城乡发展一体化下的城乡规划与乡村建设
李兵弟
中国城镇化促进会副主席、城市与乡村统筹发展专业委员会会长
中国城市规划学会青年工作委员会原主任、住建部村镇建设司原司长
在钱理群先生的《中国大陆六代知识分子“到农村去”运动的历史回顾》书中，从历史的角度回顾了我们国家六次知识分子下乡，及对乡村建设所做的不同贡献。今天，社会发展的两极分化已经反映到整个社会、校园、城乡中，城乡统筹、农村现代化、资本下乡、乡村城镇化等概念纷呈，乡村建设已经发展成更加伟大更加艰巨的任务。
另外，从城乡规划学科来看，其政治经济学本质就是为国家财富持续增长服务。改革开放以来，城乡规划通过城市建设用地的供给，为中国带来了巨大的财富增长，而今天这种传统城乡规划的路径已经不可持续，规划必须研究国家制度财富增长的新领域、空间载体以及实现形式，从而继续服务于国家财富的持续增长。而“乡村建设”将是未来国家财富增长的一个巨大的增长点。现在乡村人口还有7亿多，未来2.8亿实现城镇化，将带来巨大的消费增长；同时乡村土地制度的改革也将会是未来的财富增长点。
因此，希望我们青年规划师能够肩负起当代中国乡村建设的历史责任和使命。
中国要构建新型的工农关系、城乡关系、人地关系。随着这三大关系的建立与更新，经济发展从“城乡分治”到“城市主导”，再到“城乡融合”；改革从“农村改革”到“城市改革”，再到“城乡一体化全面综合性改革”；城市则从“消费城市”到“生产城市”，再到“宜居城市”。
习总书记也对新型城镇化做过指示，特别提出来四个更加注重的要求：更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重人民群众的获得感和幸福感。
所以，城乡一体化的最终目标是要实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化。这也是城乡规划的目标和工作平台，中国绝对不能走城镇化基本实现后再解决农村问题的老路。
因此，现阶段新型城镇化发展就是城乡一体化发展阶段，而非有些学者鼓吹的乡村建设阶段。
去年的中央扶贫工作会议上指出，农村发展进入攻坚期，而农村的主要问题是发展新动力缺失。中央城市工作会议指出，城市发展已经进入新时期。城市的问题包括城乡二元、系统失序、文化缺失、治理落后等城市病。城市问题解决不了，直接影响2.6-2.8亿农民进城，能否进的来、稳得住、能幸福。农村问题解决不好，直接影响城乡关系、消费市场、社会和谐。
所以，当前城乡问题的解决需要城乡两端发力、协同推进。既要用农村发展解决城市发展的问题，也要用城市发展的效率来解决农村发展的滞后问题。城乡两端发力可以提供空间发展多种新功能需求，催生城乡两头要素市场繁荣，弥补城乡发展的生态短板，促进城乡文明深度交融。这也是保障政权执政基础的要求——工农相融，城乡协调。
我们既要负起城乡发展的“三定”责任——城乡空间格局基本定型（定型）、城乡特色形态完整塑造（定景）、地域文化完美传承（定魂），同时也要实现农村发展的“三保”作用——保育生态、保护环境、保障发展，让城市和乡村更好的融入自然。
一直以来，城市有大量招商引资的产业政策，农村也有新农村政策，唯独小城镇是一片政策盲区。2010年《中共中央关于促进小城镇健康发展若干意见》发表之后，没有一个跟踪实施单位，没有一个责任主体，没有一个后续督办文件，这个文件落空了。
今天在新的发展形势下，必须把小城镇发展落到实处，新时期小城镇发展的目标应当是“富足小城+特色小镇+美丽乡村”。
首先，要加强对特色小镇发展的产业靶向支持：构建有利于特色小镇的产业引入机制与市场环境；鼓励和支持中央企业到特色城镇发展实业、创新产业（千企对千镇）；支持上市民企以自有资金为主，自行建设现代科技研发产业生态小镇；将对小城镇发展的项目资金支持转变为重点发展领域的资金引导。
其次，国家规划层面要给县城、重点镇十年培育期，其中重中之重是城市群中的小城市、中西部地区的县城以及各级政府确定的重点镇。
再次，要启动设市机制，改善小城镇发展条件（少立新区，少撤市县，多设新市）。改革现行市管县的管理模式，弱化地级市的直接管权；强化县级公共财政支配权，支持县域经济特色发展；探索撤镇设市路径，探索县辖市的发展模式。
最后，从地、房、钱三方面为小城镇发展提供体制机制创新。在“地”上，研究特色小镇混合用地综合业态模式，试点周边农村集体建设用地直接参与特色小镇建设的路径与方法，不走征地建设的老路；“房”上，研究中国农村住房制度，为构建城乡统一的建设用地市场和未来城乡统一的住房交易市场夯实法理基础；在“钱”上，研究将目前的城市建设维护税改革为城乡建设维护税，解决小城镇和乡村地区基础设施与公用设施正常维护的财政资金渠道，为社会资金进入基础设施建设打开渠道。
现在特色小镇的建设，主要有两种模式：
一种以浙江为代表。
