2024年城投公司发展展望
城投公司当前面临的四大形势
2023年中国GDP超126万亿元，同比增长5.2%，完成年度增长目标。社会经济显现出一些结构性、周期性问题，房地产市场供求关系发生重大变化，地方债务风险持续累积，资本市场功能有待完善，错综复杂的发展形势为城投公司高质量发展带来了挑战和机遇。
中国经济以稳增长和增强发展动能为要点。2023年中国经济虽完成年度增长目标，但总体处于弱复苏状态，消费明强实弱、房地产投资跌幅扩大、融资需求与货币供给剪刀差收窄、资金活化水平偏低等现象备受关注。年底中央经济工作会议指出，中国经济面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患较多、国内大循环存在堵点以及外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升等困难挑战，中央将以“科技创新”“消费潜能”为要点的结构性改革提到了战略高度，着重推动传统产业升级和新兴产业发展，并在需求侧推行基本公共服务均等化，拉动医疗、教育、文化、体育等消费。在多措并举、经济企稳的大背景下，预期2024年中国经济或呈现出前稳后升的发展局面，向潜在经济增长率继续回归。对于城投公司来说，为推动区域高质量发展，城乡基础设施和公共服务提升、地方优势产业发展、数字和绿色产业技术应用等领域具有较大的作为空间。
国企改革持续深化，强调国资国企功能担当。2023年年中正式启动了新一轮国有企业改革深化提升行动，与此前的国企改革三年行动相比，此轮行动更关注“增强核心功能、提高核心竞争力”。2024年是国企改革深化提升行动落地实施的关键阶段。1月11日至12日，国务院国资委召开地方国资委负责人会议，强调2024年国资国企要强化价值创造、落地见效、创新驱动、转型升级、国资监管、风险防控、政治引领7方面工作，必须聚焦体制性、机制性、结构性、功能性问题，乘势而上推进国有企业改革深化提升行动。城投公司应克服传统模式惯性，将价值创造和内涵型增长作为发展重心，优化配置国有资本，创新推动战略性新兴产业与传统产业深度融合，并且持续加强风险管理能力，奋力做强做优做大公司。
一揽子化债方案落地，地方国企融资监管细化强化。2023年城投债到期偿还规模超过3万亿元，2024-2026年到期规模也将持续处于高位，债务压力较大。中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，随后特殊再融资债券等工具措施陆续落地。一揽子化债方案的核心目标是化解存量和遏制增量，一方面给予政策宽松支持债务偿还，另一方面以省级政府为单位，全方位强化地方债务增速、融资权限等管控，严控城投平台新增债券。根据《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号），以及“3899”名单等文件名单，城投被划分为三类并进行分类管控，一是地方政府融资平台，债券融资只能借新还旧，而且仅限于偿还本金；二是参照地方政府平台管理的国有企业（新设平台），如果位于12个高风险重点省份，只能借新还旧，其余省份的可在省级政府出具同意文件的情况下新增融资；三是普通国有企业，可以新增融资，但是新增债券需申明为企业债券，地方政府作为出资人仅承担有限责任。从相关政策可见，短期内地方政府和城投紧张的资金情况能得到缓解，但目的是“以时间换空间”，随着城市化进程放缓以及债务管理规范，城投公司真正要做的是防止低效投资导致的长期风险积累，业务重心逐步从基础设施建设转变为服务供给和产业发展。
资本市场改革加速，房地产股权融资环境优化。中共中央政治局会议提出，适应中国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策。资本市场在助力房地产及地方债务风险化解上发挥了重要作用。为了优化涉房企业融资环境，国家放出支持信贷、债券、股权融资“三支箭”，其中股权融资“第三支箭”以盘活存量为路径，把推动REITs常态化发行、开展不动产私募投资基金试点等作为重点内容。在2023年，证监会《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》将百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，以及保障基本民生的社区商业项目纳入基础设施领域REITs试点项目的行业范围。中基协《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》（中基协发〔2023〕4号）落实证监会要求，规范不动产私募投资基金设立，引入机构资金，投资存量住宅地产、商业地产、在建未完成项目、基础设施等，促进经营性不动产盘活。随着资本市场持续改革，城投公司可在高标准建设运营地产物业的基础上，创新资本合作方式，缓解资金压力，释放资本活力。
2024年城投公司高质量发展之路
根据外部发展形势分析，正略咨询研究认为，2024年城投公司应在产业发展、资产盘活、资金融通、内部管理四个方面有效发力，促进企业高质量发展。
01
脱虚向实，强化产业带动作用
城投公司大多以基础设施建设为传统业务，受城市基建日渐饱和、房地产深度调整影响，转变业务思路、优化国有资本布局的必要性凸显。2024年城投公司要因地制宜，重塑自身功能价值。
一是推动城乡协调发展，把握政策窗口期，基于区域人口需求，布局城乡基础设施和公共服务，强化在医药医疗、健康养老、应急保障等民生领域的有效供给，发展成为城乡综合运营商。
