罗志敏 陈春莲｜转进改革“下半场”：大学治理能力的理论框架与院校生产

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高等教育

转进改革“下半场”：大学治理能力的理论框架与院校生产

罗志敏¹, 陈春莲²

1. 郑州大学教育学院；2. 上海电力大学研究生院

      摘要：拥有同样治理体系、结构或制度的大学在治理绩效水平上存在天壤之别，往往源自于差别化的治理能力。当前发展新征程下，转向治理能力的研究，不仅能突破和弥补现有相关研究存在的壁障和“能力不在场”的缺憾，也是我国大学治理现代化改革往“下半场”转进的现实需要。基于要素-资源的视角，大学治理能力作为大学实现治理目标的综合性力量，就其本质而言是大学对其拥有的各种要素进行配置过程中的影响力、控制力及其效果的综合体现，表现为所能生产的资源的多少。在大学治理能力生产中，院校作为行动者和要素配置的平台，承担着从“潜能”（要素）到“显能”（资源）现实转化的中介角色。院校对相关要素的配置，不是简单的要素加总，而是现有时空条件下最大治理成效获取的配置，并形成对要素利用、探索、再利用、再探索的良性治理循环。在具体的配置方式上，院校要根据要素在不同维度上所具有的时效性、流动性、离散性和稀缺性，相机采用或综合采用研判、响应、转移、联结、转换、延展等配置方式，从而将大学发展所需的资源不断地生产和再生产出来。

      关键词： 大学 ; 治理能力 ; 要素 ; 资源 ; 要素配置

      本文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2023年第5期 #教育法治  栏目

罗志敏，郑州大学教育学院教授，博士生导师，郑州大学学科特聘教授，河南省高校哲学社会科学创新团队首席专家，杭州师范大学中国创新创业教育研究院研究员。

陈春莲，通信作者，管理学博士，上海电力大学研究生院副研究员。

目录概览

一、转向“治理能力”：大学治理问题研究的学术史梳理

二、大学治理能力理论框架：要素-资源的视角

三、大学治理能力的院校生产：以要素配置为中心

四、结语

      在以给大学赋权扩权、内部治理结构调整为标志的“上半场”改革已基本完成之后，中国大学治理现代化改革的重心和方向已从外部治理转向内部治理①，从国家中心转向院校中心，即迈入中国大学治理现代化改革的“下半场”——权力的承接及治理结构的细化和落实阶段②。要达到此目标，则需要大学具备足够的治理能力。与此同时，当前全新治理环境所引发的更多治理需求以及大学自身还留存的改革“深水区”难题（如部门主义、山头主义等），已远非单纯的权力下放或治理结构调整所能解决。以上这些，都客观上将治理能力急推到高等教育改革的前沿地带。更值得关注的是，2022年不仅是开启国家新百年即第二个百年新征程的起航之年，也是落实国家定下的2035年实现包括大学治理在内的教育治理体系和治理能力现代化战略任务部署的承接和转进之年。处在这一重要的历史交汇点上，大学对其自身治理能力进行全面的提级跃升，也就成了当务之急。为此引出的需要研究的问题是，什么是大学治理能力？大学治理能力是如何得以生产和再生产的？如何提升大学的治理能力？以上问题的解决，对于近些年来早已习惯使用“治理体系”“治理结构”等话语体系来研究大学治理问题的国内学界来讲，无疑都是不小的挑战。基于此，本文将聚焦“大学治理能力”这一研究对象，任务主要有三：一是从相关学术史梳理中去体察“大学治理能力”这一研究命题和改革行进方向；二是寻找新的视角解析大学治理能力；三是运用新视角所建构的理论框架探析大学治理能力的院校生产机制。

一、转向“治理能力”：大学治理问题研究的学术史梳理

      当与“政治”（government）一词具有相同词根的“治理”（governance），最初作为新兴的政治学词汇在上世纪90年代中期被介绍到中国时，中国政府正在经历一场深刻的制度变革，以回应民众对法治、责任和透明等方面日益迫切的要求。此后，“治理”以及相关研究随即便在这个世界上最大的转型国家中获得了用来解释甚至影响改革进程的试验空间（李泉，2012，第130页）。2013年11月，中国共产党第十八届三中全会还提出了将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。也正是在这一背景下，围绕“大学治理”的研究，也就替代了持续多年的研究热点“现代大学制度”。但是，国内外的各种“治理”研究，大都是“体系”“结构”或“制度”的研究，虽然间或涉及治理能力，但却不是其关注的重点（杨光斌，2017），这在大学治理领域表现得更为明显，即治理能力常被遮蔽在治理文化、治理结构、治理主体等概念框架中，因此也未能作为一个独立或集中的研究对象。基于此，本文就从梳理大学治理问题的相关研究开始，在洞悉中国大学治理研究所处困境的历史逻辑源流中，体会和把握“治理能力”之于大学治理研究路径转向的必要性和重要性。

