日韩乡村发展考察：城乡关系、困境和政策、启示和思考
作者：赵民
同济大学建筑与城市规划学院教授
我并不是日韩专家，也不是农村规划专家，只不过这几年相对关注了农村的问题。我们做研究的往往希望有国际比较，经验国际借鉴。
美国和加拿大等有现代农业，但其实没有传统农村，和我们相近的是东亚的国家和地区，例如韩国、日本、台湾等，他们有小农经济传统，有农耕文化生活的底蕴。这些国家与地区过去和我们的情况相似，现在他们工业化高度发达，城镇化水平也很高，农村也出现了很多问题。他们的农村发展状况是很值得我们来研究的。
今天给大家做一些介绍，主要分四个方面：首先是讲城乡总的关系，即城镇化历史演进，然后再介绍一下韩国和日本的农村发展，最后分享一些感悟。
1城乡关系及城镇化历史演进
乡村发展，包括美丽乡村建设并不是孤立的，而是在历史长河中的某一个阶段需要做的事情。很多年前我和我的一位硕士生做过研究，就是城镇化发展和经济发展的关联性。
通过对一百个国家来自世界银行数据的统计分析，我们可以看到整个发展大趋势。随着经济增长，人均GDP的提升，城镇化水平会逐步提升。初期阶段高度相关，然后在启动阶段是非常离散的，后来再到积聚阶段，然后再到城镇化发展水平很高的阶段。到那时很离散，城镇化和农村发展是呈一个散点状态，加在一起是相关，分段来说可以是大农村，有农业没有农村，也可以继续是小农维持相对高的农业人口和农村人口。
城镇化发展和经济发展的关联性
在初始阶段，整个国家的经济水平很低，是落后贫穷的传统农业社会。那时的城镇化水平只有10-15%。我们改革开放前就是18%左右。
为了打破积贫积弱的状态，我们需要发展工业。即便要搞现代农业也没有资本，所以只能搞工业。工业发展需要城镇载体，城镇化水平也要提高。这个阶段无暇顾及农村，通过城乡剪刀差剥夺农村。
从工业开始起步的阶段，城镇化水平15-30%，但是农村地区却积贫积弱。
随着工业的发展，带动第三产业的发展，城镇也变得繁荣起来。第三产业服务需要大量廉价劳动力，由此农村人口大幅度流出，导致的结果是传统农村社区趋于解体，农村物质环境日益破败。这是我们目前的状况，可能前几年更加明显。
工业反哺农业与城乡统筹发展就变成一个严肃的政治命题，十八大以后提的更加明确。这个积聚阶段城镇化水平30-50%。
二、三产业进一步发展，文化水平进一步提升，农业人口也继续大幅减少。同时公共财力比较强，城乡社会保障和公共服务差距缩小，这个情况下新农村建设就被提上议事日程。美丽乡村建设其实是在这个阶段的经济社会发展和政治诉求的背景下进行的。这个时候城镇化水平达到50-70%，城乡统筹进一步提升。
当城镇化水平到了70%以后，国民经济达到高度发展的阶段，这个时候农村人口、农业人口占比会变的极小，城市人口比较大，所以城乡社会保障、城乡公共服务、城乡要素市场等要实现一体化。国家对农村、农业的补贴力度也会变得很大。国家总支出比例不一定高，因为农村人口比例很低，但是对于农村收入来讲这个比重很重要。
在最近展开的课题中，我们发现日本非农与农民收入比0.86—0.97，台湾是1.40。而非农收入的比例在日本2005年就达到86%，或是基于农业发展加工业，或是基于农业和加工业发展农村旅游业；台湾的比例也很高，2004年达到77%。
在专业或兼业户数比例方面，日本的专业农户不足11%，而兼业农户占84%；台湾专业农户不足10%，兼业农户超过90%。也就是说新农村建设或者是农村达到新的境界的时候，实际上是兼业化的，不仅仅是种地，一定是加工、旅游加上文创等，同样的产品可以产生附加值。
另外，政府的支持在乡村发展中占据了重要地位，直接及间接补贴并行，能够有效提升农业的转移性收入，利于缩小城乡居民收入差别。政府支持占农村收入的比例，日本达到58%，韩国达到63%。就是不希望农村彻底消失，不能完全依赖进口。政府补贴代价是很大的，可能进口来的更便宜，但还是需要保护好农业，保护好农耕文化的基因传承。
