策略更加有利于发展学生的核心素养（Barron&Darling-Hammond，2008），学校的创新文化以及采用的项目式学习、跨学科教学和充分利用技术等策略使得美国和芬兰学校的核心素养培育能够更有效地实施。而中国的教育仍难以摆脱基本知识灌输和考试指向的学习，前文所提及的芬兰教育学专家在被访中直言：“夹在完全自上而下和以考试为中心的系统之中，有管理系统、课程体系和考试制度对教师施压，教师的自主性和教学空间非常有限，教师建构的是非常规范化的师生关系。当教学空间很有限时，教师就无法真正重视学习者。”也就是说，核心素养未能很好地从学者口中和政府文件中转变到教师口中和课堂教学中。总体而言，与美国和芬兰相比，中国的改革，在核心素养评价、教师教育、教学方法和学校环境等方面相应的系统性变革相对滞后。美国和芬兰的改革具备更广的民间力量和更强的实施能力。

从戈登和哈拉斯等人的分析框架来看，芬兰基于核心素养的教育改革同时具备较强的政治承诺和实施能力，是一种相对理想的模式，改革的成功落实是可能的；中国的改革已经具备很强的政治承诺，如果实施能力得以开发，从长期来看，落实也是可能的；而美国的改革具备很强的实施能力，如果获得政治支持，短期内就能在全国范围内落实（图2）。美国的改革由于不具备政治承诺和保障，缺乏持续的政治支持，只能短期实施。这反映在美国当前的改革结果中：美国的改革在经历了16年的鼎盛发展之后，改革的推动者P21于2018年底并入了另一家非政府组织巴特尔儿童教育组织（Battelle for Kids），随着P21组织及其网站、平台的解散与重构，几乎所有改革相关文件和资料的撤销与消失，与21个州的合作伙伴关系的终止，美国基于核心素养的教育改革运动的声音逐渐消退，如同美国历史上历次以能力为导向的教育改革运动，昙花一现、转瞬即逝（Ravitch，2000）。从某种意义上而言，作为一种组织性的教育改革运动，美国基于核心素养的教育改革走向了“失败”。不过，这可能只是一种表面上的失败。民间力量是对教育改革最终能否成功具有根本制约作用的“终结力量”（吴康宁，2010），自下而上的改革力量和生命力以及注重学生高阶思维能力培养的实践创新持久显露或隐含于美国地方学校和真实的课堂实践中。另一方面，在美国影响更为广泛的CCSS实际上是一项与P21“平行的”、针对核心素养的“静悄悄的改革”（Anderson-Levitt，2021，p. 100−105），尽管其并未明确指向基于核心素养的教育改革，但与P21的核心素养框架存在较大的一致性（邓莉，2019）。CCSS“将核心素养写进了政策中”（Anderson-Levitt，2021，p. 102），得到美国联邦政府“诱导法案”和高额教育经费的支持（廖青，2012，p. 71）。从某种意义上而言，美国国家层面也认可了这场核心素养导向的民间改革。

图 2   中国、美国和芬兰基于核心素养的教育改革实施条件和落实可能性

本研究认为，自上而下的改革需要结合自下而上的创新来推动改革的广泛实施。通过与美国和芬兰的比较，我们能够看到，中国基于核心素养的教育改革已经具备明确的政治承诺，有国家政策的支持，具备了重要的实施条件；另一方面，2021年“双减”政策的出台和2022年义务教育新课程标准对于跨学科教学的强调，已经释放了不少发展核心素养的空间，但是改革的实施能力还需加强。这里仅简要提及几点：利用教育督导的力量对实施过程进行质量监控与评估，充分了解地方的需求、实施情况和实施挑战，以完善后续的政策支持；可结合中国实际借鉴芬兰和美国的评价方式、教师教育与培训以及教学与学习环境创新等方面的经验，比如尝试结合直接教学与项目式学习方法、发展更多样的评价方式、变革教师教育课程、有效利用技术、给予学校和教师更多自主权等（邓莉等，2018）。当然这些变革并不独立于难以改变的历史和制度因素以及根深蒂固的文化因素，要发展有利于培养核心素养的学校文化、教学文化和社会文化，需要长期的过程（Deng et al.，2021）。

另外，值得一提的是，尽管前文提到中国的改革具备了很强的政治承诺，但自核心素养相关政策出台以来，国家又陆续出台了诸多不同主题的基础教育改革政策与新规，这些政策在一定程度上转移了各方利益相关者对核心素养的注意力。据笔者过去四年来在多地高中学校的课堂观察、教师访谈与座谈，基于核心素养的教育改革尚未真正开始在教学层面实施，改革实施的主体即教师就要开始“应付”其他各类改革主题的要求。政策主题的不断转换与叠加容易造成“改革疲劳”，分散改革的力量与专注力，可能会使基于核心素养的教育改革已具备的优势（即很强的政治承诺）丧失。另一方面，在某种程度上，借鉴于西方的改革理念与并不强调批判与创新的中国文化与考试制度存在一定的冲突，改革遭遇社会和家长观念所带来的较大阻力。因而，改革的成功亟需政府的决心、毅力与专注力，维持很强的政治承诺并将其转变成真正的执行力，并将“绝大多数人”这一民间力量纳入改革主体之中，调动“绝大多数人”的积极性，真正落实这场事关个人福祉、国家创新人才培养与全球竞争力的改革。

最后要指出的是，不同国家的历史、文化和制度不同，现实中影响改革成败的因素比政治承诺和实施能力两个大维度及其子维度要更为复杂和微妙。具体的改革实施能否成功、在多大程度或范围上可以定义为成功，还需要更多的讨论和实证支撑，并有待更长改革实施时间的考察。再者，基于前文的分析，美国的改革虽在“组织”意义上失败，但民间力量具有很强的生命力；中国的改革政治承诺强，但在一定程度上遭到政策叠加的“分散”与民间力量的“消解”。因此，戈登和哈拉斯等人的分析框架并不能完全解释不同国家的具体或特殊情况，特别是“民间力量”这一维度需要给予更多的考量。

（邓莉工作邮箱：[e-mail]）

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