 （一）如何实现大学的有效治理：两种研究取向

      治理理论自从在政治学领域浮现开始，就不满足于解释现有的政治制度和管理方式，其目标乃是塑造政策议程并提供前瞻性的指导方案（Gerry Stoker，1998）。表现在大学治理领域，相关文献也大都围绕“如何实现大学的有效治理”这一共同问题指向，以图拿出一套在既有传统以及政经环境背景下能实现大学善治的指导或操作方案。正是在这一思维图式下，相关论著可概括为两种代表性的研究取向。

  1. 基于功能主义的（functionalism）

      这一研究取向假定人都是具有自然理性且利己取向的，因而是被动的和反应式的，若通过制度规则和科学管理方法的运用，就能最大限度地减少沟通、工作流程和权力配置中可能出现的问题，就能得到整齐划一的行为取向和预想建构的社会现实，因而其关注点在于组织各功能的协调性（张振波，金太军，2017，第1页）。持这种研究取向的以国内的研究居多，由于相关研究围绕“大学与政府”“大学与社会”“学术与行政”“教学与科研”等话题，且大量使用“结构安排”“多元治理”“权力配置”“权力问责”“制度建设”等话语（龚怡祖，2010；张应强，蒋华林，2013；别敦荣，2019；阎光才，2020；王晓茜，姚昊，2022），因此又可将其概括为结构功能主义或“结构-制度”视角。

      以此为依托，研究者认为，大学治理体现为共同治理目标下各利益相关者间的相互关系（王英杰，2016），其有效治理的核心就是治理结构安排及其运作问题（Bolman&Deal，2008蔡国春，2019）。所谓结构安排，就是各利益相关者之间的权力关系配置（杨天平，王超，2012；张衡，眭依凡，2020）；至于运作问题，则是各相关者参与大学事务决策的实施过程（李洪修，张鑫，2018）。而大学治理失灵、失范或失序的根源，皆被认为与治理权力在各相关者之间配置失衡、缺置或错位有关（刘健，邹晓平，2017；刘爱生，王文利，2018；阎梦娇，2019）。至于某一特定的大学治理事件，如学术腐败或学术不端问题，研究者特别重视这一事件所反映的权力结构关系，认为它们都是这一权力结构关系的产物，如认为是行政权力与学术权力没有理顺关系（石连海，朱玉成，2019 ），或者是认为学术权力没有得到其他权力主体的有效监督和制约（王众，等，2015 ）；至于某一特定的个体，比如一位教务管理者或一位教授，研究者往往假定，他（她）的行为是被其所处的关系结构所刺激、鼓励、指引和限定的（如龙洋，2020 ）。要解决这一问题，要么通过治理结构的重构来弥补（Bolman & Deal，2008 ），要么通过纳入政府、社会的问责和监督这种特定的制度安排来制衡（梁晶，王嘉毅，2017；陈•巴特尔，马智慧，2019 ；陈亮，2020 ；褚宏启，2021 ）,要么通过一个统合多种措施的制度打包，如建立“现代大学制度”，实现“治理体系现代化”等，以塑造大学和谐的权力结构关系，形成“多元共治”的良好局面（叶继红，2021）。

 2. 基于解释主义的（Interpretivism）

      这一研究取向假定人都是积极的、有目的的、有创造性的行动参与者，主张从社会环境中个体的立场和视野出发，在行动参与者而不是行动观察者的框架内寻求对制度施行和政策创制的解释与认同（张振波，金太军，2017，第2页）。持这种研究取向的以国外的研究居多，且多使用美西名校的成功治理经验作为个案，由于相关研究大量使用“治理文化”“治校风格”“价值选择”“人际关系”“领导力”等话语，因此又可以将其概括为“个体-行动者”视角。

      以此为依托，研究者认为，由于作为“有机体”而非“机械体”的大学治理过程中的“模糊性”（George Keller，2011，第318页），其内部的有效治理并不取决于治理结构，或者其治理结构与其治理的结果之间并不是简单的线性关系，改造治理结构未必就会产生预想的效果，即完备的治理结构并不一定就能体现大学的核心价值以及大学师生的诉求（Favero & M.Del, 2003，第902页）；或者治理结构对其内部治理的影响最小，而与决策权制度安排之外的其他因素有着更为重要的关联（W.G.Tierney & J.T.Minor，2004；刘献君，2012），如能激发共享智慧和思想的意愿的人际关系或私人关系、信任关系和个人情感（A.Kezar，2004；M.L.Pope，2004；刘益东，2020），决策过程中的信任水平和被尊重感（G.E.Kaplan，2004），非正式沟通（B.Lee，1991），能进行无障碍沟通的院校文化（R.Birnbaum,1991；李奇，2011），院校负责人的领导风格（E.H.Schein，2010）、富有远见且勇敢无畏的领导力（L.Trakman，2008；J.杜德施塔特，2010；P.R.Kenneth，2017；任珂，2020）等。

