连续两年缺席一号文件，村镇银行怎么了？
文 | 陈述
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2月5日，新华社受权发布2020年中央一号文件。再次聚焦抓好“三农”领域重点工作，确保如期实现全面小康。
金融是支持三农发展的重要力量，历年一号文件都对改善农村金融服务提出明确要求。
我们分析了2012年以来中央一号文件对农村金融的表述，发现了一个有意思的情况，作为新型农村金融机构的村镇银行已经连续两年在一号文件中没有明确表述了，可谓“缺席”，这意味着什么？是否有深层次含义？
我们认为，村镇银行是金融管理部门近十余年来大力建设的新型农村金融机构，是农村金融机构供给创新的具体体现。一定意义上讲，村镇银行是观察和印证农村金融改革逻辑、成效的难得的“对照组”，对村镇银行的发展状况的深入探讨，有助于更好辨析和理解当前农村金融供给侧改革的重点和路径。通过建立农村金融改革“两个十年”的分析框架，我们对以农信社改革为代表的存量改革和以村镇银行创立为代表的增量改革进行了梳理分析，并将农村商业银行和村镇银行的发展进行了对照。对照分析显示，宏观层面城镇化大背景下农村金融市场“存量博弈”的状态更趋明显，新设机构发展压力更大；中观层面乡村振兴背景下大中型银行以及信用社体系持续发力，村镇银行竞争力不强；微观层面严监管背景下村镇银行发起机制和治理体系亟待完善与加强，村镇银行运营能力欠佳。下一阶段农村金融改革中，增加机构不再是农村金融供给侧改革的优先路径，应着力提升现有机构服务能力；农村金融供给侧改革重点在提升效率和加强创新，应实现“客户分层”与“产品分层”；以系统眼光看待农村金融供给侧改革，应“跳出金融搞改革”。
我们对2012年以来的中央一号文件中关于村镇银的表述进行了汇总，具体如下：
表：2012年以来中央一号文件对村镇银的表述
资料来源：2012年以来中央一号文件，笔者整理
当然，没有明确提及并不表示村镇银行受到了限制，只是“村镇银行”这四个字没有在文件中呈现，对村镇银行的要求仍然融合在文本之中。如，2019年一号文件要求“打通金融服务‘三农’各个环节，建立县域银行业金融机构服务‘三农’的激励约束机制，实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速。”2020年一号文件要求“对机构法人在县域、业务在县域的金融机构，适度扩大支农支小再贷款额度。”
未在一号文件中明确表述，我们认为可能有两点考虑，一是村镇银行作为农村金融的新兴力量，经过多年的发展，已经进入常态化运行阶段，没有必要再拿出来强调；二是村镇银行虽然常态化运行，但因为总体规模较小，在大型文件中，不需要额外指出。
不管是没有必要强调还是不需要额外指出，对村镇银行来讲，可能都是一种压力。
2019年2月，中央政治局集体学习提出，要“深化金融供给侧结构性改革，增强金融服务实体经济能力”。金融领域的供给侧结构性改革将成为金融业可持续发展的重要动力。农村金融是中国金融的重要组成部分，由于农村金融更加体现“普惠性”，更需要在普惠和可持续发展之间寻找可行路径，是金融供给侧改革的难点所在，农村金融改革是整个金融供给侧结构性改革的关键领域。
村镇银行是金融管理部门近十余年来大力建设的新型农村金融机构，是农村金融机构供给创新的具体体现。经过多年的培育和发展，村镇银行已经成为扎根县域、服务三农的新生力量，但村镇银行发展中也暴露出治理结构不完善、风控能力不足、资本实力较弱等多方面问题。村镇银行从创设到壮大，是否真正达到了金融管理部门优化农村金融市场、改善金融服务的初衷；在当前乡村振兴的大背景下，农村金融市场竞争势必更加激烈，村镇银行能否在新一轮金融改革中发展壮大乃至突出重围；都是当下需要关注的课题。一定意义上讲，村镇银行是观察和印证农村金融改革逻辑、成效的难得的“对照组”，对村镇银行的发展状况的深入探讨，有助于更好辨析和理解当前农村金融供给侧改革的重点和路径。
金融改革应包含提升数量和改善质量两个层次，这一方面体现为组织体系和机构类型的丰富，另一方面体现为服务质量和效率的改善，二者往往并行不悖。新世纪以来的农村金融改革，总体以金融机构的改革为主，主要践行了“增加机构数量-增加资金投放-提升服务总量”的改革逻辑，农信社改革与村镇银行发展的“两个十年”成为前一阶段农村金融改革的关键词。
（一）“第一个十年”：农村信用社改革
推动农村信用社改革是新世纪以来前半段农村金融改革的主要内容。2003年至2014年十年间，由人民银行主导，监管部门、地方政府参与的农信社改革遵循“花钱买机制”的改革思路，按“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，逐步实施。
