自然资源部：给矿山第二条命
泰伯网 沈鹿 | 撰文
“采矿容易修复难”。矿山修复是一项精细而综合的工作，对很多矿企来说是件不得不做、却很难做好的事情。自然资源部国土空间生态修复司10月发布《关于建立激励机制加快推进矿山生态修复的意见（征求意见稿）》，鼓励企业参与矿山的“下半生”，延长矿山生命周期。
自然资源部成立后，作为“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的超级大部，土地督察转型为自然资源督察，突出了问题解决的针对性和统筹性。这种变化在矿山治理和生态修复方面尤为显著。
2018年，全国新增矿山恢复治理面积约6.52万公顷，累计治理矿山7000余个，主要集中在内蒙古、山西、陕西、安徽、山东、新疆、河北、河南等地。自然资源部数据显示，2001年至今，全国累计恢复治理面积约100.46万公顷，基本相当于恢复出了一个香港。
矿山治理和生态修复是在我国矿业转型升级大背景下产生的需求。2018 年，全国采矿业固定资产投资在连续下降4年后首次增长，达9587亿元，但仍低于全国固定资产投资1.8个百分点。
9月，修改后的《矿山地质环境保护规定》问世，使矿山生态修复资金保障机制发生了重大变革。据新规，矿山地质环境治理恢复由缴存保证金改为计提基金。基金由企业自主使用，统筹用于开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦。
而从各地的实际落实情况来看，这部分基金实质是“专款专用”。四川就明确规定，基金由企业自主使用，但必须专项用于损毁预防和修复治理以及矿山地质环境监测等方面，并列入信息公示系统。矿产大省山西更形成了有关矿山环境治理恢复基金的提取和管理方式的明确规定。
国家对矿山修复也在持续投入。自然资源部与财政部、生态环境部已经共同完成第三批山水林田湖草生态保护修复工程试点竞争性评审等工作，中央财政下达补助资金140亿元，其中包括矿山生态修复工作内容。截至2017年底，全国用于矿山地质环境治理资金超1000亿元。
今年初，重庆申报山水林田湖草生态保护修复国家工程试点获批，矿山治理恢复是其中的重要内容之一。九龙坡区大石村历史遗留矿山地质环境治理恢复土地复垦项目，因此获得预算费用168万元。
《山东省矿山地质环境保护与治理规划》确立了到2025年，“三区两线”可视范围内历史遗留矿山地质环境问题治理基本完成的目标，相关工程预计费用243亿元。其中， “三区两线”可视范围内历史遗留矿山治理工程、“矿山复绿行动”治理工程以及2013年以来关停露天矿山治理工程，经费估算54亿元。
市场有了，资金有了，对历史遗留矿区和生产建设矿山废弃矿区进行生态修复及利用，就成为一个巨大的产业机遇。原国土资源部地质环境司司长，中国地质灾害防治工程行业协会常务副会长，绿色矿山推进会高级顾问关凤峻表示，绿色矿业发展到目前的形势，并不是市场需求波动的周期问题，而是长期的基本层面的问题。
但部分矿山尚未将生态修复纳入企业运营成本，监管部门也睁一只眼闭一只眼。7月末，媒体曝光山东新泰一石料厂为了应付环保检查，将整个石料厂周边的石头刷上了绿色的油漆，称可以“蒙蔽卫星监测”，当地环境监察大队则对监管责任推诿扯皮。
新泰的情况绝非个案。企业与管理部门对环保工作的漠视应该受到惩处，但也在更深层面反映出很多习惯粗放生产的矿产产业，对生态治理和修复理解之落后。
因矿产类型不同，矿山治理重点存在差异。如在我国广泛分布的废弃煤矿主要是针对采空区的治理和对煤矸石堆的处理，有色金属矿山还要对废弃渣堆进行化学处理，而废弃采石场则主要进行滑坡、泥石流等地质灾害的防治以及植被恢复。
我国矿山修复产业起步较晚，从技术引进到本土摸索，经历了一段摸索时期。如最早引进国外植物进行修复，结果建植养护成本高，耗水量大，因不适应当地的环境，草种难以成活，重复建设投资频繁发生。
河北近日提请人大审议的《河北省非煤矿山治理条例（草案）》中明确规定，不得使用外来植物进行植被恢复。一些企业因而积累起了植物种质资源库，为生态修复提供优质本土草种。
因其综合和复杂性，矿山生态修复的规划和实施基本由资质企事业单位承担。虽然国家对包括矿山修复在内的生态环保行业日益重视，但整个2018年，中国生态修复上市公司境况并不理想。“去杠杆”、“紧信用”的金融环境下，行业融资环境趋紧。
深圳铁汉生态2018年归属于上市公司股东的净利润3.02亿元，较上年下降近六成。企业认为，主要是受PPP寒流潮、资金严管潮的影响。蒙草生态2018年实现营收38.21亿元，同比减少31.52%，出现了近五年来首次大幅度滑坡。董秘安旭涛也承认，公司客户多来自于地方政府以及政府融资平台，长期以来一直遭受着应收账款高企的质疑。
随着业务开展，本土企业逐步建立起自身的技术护城河，有望在业务爆发之际参与竞争。如部分企业的“生态大数据平台”，可以提供涵盖规划设计、产品技术研发、植物配比、工程施工的系统修复及治理的标准化解决方案。到2018年底，蒙草生态共完成了30个矿山、边坡类生态修复项目，矿山修复也逐渐成为其支柱产业。