    （二）治理能力：大学治理研究评价及路径转变

      以上两种研究取向及范式，虽对“如何实现大学的有效治理”这一问题做了各自的阐释，但也存在着难以回避的认知瓶颈。基于功能主义的研究取向对于从宏观层面上把握大学的各方力量格局及转换具有很明显的解释力，但随着一些大学治理现实案例的挖掘和解读，这种简单化的结论和处理方式逐渐失去理论上的解释力，比如，难以回答“治理结构及治理制度相同的大学，为什么其治理绩效会出现那么大的差异？”（L.Trakman，2008；顾建民，刘爱生，2011；王占军，2018），也忽略了大学内部各个层面行动主体的相互渗透和相互建构关系，同样也遮蔽了现实情境中大学治理的丰富形态及其内部的复杂构成、分化、冲突和关联。其理论推导满足于大学治理的结构性观察、功能分析和构建，但缺乏对制度生成机制及其操作者的探讨（罗志敏，等，2019，第65页）；至于基于解释主义的研究取向，虽能切入中观乃至微观的大学治理实践，注重治理过程中的主体尤其是个人的主观作为，且能依据大学治理的某一具体情境探究其中更为微观的因果机制，但却难掩其仅能作为一种理性化想象的本质，且存在着简单接受西方话语和治理模式的风险，因为大学治理在脱离了国家的政治制度、历史传统以及意识形态之后，常常会陷于低效甚至无效的困境之中（E.Hysing，2009，第647页）。故而，尽管解释主义被看作是更具有“实践性”的途径，但其与功能主义一样都被视为是一种单维度、封闭的行政理论（张振波，金太军，2017，第2页），它们要么关注治理过程，要么聚焦主观个体，而未能提供一幅描绘大学治理模式的完整图景。概而言之，以上两种取向及范式，要么关注顶层设计和结构安排，要么着眼于个体的认识力与能动性，事实上均未突破宏观与微观、结构与个体的二元对立思维局限。

      大学治理问题研究存在的认知瓶颈，意味着必须转变研究路径。而“治理能力”这一概念首先在政治学研究领域的提出，不仅连带推动了大学治理研究话语方式的转换，也给其研究范式的突破带来了好的契机。近来，国内一些以“治理能力”为研究对象的文献开始出现，虽还仅限于国家或某一级政府的宏观层面（王浦劬，汤彬，2019；彭中礼，2020；陈柏峰，2022），却也为拓展大学治理这一领域的研究带来新的气象。当前，已有零星的文献开始提及大学治理能力。如有学者认为，中国的大学治理要从治理体系转向治理能力，从治理目标转向治理效能，实现从大学治理的“实然”现状走向“应然”改革（李立国，2019）。另有学者也提出，在我国大力推进“双一流”建设的时代背景下，促进大学内部治理能力现代化已成为我国高等教育改革的一项重要任务（吴立保，2020）。

      大学既是一个与一国政治体制、经济文化有所勾连的社会组织，也是一个有着自组织能力、非线性因果关系、松散联合的机构系统。大学这种很特殊的存在，决定了研究者必须同时兼顾体系、结构、制度、行动者等方面，以实现对大学治理问题的情境、动机、过程、结果的完整认知。而治理能力这一概念框架的提出和应用，不仅贴合了当前的时代话语，也恰恰为统合以上两种研究取向、造就新的研究范式提供了研究空间。事实上，无论是治理结构和制度，还是人际关系和领导力，都是有治理能力作为诱因从中塑造的，也是治理能力的一种体现。在此逻辑下，如何深刻认识和把握大学治理能力这一研究对象，并从中把握大学治理能力的内部构造及其生产机制，应是高等教育界乃至公共管理学界今后需要关注和研究的重要问题。

二、大学治理能力理论框架：要素-资源的视角

      作为大学应对改革“下半场”治理新要求的基础性支撑力量，大学治理能力可简单表述为其治理体系运转的整合性能力，集中表现为大学围绕治理议题创造治理绩效，实现大学特定治理目标的能力（罗志敏，马浚锋，2022，第112页）。但是，对大学治理能力这一概念的解读若仅仅停留如此，不仅会在接下来的学术研究中容易造成一个内涵和外延边界都模糊不清、乃至无所不包的概念，而且还会造成很多理论和应用上的歧义。因此，本文将从寻找解读大学治理能力的研究视角开始，力图对这一在政策和实践层面早已提出的概念做出全面且深入的解读。