二是探索做优产业投资，尤其对于产学研资源充足或有区位优势的城投，完善产业服务、资本运作功能，通过基金、股权投资等手段培育地方优势产业，一方面寻找公司业务新增长点，另一方面助力政府招商引资、招才引智，与区域综合实力共提升。
案例：正略咨询服务的某长三角城投公司以基础设施项目建设为主业，在新时代高质量发展要求下，适时转型为区域综合运营服务商。公司开拓进取，优化总部管控职能，开发建设、资产运营、资本运作等业务板块协同发展。高标准建设产业平台载体，参与成立产业基金十余只，围绕当地新兴产业发展方向，以投促招导入优质产业资源，实现“基金投资-成果孵化-产业培育-园区打造”闭环发展模式，在带动城市经济增长、塑造科技创新优势的同时，获取“股东”和“房东“多重收益。
02
挖掘价值，优化沉淀资产盘活
城投公司资产主要有城市公共基础设施、土地使用权等，以非经营性资产为主，资产结构单一。且资产闲置比例较大，不仅无法获得经营性收入，还需支付相应的管理费用。2024年城投公司应提高造血能力，盘活存量资产，扩大有效投资。
一是整合区域资源资产，向政府争取市域平台兼并重组，有序整合原本分散或多头经营的优质土地资产、地产物业、公用事业类资产、交通类资产、股权类资产等经营性资产，改善资产结构，为培育市场化业务、独立市场融资打下基础。
二是以经营理念管理资产，有机结合盘活存量和改扩建，在系统性运营的基础上，完善资产空间和功能要素的匹配和互动，并关注资产ESG管理，提高资产整体价值。
三是创新开展资本经营，探索合作开发、产权交易、资产证券化、基础设施REITs等盘活路径，引入社会资本，为资产经营提供资金与专业支持，并适时退出实现未来经营性收益变现和资本快速周转，充分挖掘国有资产的市场价值。
案例：正略咨询服务的某市级城投公司根据市委市政府统一部署，整合重组全市各类平台公司及资产资源，形成交通物流、城市运营、资源贸易、文化旅游、金融投资五大业务板块。砂石骨料加工销售等经营性业务营收利润良好，反哺重大社会发展项目的建设任务，支持公司提质增速发展。公司构建数字化资产运营体系，全年资产租售收益近亿元，资产运营效益和规范性稳步提升。依靠资源整合和运营优化，该城投公司有效强化了自身造血能力，为全市发展大局贡献国企先锋力量。
03
胆大心细，活化资金融通管理
城投公司项目资金需求量大、周期长，资金高度依赖财政拨款以及金融机构贷款，资产负债率和融资成本较高。2024年在新增融资受限的情况下，城投公司应推进财务管理规范化，创新股权融资方式，主动化解偿债风险。
一是开展全面预算管理，建立业务体系和职能体系的协同机制，确保业财数据有效流动和应用，财务管理指导业务开展，例如投融资部负责开发、包装项目并进行引资，财务部根据资金存量及增量来谋划项目方案，科学评估外部融资需求量，及时管控融资规模过大、即将到期、成本过高、债务结构不合理等重大风险。
二是创新融资方式，在债权融资的基础上，尝试股权融资方式，例如引入央企、大型国企、省级平台公司以及优秀民营企业，针对子公司开展股权合作和混合所有制改革；通过成立产业基金，撬动社会资本，开展投资项目市场化运作；打造上市公司主体，通过股权运作进行融资；对现金流较好的资产项目，提前谋划资产证券化融资，减轻资金周转压力，获得发展活力。
案例：正略咨询服务的某市级城投集团抢抓窗口期，探索创新直融产品，统筹资源获取国内AAA、国际BBB信用评级，成功发行碳中和公司债、5年期境外美元债券，2022年新增融资成本降为3.4%。集团积极布局资本市场，下属公共事业类子公司成功实现港股挂牌上市。加速落实混改试点工作，对生态环保领域优质企业开展股权融合、管理融合、业务融合，实现国有资本布局优化。通过跨市场、多工具的综合融资体系建设，该集团在降低融资成本、激发资本活力方面取得了领先成绩。
04
合作共赢，深化体制机制改革
由于发展历史和业务特性，城投公司大多不是完全自主决策的市场主体，有时盲目根据政府政策导向开展项目，具有行政化色彩。2024年城投公司继续走市场化道路，应重点围绕提升效率、激发活力，深化体制机制改革。
一是完善现代企业治理架构，优化政企关系，理清城投和政府的资产权属、债权债务关系，以市场化方式承接政府购买服务业务，以合同约定收入，分离政府与城投权责。加强“四会一层”治理结构建设，强化董事会运行的规范性和有效性，完善履职评价和激励约束机制。
二是激发优秀人才活力，建立市场化的领导选聘与员工招聘机制，配齐城投公司金融、财会、法务、招标等核心专业技术岗位所需的人才。完善员工绩效考核机制，实现内部管理向硬约束与强激励方面发展，营造干事创业良好环境。推行长期综合性咨询合作、外部企业机构合资合作等机制，在产业培育、融资管理、资产经营等方面获取智力和资源支持。
案例：正略咨询服务的某市级城投公司管理未能匹配业务规模，在发展速度放缓后，暴露了压力上下传导不通、员工缺乏专业能力和责任心等问题的严重性。公司系统开展部门岗位设置、绩效考核和薪酬激励体系、人才发展等方面的优化提升。制定人才规划，多渠道、靶向式招引“双一流”高校和博士人才，人才素质结构创新高。人力资源转向精细化效能管理，指标设置承接战略解码，考核结果按百分比强制分布、严格应用。合理提拔股级干部，实质性运用岗位调整、改任非领导职务、免职、降职等方式，“能上能下”进一步常态化。经过改革，该公司人均创收和创利都出现较大增长，发展动力活力得到有效激发。
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作者：戎烜乐、杨鹏、吕一鸣
编辑：Xiao
责编：Little J
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