由政府、风投基金、社会资金共同打造公共基础设施平台和创业生态环境，建设资金由三方共同承担。风投基金同时承担挑选企业的责任，利用基金的敏感性来辨识哪些企业未来会带来效益。建设用地以农村集体建设用地为主，通过收购、租用借用等多种途径实现。财政收入以房屋租赁收入、创投资金收入、企业上市收入等为主。另外特别注重园区管理模式和品牌管理。
余杭梦想小镇
产城人融合发展 ——先生态、再生活、后生产；宜居、宜业、宜文、宜游。规划3平方公里，已吸引创业项目2000个，万名创业者落户，基金及投资机构300多家，资产管理规模1000亿元。
余杭梦想小镇
嘉善巧克力甜蜜小镇
旅游+工业——温泉、水乡、花海、农庄、婚庆、巧克力。2015年前11个月已接待游客112万人次，旅游营业收入突破3500万元。
浙江嘉善巧克力甜蜜小镇
另外一种模式，是单个巨额社会资本进入城镇，与农村土地股份合作运作城镇的发展，以河南浚县王庄镇为例。中鹤集团全面承包了王庄镇，实现了“农地从种到收、农民从生到死”的全过程承包，企业打造了一个国家农业综合开发现代农业园区。农民自己也认为得到实惠，他们45岁以上的全部进入劳保，45岁以下全部安排工作。社会大资本进入农村以后给农村带来了重大变化。
特色小镇的发展重点是要以制度创新助力解决特色小镇发展的实际困难。
一是在“十三五”、“十四五”十年内，有重点地支持国家重点镇和特色小城镇，将老镇区、旧镇区改造纳入“十三五规划”；
二是确立创新型产业植入政策，引导央企在特色小镇立项投资建设；
三是研究住房保障体系对城镇辖区范围内城乡居民统一的适用标准，及与此相配套的小城镇二元土地混合使用区域内的住房改造政策；
四是成立全国小城镇发展基金，引导风投资金和政府财政共同投资，多元化支持特色小镇基础设施建设和创业环境建设；
特色小镇要承担起推进农民工市民化的责任。
关键是要做到五个有：就近转移有力、分类转移有序、成本分担有层、制度保障有责、公共服务有策。
特色小镇是复合业态、多元投资、混合用地、城乡交融、制度创新的发展综合体，在自身的发展过程中一定要注重土地供给机制、投融资模式、人才培育机制、社会治理与管理机制等制度的探索创新。
杭州互联网小镇
乡村建设要坚持从“农村基础设施建设”到“治理农村环境”，再到“美化提升农村田园景观”的三步走规律。
要把握国家乡村建设政策的三大基本要点：
一是农民主体考量的两项原则，即农民自愿、农民满意、农民受益，以及群众最关心、要求最迫切、受益最直接的实际问题；
二是工作推进的“三先”方法，即农民土地先流转、农村公共事业基础设施建设先行动、村庄规划先展开；
三是程序（程度）上的三点把握，即生产方式改变在前、生活方式改变在后，农村土地不是用来卖地发展、而是用地发展，乡村产业发展要与镇区建设、村庄治理相结合。
在中国城镇化促进会的指导下，我们对城乡统筹发展进行了一些探索实践。
中国的乡村建设要遵循七句诀:
“一体‘化’城乡（城乡功能互补、城乡空间融合、城乡用地混合、城乡服务共享、城乡社会共治）;
二‘农’为主（农民主体、农村村支两委主体）;
三‘建’齐发（村庄建设、农业建设、党群建设）;
四‘本’为要（本地材料、本地工艺、本地工匠、本地习俗）;
五‘全’共识（全领域、全过程、全职能、全部门、全体人）;
六‘事’同举（规划、设计、建设、管理、运营、维护）;
七‘素’统规（水、林、田、路、村、房）”。
河北省阜平县是精准扶贫下美丽乡村建设的实践案例。
一是深入调研摸底，精准到户。
掌握每户的资产，而后对不同类型贫困户进行分类，“量身定做”脱贫方案，并在此基础上进行整体发展策划。
入户调研某村的农业资产基本情况
二是统筹协调，做好全域规划。
阜平县整体旅游策略图
三是依循乡建特点，加强规划实施管控。
要严格政府收购，推动公建先行，选准农户带头人；通过成立独立的工程项目建设管理公司，负责造价评估、施工监理；同时也要对项目进展实行跟踪管控。
农家一号院
阜平创意产业
四是引进重点产业，建设全域软件。
在阜平我们引进了黑鸡枞菌生产加工基地、中瑞合作培训项目等产业项目，准备打造10个乡镇大集、100个精品农户；建设60个村镇装置艺术；设计300个专有产品，为阜平县的脱贫提供了扎实的产业基础和特色化的全域软件。
五是合作培训，自主前行。
包括“阜平富平、有序扶贫”培训、环境修复、组织建设、“阜平村”全县脱贫与城镇化规划展示馆筹建、“阜平不富、死不瞑目”系列图书宣传推广等行动。
总之，未来城乡两端发力，协同推进城乡一体化发展，必须做到发展与民生、资源与环境、民意与官举、新型城镇化与新农村建设、政府善治与民权保护等五个方面的统一。
镇的新型产业化，城的融入乡村化，国的城乡一体化，是未来发展的必由之路。
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来源：中国城市规划网
新土地规划人 整理编辑