短期内，生态修复企业客户以政府为主的情况很难改变。如何让矿山发挥余热，延长矿山价值生命周期，成了矿企和生态企业共同的课题。
国土空间生态修复司日前发布的《关于建立激励机制加快推进矿山生态修复的意见（征求意见稿）》（下称“意见”）中，“谁修复、谁受益”的正向激励原则引人瞩目。
土石料就是产自于废弃矿山的重要资源。长期以来，废弃土石料作为扬尘污染源，企业需要投入资金进行处理。而意见中则规定，其可以无偿用于修复工程，确有剩余的可对外进行销售，用于本地区生态修复。
矿山综合开发则是更具附加值、更具地区特色的修复手段。作为人类工业水平和改造自然的象征，废弃矿区因其神秘感和历史价值，极具二次旅游开发潜力，尤以各具特色的矿山公园为代表。如日本国营明石海峡公园、加拿大布查花园、美国帝国金矿州立公园。
南非拥有非洲一半的黄金储量，其黄金产量占人类历史上所有开采量的40%。19世纪，南非掀起淘金热，其最大城市约翰内斯堡就是一座建在金矿上的城市。南非最富盛名的高校——金山大学（University of the Witwatersrand），就是以今天被称为威特沃特斯兰的金矿带命名的。
时至今日，南非黄金产业已今非昔比，但在约翰内斯堡仍能看见大量黄金主题的遗址和开发。如中国旅游团必选景点黄金城，就是一座建在采金矿遗址上的主题公园，其中还设有赌场，可以过过手瘾。
国内近些年在矿山旅游等商业开发项目上也下足了功夫。自然资源部的《意见》鼓励各地依据国土空间规划在矿山修复后土地上发展旅游观光、农业综合开发、养老服务等产业。
其中发展旅游、养老服务产业涉及永久性建设用地的，依法按建设用地管理；利用矿区自然景观及农牧渔业种植、养殖用地的，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
去年开始营业的上海“深坑酒店”名噪一时，堪称范例。其位于松江国家风景区佘山脚下，原本是一座深达80米的废弃采石场大坑。投资方因地制宜，耗资20亿元修建起了一座五星级酒店，最底下的2层为水下建筑，设有水下情景套房和水下餐厅，营业伊始就受热捧。当然价格也很美丽，泰伯网查询发现，其普通客房价格仍维持在3000元一晚左右，水下客房价格更是上万。
“深坑酒店”
同样是在上海，普通民众更熟悉的是辰山植物园矿坑花园。2000年辰山采石场被政府关闭，辰山采石工业终止。经过近一个世纪的开采，辰山山体面貌遭到巨大破坏。其中，南坡采石场在山体开采完后，又向地下纵深挖掘，留下一处巨大的矿坑，即今天的矿坑花园前身。
项目修复和整治方案由清华建筑学院朱育帆教授设计，在确认了“最小干预”、“应对采石矿坑的生态修复”及“体现东方山水意韵”的设计理念后，矿坑华丽转身为花园，成了很多游客的打卡圣地。
当然，作为较高层次的开发方式，矿山公园投资和设计门槛颇高。截至2017年底 ，国土资源部公布了四批次共88家国家矿山公园（资格）。今年9月8日，国家林草局组织验收并正式命名了河北任丘华北油田国家矿山公园，使我国正式命名的国家矿山公园增至34处。
不过，其中很多矿山公园近况并不好。如北京首家国家矿山公园——首云矿山公园就显露出颓象。园内原本设置了矿业遗迹区、地质遗迹区、工业生产区和旅游接待区等不同分区，核心景观是一个令人目眩的直径900米、深300米的铁矿坑。开业之初，开发商首云矿业曾期待颇高。
距北京市区80公里的首云铁矿
从游客的反馈来看，目前园区免费参观，陶艺馆，射箭馆已拆除，铁矿博物馆闭门，几无盈利能力。北京另一家利用关闭黄金矿山改建的主题公园，也是门庭冷落。
河南牧业经济学院旅游学院甄莎博士认为，矿山公园建设需要矿产、旅游、规划、环境保护、文化、建设等多个部门的参与，由于不同部门的利益不同，需求不同，很容易在矿山公园的保护开发中产生矛盾，目前还缺少一个强有力的上级综合机构来进行协调。
自然资源部成立后，国土空间生态修复司了承担国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理的职能，并指导地方国土空间生态修复工作。行业期待这一部门能够在相关问题上尽快推出明确的规定。
目前我国矿山公园建设一般都是走政府投资的管理模式，即国家投资，地方配套资金，开发主体单一。甄莎告诉泰伯网，矿山公园不仅要修复，还要有公园的属性。但是现在是修复的做修复，设计的做设计。因为国家修复资金是专项资金，不能做景观，这部分资金往往需要地方政府和企业自己解决。
甄莎认为，这种情况导致一些地区对国家矿山公园申报工作“轰轰烈烈，但建设却是冷冷清清，一旦获批就万事大吉，完全依赖于中央和省财政项目支持”的情况。即便如首云矿山公园一类由矿企主导的公园项目，也存在缺乏专业的长效管理、运维的能力。
对此，《意见》中希望以灵活用地的方式，鼓励矿山土地综合修复利用，降低企业成本。《意见》规定，历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，允许在符合国土空间规划前提下，将矿山生态修复方案、土地开发利用方案、土地供应方案整体“打捆”，并赋予修复主体一定的经营性建设用地使用权。
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