此次改革的主要特点有：一是设计正向激励机制，引导农信社逐步建立市场化的运营机制。人民银行以2002年底农村信用社经营情况为基数，按照信用社资不抵债数额的50%核定专项票据额度，将信用社改革目标分为“提高资本充足率和降低不良贷款率计划审核合格”“资本充足率真实合规、达标”“明晰产权关系、完善法人治理、加强内部管理方面取得实质成效”三个层次，对达到相应层次的信用社分别提供“出具发行承诺”“发行专项票据”“兑付专项票据”三项激励措施，引导农信社建立更市场化的法人治理体系。二是坚持县级信用社法人地位，允许建立股份制或股份合作制。基本形成了“省联社”“统一法人”“金融持股公司”三种管理模式。省联社代表省级政府行使管理、指导、协调和服务四大职能，保持各县级联社法人独立性的“省联社”模式成为当前主流管理模式。三是管理权移交地方，调动地方积极性，支持地方政府通过注资、明晰产权、协助债务催收、补贴减税等方式增强信用社资金实力和风险吸收能力。农信社改革十年间，中央累计提供资金支持2690亿元，占全国农信社2002年底实际资不抵债额的80%以上，显著超出原有50%预定支持力度。
通过改革，农村信用社系统（包括农商行、农合行）完善了法人治理结构、充实了资本实力、化解了历史包袱，服务三农的能力明显增强，成为农村地区网点分布最广、支农服务功能发挥最充分的银行业机构。截至2018年末，农村信用社系统各项贷款余额60%投向三农领域，在全部涉农贷款和农户贷款余额中占比达到30%和55%。
（二）“第二个十年”：村镇银行发展
延续十年的农村信用社改革主要是存量改革，提升了现有机构的质量和发展能力，但由于农村金融市场结构性失衡较为严重，机构分布区域差异较大，西部及乡村机构网点覆盖率较低，通过新设机构改善农村金融供给成为应有之义。村镇银行是新世纪以来，中国金融组织体系的第一个新设正规机构类型，其见证和参与了新世纪第二个十年农村金融改革的实践和探索。回顾村镇银行发展历程，大致可划分为三个阶段。
一是2007-2008年的初步试点阶段。2007年1月，银监会发布了《村镇银行暂行管理规定》《村镇银行审批工作指引》，明确了村镇银行发起设立、经营管理、监管要求等内容，为村镇银行发展奠定了机制基础。2007年3月，第一家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行成立。截至2008年末，全国开业村镇银行达到91家。
二是2009年至2014年的快速发展阶段。2009年，监管部门出台政策，允许符合条件的小额贷款公司转型为村镇银行。2010年5月，国务院出台政策，允许民间资本参与设立村镇银行业。2009年至2011年三年共成立村镇银行544家。2011年7月，银保监会调整了村镇银行发起的有关程序，提高了主发起行资质要求，完善村镇银行设立东西部挂钩的政策，村镇银行设立更趋规范和严格。截至2014年末，村镇银行数量达到1233家。
三是2015年至今的稳定发展阶段。2015年至2018年，全国新设村镇银行388家，村镇银行设立速度总体放缓，开始进入稳定发展阶段。这一阶段，村镇银行更加注重提升经营效率，逐步打造符合自身条件的核心竞争能力，错位竞争、差异化经营成为村镇银行发展的主要策略。村镇银行发起方式也发生了转变，投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行开始试点，2019年9月，首家投资管理型村镇银行——兴福村镇银行正式开业。
总体看，2009年以来的十年间，村镇银行从小到大，逐步成为农村金融新生力量。截至2018年末，全国共组建村镇银行1621家，资产总规模达到1.5万亿元，贷款余额、网点数、从业人员占到农村中小金融机构的7%-10%。
以农信社改革和村镇银行发展“两个十年”为标志的农村金融机构改革，总体上属于机构增加型改革，特别是村镇银行的发展更具有典型意义。但随着2012年以来我国经济增速持续下行，银行业发展将不得不面对“存量博弈”加剧的趋势，作为农村金融新生力量的村镇银行，面临的发展压力更大。在此种状态下，分析当前农村金融发展的总体趋势，再与村镇银行的发展态势交相比较，成为观察数量增加型改革成效的有益窗口，并可为后续农村金融改革提供镜鉴。
（一）宏观层面，城镇化大背景下农村金融市场“存量博弈”的状态更趋明显，村镇银行发展“天花板”显现。