（一）寻找解读大学治理能力的研究视角

      作为“中国之治”重要组成部分的大学治理，无论是研究瓶颈的破解，还是实践改革层面的新要求，大学治理能力都是一个新的工作方向。但是，对于大学治理能力这一核心概念和时代主题，既有的相关研究却很少，仅有的少许文献要么只是将大学治理能力现代化作为一个背景，分析当下中国大学的治理状况以及调改路径（吴立保，2020；眭依凡，2021），要么仅仅对其做一个泛泛的意义性阐释或实践型解释。如有学者认为大学治理能力是大学运用制度进行内部治理的能力（王军，2019），或是一种通过治理创新的方式革除大学传统体制遗留的思维模式和行为习惯的自身能力和回应过程（宣勇，钟伟军，2014；施晓光，2015），或是治理主体作用于治理对象时的一种行为素质（甘晖，2015；袁晶，2017）。以上文献都缺乏对大学治理能力的进一步解析，要么用“能力”解释“能力”而出现循环解释的问题，要么陷入大学“治理体系”或“治理结构”的传统概念框架中，如有学者就认为大学治理能力是“大学治理主体的现代化、治理客体的现代化、治理手段的现代化等”（龙献忠，周晶，2018，第32页）。其实，治理能力虽然与治理体系和治理结构相互依存、密不可分，但却有着本质性的区别。如果把大学比喻成一个花店，其治理体系就是花店里排放的各式各样的花草，治理结构是对花草品种的归类，而治理能力则代表着插花的水准。

      基于治理的要义，大学治理能力可以说是在一定时空范围内，各治理主体之间互动合作、集体行动的多元能力及其提升过程，是促进大学发展与进步的推动力量。这也就是说，大学治理能力既是一个过程，也是一个目标。从过程来看，就是治理能力的不断提升，能快速应对外部环境变化带来的挑战，持续优化自身的治理；从目标来看，治理能力又体现在其优势方面，即通过治理使大学在同行竞争中处于有利位置。但是，经验告诉我们，无论多么重大的时代主题，如果没有相应的理论框架去支持，最终都会成为流行一时的口号而不能成为一种解释和建构力量（杨光斌，2017，第8页）。在本文看来，要从理论框架上形成大学治理能力的清晰画像，选定一个明晰的研究视角至关重要。在此，本文主张从目前社会科学研究中的一些经典话语中，寻找“要素”“资源”两个概念来共同型构这一研究视角，即将要素-资源视角作为呈现大学治理能力的符号表征以及破译大学治理能力的工具。

      之所以这样做，是因为在本文看来，要素与资源贯穿了整个大学治理过程，大学治理可以还原为对各个相关要素的治理行动，而大学治理的结果亦可以抽象为获得了某一或某些资源，这对于大学治理能力来讲同样应具有解释力。但由于“要素”一词在经济学、管理学、社会学等学科范畴中被理解为“生产要素”，进而被解读成人类从事社会生产活动所需的一切社会资源，所以在众多的文献中，“要素”要么等同于“资源”或不加区分地交替使用，要么直接叠加在一起成为“要素资源”（耿弘，等，2018；吕承超，等，2019），或者“资源要素”（刘山，2019；匡红云，江若尘，2019）。在本文看来，“要素”与“资源”具有不同的指向，应在二者的关系中探讨大学治理能力的意涵。

    （二）要素与资源：大学治理能力的基本构成

  1. 要素：大学治理能力的条件

      在大学治理实践中，治理能力不能凭空产生，总是需要许多内外部支撑条件，如从宏观的层面上讲，需要健全的治理体制，完备的治理体系，均衡的治理结构；从中观的层面来讲，则需要有力有为的、从事某一事务管理的机构，如教务处、学生处、科技管理处等。但是，若把这种分析进一步纳入到相对微观的层面，就会发现这些条件实质上都是由各种治理单元组成的，如政策、制度、人员、经费、设施、权力、关系等，本文将其统称为治理要素或要素。大学治理无论是治理体系，还是某一管理机构或管理者，实际上都是某一或某些要素在某一层面的组合及其体现。要素在以校园为中心的时空情境下的流动、传导、聚集、辐射，实质上体现的也是大学的某一治理路径或方式。

      要素有显性和隐性之分，显性的如校园设施、经费、人员、政策、时间、信息等，隐性的如认知、氛围、情感、关系、权力、权威、声誉等；有主观设计的和自然存在的之分，前者有制度、规范、工作流程，后者有区域方位、自然环境等；有正式的和非正式的之分，前者如政策、制度、合作关系，后者如私人关系等；有内外之分，前者主要是校内可以使用的人员编制、设施等，外部的主要是指可以凭借的国家和地方政策、社会舆情、社区环境等。在大学治理实践中，治理体系中各部分以及治理结构各主体之间的互动就是通过要素连接起来的，并在要素的流动过程中维持着一种动态的平衡。如大学与政府之间的关系就是围绕要素的流转和消耗建构起来的，并通过特定的要素符号呈现出来，比如财政拨款、称号授予等。还需补充说明的是，由于大学自身历史、禀赋等方面的不同，其拥有要素的种类、质量和数量上有所差别，这就需要学校能主动地利用和探索这些要素。