2韩国农村现状及新农村运动
下面我简单介绍一下韩国农村现状和“新村运动”。
韩国当年在70年代城镇化人口41%，到了1994年达到77%，现在是90%左右。他们曾经在城市发展和城镇化很低的起点起步，很早就开始新村运动，起步阶段就关注了农村，改善农业生产、人居生活环境，提升农民积极性。
在城镇化程度不高、农村和农业比例很大的情况下，政府负担很重，多年以前就兼顾农村发展。但是更有意思是新村运动。随着城镇化水平的提升，开始转变方式，因为政府也负担不起。所以更多是农民主导，政府支援，完全是靠外力，但好像效果并不好。
2005年以后更多是由农村提出申请，政府部门加以筛选，然后再提供支持，就是这样的方式来推进农村建设。
韩国农村
韩国新村运动名声很大，他们也像东亚一样，向非洲输出他们经验。我们很好奇去看了。如果光是看农村本身，无论他搞了多少年，花了多少钱搞新村运动，农村仍然是严重衰退的，尤其是农村人口大幅减少，极其高龄化，跟我们差不多或者比我们更严重。年轻人都走了，村里的老人身体也不行了。
另一方面，政府对农村大力投入和大方支持，这个力度很大，一直在做。政府层面的常设负责机构为“韩国农渔村地区综合开发支援协会”隶属于中央政府的农林水产食品部，由原分属不同政府主管部门的水利协会、土地开发协会和农田开发协会等于2000年合并而成，担当大城市地区以外的农村发展推进工作，其宗旨是“更好地、有效率地利用农村资源，给农村更多的价值和经济能力”。
这个协会在全国各地有93个分会，6个社团，雇员达5300多人。年度预算约为9000亿韩元，合人民币50亿元。其中针对农村的农产品和地区开发支援工作设有农渔村开发支援团。该团与韩国农业部门联系紧密，与韩国中央政府的区域开发政策部直接对接，负责中央政策的实施、并可提出调整政策的建议。
我们访问了这个支援协会下面一个地区分会——大田分会，在大田市。他们给我们做了介绍，我们也提了很多问题。他们认为当下制约韩国农村发展关键问题就是人口减少、高龄化，而另一面就是缺乏就业岗位，工作机会少。
同时，他们提到目前也正在出现一些新的积极态势。
一是在农村人口减少的同时，老龄化趋势下降，什么原因不清楚。也许是老的去世了，而下面人口基数比较大。
二是“归农”、“归村”潮流已经初现端倪。“归农”就是指外出人口回流，或者城市人口迁移到农村从事农业劳动。城市的人可以到农村，按照法律有生产能力的人可以买耕地，原来的白领可以务农。而我们是单向流动的。“归村”就是城市的人在农村居住，或高龄人口回农村养老。人们思想在转变，过去农村理解仅仅是粮食生产基地，现在更多理解农村是生活、就业和休闲空间，对农村定位要保全农村，不仅仅是为了粮食安全。
他们也搞像美丽乡村的评选，韩国李教授给我们介绍了案例。
譬如：
第一个案例是提高农村创收的案例，种植绿色大米然后做锅巴。
第二个案例是利用村庄资源做水观光之游。
第三个案例就是开发庆典和观光活动。
第四个案例是发动全民参与案例，这个村种山野菜销售比较好，可以加强利用。
第五个案例是艺术创作和引领案例，有艺术家在归村居住，就产生发挥艺术家引领这个地方发展的作用。
第六个案例利用废弃学校改造案例，把废弃学校作为生态体验学校进行打造，跟教育部门联合起来，城里的学生定期到这里体验农村生活环境，作为一个教育基地。
第七个案例是文化交流案例，建立俱乐部，例如跳舞、乐器等。
这些都是挑选出来的，有一定成功的案例。我们访问其中的一些案件。看上去花了这么多钱但并不令人振奋。
韩国新村运动启动很早，经济和城市化高度发展，另一面农村问题日益突出，农村的凋零程度令人震惊。政府和社会各界都认识到农村有其不可替代的价值。多年来，韩国政府以及有关机构在农村问题上倾注了大量的人力和物力，试图激发农村活力，保持农村的健康发展。调研发现，韩国的农村建设已经从最早的新村运动发展到如今的农村支援，通过自上而下的经济援助和技术支援与自下而上的申请和施行互动，达到全面激发的目的。