2014年以来，涉农领域贷款增速持续低于各项贷款增速，在信贷总量中的占比不断下行，农村金融市场竞争趋向“存量博弈”，村镇银行所处外部环境日益严峻。截至2018年末，农村贷款和涉农贷款余额占各项贷款余额的比重为19.6%和24.0%，分别较2014年下降3.6和4.1个百分点。在农村金融市场总量增长放缓的背景下，村镇银行虽然数量和从业人员增加较快，但其在农村金融市场中的占比增长相对较慢。数据显示，截至2018年末，村镇银行从业人员占县域法人机构比重为9.74%，较2016年提高0.83个百分点，但其农村贷款和涉农贷款占比分别仅提高0.41和0.39个百分点。村镇银行数量和从业人员的增加并未明显体现为市场占有率的提高，农村金融市场总量放缓对村镇银行的影响可能更为突出。
同时，作为村镇银行设立的关键一方，主发起人对村镇银行的发展前景也逐步产生了分歧，商业银行设立村镇银行的审慎度进一步增加，部分设立村镇银行的主发起行开始处置持有的村镇银行股权。国家开发银行和建设银行分别于2017年和2018年将持有的村镇银行股权全部转让给中国银行。国有大行在设立村镇银行方面存在实质性的分歧，反映了不同机构对村镇银行在农村金融市场发展前景的差异性看法。从村镇银行数量上看，2017年和2018年，新增的村镇银行数量分别为54家、20家，2019年上半年，新增村镇15家，村镇银行设立数量呈现明显下行的趋势。在农村金融总量增速持续趋缓、占比总体下降的背景下，村镇银行发展的“天花板”日益明显。
（二）中观层面，乡村振兴背景下大中型银行以及信用社体系持续发力，村镇银行竞争力有待提升。
农村金融市场总量增速减缓并不必然代表参与者逐步退出，相反，在乡村振兴的背景下，大中型银行纷纷加大在农村金融市场的投入，农村信用社系统作为农村市场的最重要参与者，也发挥优势，力争取得更大市场份额，村镇银行在农村金融市场的竞争者越来越多。在竞争日趋激烈的市场环境中，村镇银行规模偏小、服务能力较弱的短板更加凸显，运营压力不断加大。
国有大中型银行不断下沉经营重心，向农村市场延伸的力度持续加大。国有大型银行在农村金融市场的投入不断增加，2017年-2018年两年新增农村贷款和涉农贷款显著高于2015年-2016年间。在大型银行加大支持力度的同时，农信社系统（含农商行、农合行）以及小型城商行也发挥自身优势，不断提升服务水平，农村金融竞争更趋激烈，村镇银行发展压力加大，经营效益有所下滑。2014年至2018年间，小型法人机构农村贷款、涉农贷款增速略有回落，总体保持稳定，但村镇银行在新设数量不断增加，规模较小的情况下，农村贷款、涉农贷款增速有明显回落，可比增速虽然仍然高于全部小型法人机构，但增速优势显著下降。
表1:2016年和2018年小型法人机构农村贷款和涉农贷款
单位：亿元
注：小型法人机构包括小型城商行、农商行、农合行、村镇银行、农信社；增速为2016年末较2014年末增速及2018年末较2016年末增速。
数据来源：中国农村金融服务报告（2014、2016、2018）
伴随村镇银行规模增速回落的还有经营效益。横向看，2018年，新型农村金融机构（主要为村镇银行）资产利润率为0.66%，资本利润率为5.62%。村镇银行资产利润率略高于农信社0.05个百分点，但明显低于农村商业银行0.16个百分点；资本利润率在四类涉农机构中最低，分别低于农商行和农信社4.99和4.52个百分点。纵向看，2014年村镇银行资产利润率在四类机构中属于最高水平，2018年较2014年回落0.76个百分点，在四类机构中下降最多；资本利润率也持续回落，并始终处于四类机构最低或次低水平。
（三）微观层面，严监管背景下村镇银行发起机制和治理体系亟待完善与加强，村镇银行运营能力相对较弱。
主发起人我国村镇银行设立的基本制度要求。主发起人作为村镇银行的主要股东，在公司治理、风险管理、科技支撑、流动性救助等方面发挥了核心作用。但随着村镇银行数量增加，规模增大，主发起行“控制”村镇银行的情况逐步显现，部分村镇银行甚至异化为“主发起行”的分支机构。从经济及法律层面看，村镇银行都应是独立经营的主体，主发起行过度干预和控制村镇银行经营和管理，既不利于发挥村镇银行自身的主观能动性，也在事实上增加了主发起行的兜底责任，有违设立村镇银行这一市场主体的初衷。
在主发起人制度下，发起行往往选择绝对控股模式，以提高自身话语权和控制力。有针对899家村镇银行股权结构的研究（李红玉，2017）显示， 899 家村镇银行中557 家村镇银行的主发起行处于绝对控股地位，采用绝对控股模式的村镇银行占比达62%。这与管理部门强调的主发起行要积极吸收民间资本投资，大力引进当地股东特别是涉农企业股东的政策要求并不相符。研究也表明，从营业网点设立数量、跨区域经营和发展速度三方面看，绝对控股的管理方式不及相对控股的管理方式。