 2. 资源：大学治理能力的结果

      获取资源是个人或组织为获得生存发展而与所处环境进行互动和交换的过程。治理能力的要义，就在于能持续获取组织持续发展所需的资源，否则就是组织缺乏治理能力。自人类认识和利用资源以应对各种挑战、谋求发展优势以来，如何获取资源一直受到重视并处于不断探索和发展之中（徐建军，刘曼格，第101页）。在大学治理实践中，资源表现为经费、设备、生源、师资、教学及科研成果、社会影响力（声誉和口碑）等，大致可分为两大类：一类是维持学校正常运转所需的资源，主要是一些必要的人力、办公经费、基本教学设施等资源；另一类是可以让学校具有特色和竞争力的异质性资源，如良好的社会声誉、充足的办学经费、优质且足量的生源和师资、高质量的科研成果和社会服务等。异质性资源往往很稀缺，大学的办学特色及竞争优势就来自异质性资源。

      一所大学拥有资源的多少，自然代表着其治理能力的大小，集中体现为大学所能取得治理成效的多少。治理成效既可以来自校园内部师生员工的主观体验，如舒适幽静的学习环境，协同共进的工作氛围等，也体现在一些实地的、可观测到的实际效果，如在关键领域取得突破的科研成果、满足民众需要的社会服务产品等，同时通过校园内、外人士的评价即社会口碑也可以在一定程度上体现出来。目前，大学已成为一个需要大量资源的社会组织，其生存所需的资源之大、种类之多决定着大学日益成为高度资源依赖型的组织（李从浩，2017，第29页）。大学能通过治理获取资源的多少，决定着大学的发展态势，是发展、壮大，还是走向衰落乃至消亡。由于每一所大学都倾向于发展和壮大，以显示其存在的意义和合法性，于是总是寻求获取更多的资源。

（三）要素配置与资源获取：大学治理能力的理论解析

      如上文所述，要素与资源似乎是可以相互替代的同一概念，如办学经费、师资等都具有价值和使用价值，它们既可以说是治理主体为了完成某一治理任务所需要的条件即要素，也可以说是通过某一治理任务的完成所获得的用于学校发展所需要的资源。但是，在大学治理能力的逻辑链条上，要素与资源却是不同的，承担着不同的角色，并有着完全不同的发生机制：（1）要素是行动者（治理主体）作用于治理客体时的媒介，是构成治理体系并维持其运动的基本单元，是大学治理能力生产的条件。而资源则是行动者（治理主体）作用于治理客体时的结果，是治理体系及其运动的目标，是大学治理能力生产的结果或成效；（2）要素需要配置，是因为要素在时间、空间、数量等维度上有所不同且会发生变化，否则要素就是无效的（不能为学校所用）；而资源需要的是能持续地获取，因为资源有限且不会自动生成，否则组织的生存和发展就会由于缺少资源而受到限制和威胁。

      但这并不意味着要素与资源是决然二分的，而是可以相互嵌入、相互转换，最终建构起了两者深度交汇融合的治理形态。一方面，诸如人员、经费等要素只是静态的存在，需要进入配置环节才能产生大学发展所需要的资源；另一方面，要素通过配置生成的一些资源，如好的社会声誉、高水平的师资等，不能或不可能全部消耗掉，还能留置下来或部分留置下来成为大学下一轮治理要配置的要素（本文将这种纳入再配置的资源称之为要素资源），其目的是为了累积组织优势以获取更多的资源。如此以来，大学通过治理能力的注入，在要素与资源之间建构起相互转换的治理场域，从而使要素与资源形成持续的、清晰且有序的双向交流和互换。

      综合以上分析，就可以给本文的研究对象做出界定：所谓大学治理能力，就是治理主体围绕某一事务配置要素（治理要素）过程中的影响力、控制力及其效果的综合体现，其实质就是针对校内某一问题的解决，对要素进行配置所能产生的资源的多少。这也就是说，在大学治理能力的生产及再生产过程中，大学所能凭借或拥有的要素是逻辑起点，资源获取是逻辑终点，而要素配置却是从要素到资源的逻辑节点或者说是中心环节。就此，本文建构大学治理能力的理论框架（如图1所示）。以下本文就围绕要素配置这一逻辑节点，对大学治理能力的内涵做进一步的解析：

      其一，大学治理能力可还原为要素配置程度的高低。要素配置程度越高，就越能实现低投入、高产出的目标，从而在高等教育市场中获得有利的竞争位置。当前，大学治理的复杂性，需要大学能运用有限的要素完成复杂、多样的治理目标。在大学治理实践中，弱的大学治理能力一般会存在两种状态：一是要素闲置，表示大学无治理；二是要素浪费，表示大学乱治理。只有要素得到比较充分地配置，大学才能称得上有效治理，如果能得到最大程度的配置，那就达到优效治理的理想状态了。