跟我们相比，尽管和我国一样，政府有强烈意愿振兴农村，但是操作上有很大不同。韩国更注重调动村庄积极性，包括引导农村竞争性地申请项目支持，继而政府机构再加以筛选和施以支援。就是好的样板村庄来搞，我来培训和支持，如果做的好再追加经费，项目成功以后还会继续跟踪维护，不是上面想到什么东西就推下去。农村支援上不仅有着较为健全的体制和机制，有着可观资金的投入，也注重传授农村发展的理念和运作技术。
韩国农村建设改造取得了一定成效，但即便是通过较成功的案例也难以看出逆转人口流失和衰退的可能性。可能会维持下去，但是要再振兴回到过去，回到人丁兴旺和社会结构健全的状况可能就很难了，可能这也是现代化的代价。我们要看看能不能找出我们的路，来避免这个状况。
3日本农村现状及振兴策略
下面来介绍下日本的农村。
日本农村总的感觉状况比韩国要好很多。并不是经济阶段的问题，这是跟地方文化传统有关。日本六十年代初城镇化程度是63%，2001年是86%，昨天查了一下是90%以上。从1945年到1970年，村庄数量减少到原来数量8%，也是大规模撤并。40年后又减少到原来的2%。实际上是行政建制的关系，他们村、町、市是一级行政区，然后就撤并了。对于一村一品，我们过去有误区，其实他们这个村是很大的地域。现在日本在强调六次产业，就是“一产+二产+三产”。农业现代化，农地规模化，很大程度上是租赁，通过租赁向大农户集中。农村产业多元化和农村休闲化的趋势也很明显。
我们看了不少地方，从九州转了一下，然后到本岛的北部，然后到北海道，都是井井有条的。我们问他们有没有搞过运动，是不是统一材料和统一设计的。
应该是有引导的，可能也是一种文化的接受。这个地区自己没有必要建大房子，往往是宅基地和自己的农地结合在一起的，好像没有什么控制，但是如果是申请政府贷款就不批准的。这里面很多体制和机制还没有完全搞清楚。
这个地方作为一个农村社区的场所，有不少工人正在整理杂草。很多人都是自愿到这里来清理杂草，把环境打扫好。有一天那个教授带我们去另一个山林，有一片因为洪水冲毁了，城里的人自愿组织起来到这里义务劳工，来恢复这一片植被，自己带着午餐工具。非政府组织对乡村景观的整体恢复，我们只看边上这一段，是政府搞了之后恢复起来。
日本农村
农村非常老龄化，但基本上看不到抛荒，耕地还是精耕细作，有自己家里种，也有一些是集中起来大户在种。甚至把它作为遗产，作为一个所谓的博物馆，就是梯田，这个梯田跟贵州梯田差远了，但是也是作为文化景观在开发利用。
这是一个小区边上的农村，道路和基础设施都是政府投资的。整个农业还在运转。我一直没有搞明白，农村这么老化了，怎么还可以运转，工业化程度这么高，城镇化程度这么高，农村并没有放弃。乡村景观维护、修复还是很重视。这是老的草屋顶，作为乡村遗产建筑来保护，这种工艺可能要失传了，所以价格非常昂贵的。他们带我们去参观了。
原来的村合并到某一个镇当中，我们提了很多问题。当地的官员和我们介绍，请我们吃午餐。提供服务都是老太太，七八十岁的。他们说年轻人现在都不在了，我们还在努力。农民非常的老化。
看过一个报告，两年前日本农村平均年龄65岁，又过了两年，应该67岁了。这个教授带我们去他姐夫家里，他姐姐已经去世了，家里有三个小孩，儿子在城市里面工作，女儿在附近的城市工作，做公务员和医生。他已经76高龄了，还在种地，家里有12倾地，当然有专业化服务的。我们问他以后怎么办？他说以后就再想，我儿子在城里面将来年纪大了还是要回来的。
农村空巢老人现象很厉害，这一片区政府有关组织牵头搞培训，其实主要就是太寂寞了，所以希望加强交流，我们来访问，各家各户都来了。