即使有发起行作为村镇银行经营的保障，村镇银行自身风控能力不足的情况也比较普遍，资产质量下滑的状况逐步暴露。有研究（薛文君，2018）显示,2017年上半年，银监会披露的1334张罚单中，涉及村镇银行的罚单占据总数近10%，违规发放贷款和贷后管理不到位是村镇银行被行政处罚的主要原因。浙江省审计署2018年对省内23家村镇银行的审计调查显示，23家村镇银行均存在贷款“三查”制度执行不到位问题，涉及异地贷款、借名贷款、冒名抵押、担保脱保以及违规向关联方和关系人发放贷款等问题。从具体数据看，2018年村镇银行涉农贷款不良率为3.3%，低于全国平均水平，但2014年以来，村镇银行涉农贷款不良率不断提高，2018年分别较2016年和2014年提高1.6和2.5个百分点，作为新设立机构，村镇银行并未表现出明显好于存量机构的风控能力。
村镇银行作为新世纪以来，新设的唯一正规银行金融机构类型，是我们观察农村金融改革难得的“对照组”，通过对比分析村镇银行设立的逻辑、新设机构与存量机构的发展状况、新机构在面临挑战的适应能力等，对下一阶段农村金融供给侧结构性改革提供了有益的借鉴和启示。
（一）增加机构不再是农村金融供给侧改革的优先路径，应着力提升现有机构服务能力。
供给侧改革一般包含两层含义，数量的增加与效率的提升。数量的增加可以在短期内形成供给，并通过数量增加带来竞争性，进而推进提升服务效率，这也是过去农村金融改革事实上的逻辑所在。效率的提升则是一项系统工程，需要更多配套体系建设。数量增加“易”与效率提升“难”是以往农村金融改革追求机构数量增加的底层原因。在农村金融总量难以进一步扩张，“存量博弈”成为主要竞争形式的情况下，数量扩展不应再成为增加供给的优选路径。村镇银行的发展也证明，在提升效率的总体设计较为缺乏的情况下，新设机构在经过几年的运营后，也难免落入存量机构发展的老路，新设机构与存量机构“殊途同归”成为当下农村金融改革必须面对和解决的问题。
下一步应继续推进市场化改革，推动构建更具有适应性的农村金融体系，应在保持机构数量和类型总体稳定的情况下，放宽准入条件，引导民间资本进入农村金融市场，优化农村金融机构股本结构；以权利平等、机会平等、规则平等为重点，为各类金融主体提供更加公平和透明的“中性”环境。完善和提升农村金融监管，明确中央和地方金融监管部门权责，完善金融监管协调机制，避免金融监管空白。
（二）农村金融供给侧改革重点在提升效率和加强创新，应实现“客户分层”与“产品分层”。
在“存量博弈”的格局下，金融机构的发展重点也会自发向提升效率和加强创新转变。村镇银行经营效益和风控能力的变化表明，“存量博弈”对小型机构的影响大于大中型机构，这表明不同类型机构提升效率和加强创新转变并没有固定的“模板”，提升效率和加强创新也应突出重点，并贯彻差异化的原则。从农村信贷资金的投向看，基础设施建设以及农户贷款是近年来增加较快的领域。这种转变将从融资期限、金额、担保方式等多方面对农村金融机构的资产结构产生影响。
在农村金融需求变化的背景下，应推动不同类型的机构进行差异化的创新，应推动实现“客户分层”与“产品分层”。大型机构重点满足乡村振兴基础设施、重大项目农业产业化等大额资金需求，中小机构重点关注小规模经营、农户产业发展和消费性信贷需求。在“客户分层”的基础上，促进“产品分层”，大中型机构应重点开发长期限、多种抵押担保方式的产品，同时积极支持多元化融资，小型机构应重点满足“短、小、频、急”的需求，同时更多探索信用放宽的合理形式，不同规模机构各安其位，形成更有差异性、灵活性和适应性的金融产品创新体系。
（三）以系统眼光看待农村金融供给侧改革，应“跳出金融搞改革”。
村镇银行的发展证明实施供给侧改革不能单纯靠增加机构供给，而应推进提升服务效率。提升服务效率是一项系统工程，单纯依靠金融系统难以实施，需要发挥各方合力，在担保体系、中介体系、信用体系等方面通过“几家抬”共同搞改革。推动健全农村担保体系，完善国家-省-市-县政策性农业担保体系，明确政策性担保体系资本金补充、尽职免责要求，进一步降低担保费率，促进更多资源支持乡村振兴；鼓励和支持地方政府建设和完善农村产权评估、登记、交易、流转体系；继续强化农村信用体系建设，强化金融信用与社会信用的互通，落实守信联合激励、失信联合惩戒机制，更好优化农村信用环境。
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