      其二，大学治理能力的重要性在于要素的稀缺性。由于大学所能拥有的要素是有限的，有些要素还是很稀缺的。在此限制条件下，就需要大学对要素进行配置。配置源自稀缺，稀缺要求优化配置。当前，中国社会发展阶段的转变要求更高质量的大学治理，政府政策导向变化、财政投入方式变化以及高等教育迈入普及化发展阶段后所带来的生源市场变化，更加凸显了要素的稀缺属性，这些变化都迫切需要大学在治理实践中更加重视能力维度，以不断优化要素的配置。

      其三，大学治理能力的价值最终体现在配置要素所能产生资源的多少。大学通过配置要素产生大学发展所需的资源，这是大学治理能力展现的结果。大学在多大程度上从内、外部获取资源，取决于其治理能力。换句话来讲，大学治理能力决定着大学能够获取其生存及发展所需资源的多少。在一定的要素范围内，大学所获得的资源越多，要素配置程度就越高，治理效率就越高，大学的治理能力相应也就越强，反之亦然。当前社会发展态势下，大学治理能力的重要性，就在于它能够帮助大学根据内外部环境的变化，充分利用校内已有的要素，通过合理配置转化为其生存和发展所需的资源。

      概而言之，大学治理能力作为大学实现治理目标的综合性力量，就其本质而言是大学对其所拥有的各种要素进行配置后所能达成的整体结果。即在一定背景环境条件下，要素经过特定机制的转化所能产出资源的多少。当前发展阶段下，大学治理能力已成为决定大学治理绩效优劣的关键环节，其个性差异也成了大学与大学之间产生发展态势分野的根本性指标。

三、大学治理能力的院校生产：以要素配置为中心

      纳入内部治理的视域，大学治理能力的主体就是院校，大学治理能力的生产其实也就是院校自我治理能力的生产。以下本文就继续围绕要素配置这一逻辑节点和中心环节，从论证大学治理能力生产中的院校角色出发，考察和分析大学治理能力的生产机制。

（一）大学治理能力生产的院校角色

      在大学校园内外，存在着可被大学治理所利用和开拓的要素市场。这一要素市场虽然不像经济领域中的要素市场那样可以进行自由流通和交换，却是大学可以采用一定的治理手段来予以配置的。但是，大学只是一个抽象的主体，是无法进行要素配置的，因此也就无法进行治理能力的生产，需要具体的行动者即院校来负责操作。院校既包括校长、处长、职员等这些以某个制度性身份行动的个体行动者，也包含党群、行政、教学、科研等专业性机构的集体行动者。二者在实践中是交织的、互构的，同时也是一体的，它们皆以得到政府合法性背书的组织名义，围绕某一或某些要素的配置互为情境地持续互动，以此共同承担着大学治理能力生产的任务。在大学治理实践中，院校依赖上级命令和内部规则下的内部人控制，并借助谈判、对话、协商等机制以完成某一治理任务的过程，实际上也是院校对要素的配置过程。这一过程及其结果，既是大学治理能力的体现，也是展现其主体性的一种基本方式。

      但是，散布在校园内外的要素虽然有价值，但并不意味着其效力的自动发挥或者充分展现，它们通常只是以一种“潜能”的形式存在的，只有经过要素配置环节，才能实现由“潜能”向“显能”的现实转化，即转化为大学发展可用的资源或者可得的资源（accessible resources）。例如，无论是政策、制度、人员、经费、场地、设施等要素，还是信息、关系等要素，都是无法自发地成为大学所希望得到的诸如人才辈出、科研成果丰硕、社会声望好等治理成效的，必须通过要素的配置环节才能产生想要的结果。院校就恰恰承担着大学治理能力从“潜能”到“显能”转化的中介角色，即承担要素配置行动者这一角色（见图2）。这也就是说，院校实际上不仅给要素配置提供一个固定的物理空间，还提供了一组操作机制和内在心理预期，如拥有可以影响或控制特定方面变化的规则，定义了谁可以与谁进行合作与互动，这实际上就给来自校内外的相关要素提供了稳定性、规范性、专业性的配置平台。

（二）大学治理能力的院校生产路径

      院校对要素配置的最高境界是物尽其用、人尽其才。院校对相关要素的配置，是基于现有时空条件下最大治理成效获取的配置，而不是简单地要素加总或汇集，只有这样，院校才是展现了它的治理能力。如图2所示，院校对要素的配置有两种基本路径：一种是充分利用已熟悉了解、已充分掌控的要素，即最大程度地利用已有要素；另一种是不被现有条件所囿，主动寻求和开拓新的要素，即探索新的要素。两种路径难分先后，往往是同时发生或相互交织、耦合在一起，需要院校在利用好已有要素的基础上，再继续深化探索，同时还可以把前期要素配置获得的一部分或全部资源，积累为要素（增量要素或要素资源），然后进行再配置以生产出更多的大学发展所需的资源，从而形成利用-探索、再利用-再探索的良性治理循环。

      在大学治理实践中，两种要素的配置路径都要恰当且切实地使用。如果院校一味地致力于利用现有的要素，就会使自身陷入“内卷化”的同时也会让整个学校难以打开新的发展局面而暮气沉沉；如果不顾及自身条件、不利用已有条件而仅仅追求新奇独特，院校最终只能成为不愿脚踏实地做事的“鲁莽的蛮干者”。为此，院校在配置要素时，其最佳策略是投入一部分要素以维持组织的稳定和存续，同时也要拿出一部分要素用在探索上，以获取其他同行难以拥有的异质性要素，以使组织具有活力和发展特色，创造出复杂且不易被模仿的竞争优势。至于院校的某一管理机构或个人而言，一方面要充分履行好自身职能，完成学校交代的任务；另一方面也要不断归纳总结，积极主动地去开拓新路，构建出长期的、稳健的治理创新机制，为自身乃至整个学校获取更多的资源。

 （三）大学治理能力的院校生产方式

      大学治理体系中的要素具有一般要素所具有的特性（见表1）。一是在时间维度上具有时效性，意指要素与特定的阶段与时间点相联系，具有动态变化的特点，即它会在不同的时间段上具有性质上的差异，甚至会稍纵即逝。或者说要素在一个时间段可被院校利用或探索，在另一个时间段可能就丧失了使用价值。同时，要素的组合状态在不同的时间段也会发生变化，并以某种方式传导至其他要素，并随着时间的推移呈现出不同的行为方式、结构特征以及整体功能，从而引起整个治理任务和治理结果的变化。要素的时效性，也意味着大学需要的是动态治理而不是静态治理。二是在空间维度上具有流动性和离散性。要素的流动性是由其分布的不均衡以及对效率的追求所决定的，意指要素与特定的行为主体与区域范围相联系，在空间上会发生位移（从一个位置到另一个位置）。伴随着全球化和信息技术的发展以及高等教育自身社会化程度的加深，人员、信息、知识、资金、物品等要素的流动强度已超过了过去任何时候。一所大学的发展，总是伴随着要素的在校内、校外不同方向的流动。同时，要素在空间分布上并不总是聚集在一起，常常处在一种多点散布状态。如学校若计划成立一个科研攻关团队，所需经费、人员、设备等要素很可能分散在多处，需要院校采取手段将它们聚拢在一起。三是在数量维度上具有稀缺性，意指有一定质量要求的要素并不是无限量的供给，往往有很多限制性条件。所有要素虽有质量上的差别，即有质量高低之分，但都必须是符合一定质量要求的，否则就不能称为之要素。在此条件下，要素的数量，如要素的充裕度、要素种类的丰富性等，自然会影响要素的配置效率。对于任一不满足现状、有进取心的大学，总是力求突破自身在历史、禀赋、社会关系等方面受到的约束，以获取更多符合一定质量要求的要素。

      大学治理过程中要素的不同属性，意味着院校需要采用不同的配置方式（见表1），从而在不同面向（维度）上体现着大学治理能力的生产过程。

      其一，基于要素的时效性，研判、响应是院校需采用的主要配置方式。院校必须能及时研判和响应，方能在要素配置过程中拿下先手棋。在过去，大学拥有的要素及资源获取单一且简单，现在则增多了、复杂多了，即便是来自单一通道（比如政府），也往往都是竞争性的。尤其是在信息化社会背景下，资源获取变得更为复杂和多变。这也就需要院校能根据内外部环境的变化，在机会或需求出现时能够在第一时间识别、抓取某一或某些要素。具体来讲，就是需要院校能在动态治理情境下结合不同要素的不同属性，对要素进行快速地采集、过滤、选择、适配和链接等布局和组合行动，能在事务的动态演化中寻找相对稳定的因素，并从随机中寻找规律性，否则就会贻误时机，不能把要素及时调取过来使用，或者分不清孰急孰缓、孰先孰后而造成慌乱、错乱，最终使要素与要素之间难以发挥整体联动效应。换句话来说，就是需要院校能在第一时间内获得最新信息，然后迅速形成易于辨识的态势分析结果，在此基础上拿出针对性的解决方案。如院校能快速识别国家或社会的发展需求，筛选和拟定出需要攻关的科研课题，且又能在第一时间内整合校内的一些人员、学科和行政力量，成立能进行有组织科研的科研团队，以图获得突破性的科研成果。

      其二，基于要素的流动性和离散性，转移和联结是院校需采用的主要配置方式。一定空间范围内的要素只有通过这种方式“粘合”在一起，才能发生相互作用，也由此才能在复杂且充满挑战的大学治理任务中发挥要素的集聚效应，从而最终实现大学治理绩效最大化。基于此，院校一是要采取转移方式，将一种要素从某一个地方调配到所需要的位置，以达到要素为我所用的目的；二是要采取联结方式，将来自校园内外的零散要素按照其内在的逻辑关系组合起来，然后再选择合适的激活工具使这些要素环环相扣，相互联系，互为条件和因果，以提高资源获取的整体联动效应。要素的流动性和离散性，也意味着院校不能把自己封闭在一个小圈子里或某个区域范围内，而是要以开放的心态和作为，根据治理需要适时对要素进行转移和联结。再一个，大学治理目标的实现有赖于各要素相互间的协调、配合、共同作用，其中任何一类要素的不足或缺失都难以使大学治理的整体功能得到有效实现。

      其三，基于要素的稀缺性，转换和延展是院校需采用的主要配置方式。就转换方式来讲，院校一是需要推动要素从低质量向高质量方向转换，即对已有要素的升级换代。如通过给教师提供培训和锻炼机会，使其成长为更高质量的师资。二是能够针对当时的治理需要，适时把一种要素转换为另一种要素。例如，作为流动性最强的经费要素，可通过市场交换等形式转换为科研设备、高水平师资等资源。当所获科研成果这一资源纳入治理要素范畴时，又可以通过市场孵化环节，转换为货币形态的要素（经费）；就延展方式来讲，就需要院校能够突破组织边界带来的阻碍，主动向外寻求合作和支持，以获得更多的资源。如院校可通过舆论宣传、校友关系、灵活人事安排、股权奖励等手段，引导社会捐赠、社会资本支持学校的教学和科研活动，或推动校内科研机构与企业联合共建实验室，与企业联合进行科技攻关，以获取更多的高质量科研成果、更多样来源的科研经费以及更高的社会声望。

      以上所述院校采取的几种配置方式，也相应需要院校具备对要素的识别-抓取能力、汇集-整合能力以及挖掘-汲取能力，以期达到承转通畅、样态多样、分布合理、汇聚集成的理想要素配置状态（见表1），进而做到要素配置在不同维度上统一于大学治理能力的生产，即产出大学发展所需要的尽可能多的资源。由此，以要素配置这个逻辑节点为中心,本文可以简要梳理出包括两个轮次的大学治理能力院校生产机制。（1）第一轮：大学现存的区域位置、发展历史、办学传统、社会口碑、人、财、物、制度等要素，也可称为大学治理的存量资源，是大学治理能力来源的基础所在，它们往往是静止的，需要院校通过其治理能力的积极介入，才能在动态的要素配置过程中产生大学发展所需要的资源（增量资源）。（2）第二轮：在第一轮通过治理产生的增量资源去除必要的消耗之后，院校又可以将其作为新的要素（要素资源），从而与原有的要素一起，通过新一轮的配置即治理能力再生产，获得更多的资源。如此循环往复，使大学不断获取发展所需的资源，大学也由此得到持续的发展和壮大。

四、结语

      国家治理的首要问题是治理能力问题（秦国民，陈红杰，2017，第57页），治理体系现代化的运行，总是需要强大的治理能力与之相匹配（陈进华，2019，第23页），这对大学治理来讲也同样如此。因为只有具备足够的治理能力，才能输出能担当民族复兴大任的高素质人才、高端科技成果和先进文化，才能为解决事关国家科技安全、产业安全、国计民生等根本性和重大问题提供战略性知识和能力储备；只有足够的治理能力，才能搭建低成本、广覆盖、高效率的常态化运行网络，才能最快速度地响应和解决问题，才能最大限度释放校内各机构与成员的活力和动力，以实现全校凝心聚力、共促发展；也只有足够的治理能力，才能破除已有体系的制约因素和利益格局，才能建构起精准、高效且符合校情的治理体系，也最终才能创造出能体现中国特色的“大学之治”。

      本文也由此跳脱传统大学治理问题研究话语体系的窠臼，专注于大学治理能力的考察和探讨，把大学治理体系和治理结构纳入治理能力的框架内予以观照，并围绕大学治理能力构建了从“概念”到“理论”的分析框架。这一框架具有解释力且又在经验层面上具有高契合度，从而弥补了以往大学治理问题研究“能力不在场”的缺憾，在一定程度上也突破了该问题研究存在的功能主义与解释主义二者叙事逻辑的不相符、指涉主体的不一致、关系向度的不相容等研究壁障。

      同时，本文对大学治理能力从“入题”到“解题”所做的研究，拓展了大学治理问题的研究空间，从“治理体系”“治理结构”转向具有主体属性的“治理能力”并形成了未来可供持续研究的议题进程，这应可为大学治理这一学术领域带来新的知识增长。为此，还希望今后学界同仁能围绕“大学治理能力”这一概念和领域继续开展研究，比如能结合个案分析大学治理能力的机构（部门）及个人生产机制，建构从院校层面分析和观察大学治理能力的评测指标及应用体系等，从而为我国大学治理现代化改革的“下半场”提供新的理论资源，并为院校找到将自身治理能力提升改革落到实处的有效路径。

（罗志敏邮箱：[e-mail]；陈春莲为本文通信作者，邮箱：[e-mail]）

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