我们还看了山沟里面一个小村落，都是搞陶艺的。这是一个保护传统手工艺的村落。经济效益也不好，来的人也不多，但是这些人就是做陶艺，在这里经营。看上去很大，就是十户人家，用传统的水力来做陶瓷。这也是一个振兴的策略。还有一些乡村的小镇，显然是经过维修的，就是路面铺过的。希望通过原样恢复原来的历史小镇来传承原来的文化和开发旅游。这应该是花了不少钱，政府要投入的。但是看不到多少人，中国游客都跑大城市，其实小镇更加有味道，更加有典型的日本传统。
日本某一小村落
振兴的手段还有很多，譬如在北海道搞大地景观化。这是四彩之秋，就是通过种熏衣草，种各种各样花卉美化大地来吸引游客。这里的人很多，中国到北海道旅游的人都给拉过去，其实也是有东西可看。有的拖拉机拉着，也可以租卡丁车。
我们去的时候不是最好的季节，都没有收割掉就是很壮观很漂亮，总之是动了很多脑筋的。在城市郊区，农田往往作为城市农园有助于发挥教育功能，这一个个牌子是幼儿园来出钱认领了这些地瓜，小朋友在播种的时候、生长的时候和采收的时候可以来看，作为都市农园教育作用。北海道还有樱桃，有几代人的历史，原来出口现在还是销到大城市，也是接受游客到这里参观，自己采摘。一张门票可以带多少斤走，有各种各样品质的大樱桃，这个也很成功。
北海道薰衣草
5感悟和探讨
我们的政策目标总是说要注意区域平衡发展，但是区域差异有必然性。
我们考察日本九州、本岛中部和西北部以及北海道时，发现日本区域间的现代文明程度以及公共管理差异很小，但是经济密度和人口密度反差很大。前者公共服务水平离不开公共政策干预，如中央政府财政预算或转移支付等，从而全国城乡居民都可以享受公平的国民待遇。这样的情况下人口流失还是流失。
总体而言农村都在流失，但是北海道以及北部流失的更多。以北海道为例，开发了很多年，至今人口仍然很少。现在只有500多万人，大部分集中在首府。我们考察过北海道地区的农村，都是人口大幅减少，并且还在持续减少。也有归乡的，但是仅个案，老龄化很严重。
考虑到日本国土比较小，人口密度比较高，经济高度发展，地区间公共服务没有大的差别，政府和民间为区域间平衡发展投入很大的财力和努力，但是在这种情况下，北部地区、传统农业地区衰退趋势难以逆转，看来这是现代社会的一种规律性趋势。
当然有个案，也有成功的，日本与中国、韩国等相似，都有着农耕传统，家族式、小规模的农田持有和农业生产方式根深蒂固，其工业化、现代化进程没有根本性地改变传统农业和农村，东方小农规模的特征是，农村仍以分散持有农田和经营为主流，农户数量保持较大的数量，但农村人口持续减少。
与之形成反差的是北美、欧洲、澳洲等农场现代农业，其工业化、农业现代化、城市化结合在一起，形成一种不同于东方国家的发展模式，我个人倾向于接受这个看法。就是有现代农业，没有传统农村。如果说没有也有一点，但是是城市化的。
现代都市生活和工作对农村年轻人有着极大的吸引力，因而农村年轻人大都离村进城，即便是日本这样的社会亦是如此。其后果不但是农村人口持续减少，更是老龄化不断加剧，农村人口平均认领达到67岁，农村整体衰退情形很严重。
日本政府和社会组织投入了巨大的财力和精力，施行了种种振兴计划，对于维持农村运转和农业生产，发挥了很大的作用。有较多成功案例，但整体而言，农村人口减少及老龄化的趋势并没有实质性改变。做了种种努力，人口还是在减少。
在一定程度上，日本农村的今天就是中国农村的明天，所以我们更需要深入考察日本的发展状况和应对策略，对现实和未来的发展要有清醒认识。城市和工业应该要反哺农业和农村，农村的振兴势在必行，但这并不意味着农村人口减少和相对老龄化能够比逆转。
农业现代化，农村社区重构、农村振兴，实际上是务农人口大幅减少，村庄不断撤并等条件联系在一起。新农村建设还是需要有一个导向，都是空心的，空心村还去美化是没有用的。首先还是机制体制上，资源要能够合理配置，农村人居空间要精明收缩。农村社区公共服务设施要调整与新农村建设这两个是没有矛盾的，实际上是相互促进。如果资源不能优化配置，人走了资源退不出，那么人也不会彻底走，会把家园搞的很好。
所以，城乡要素要双向流动，农村发展策略和规划要有新思路。根据日本和韩国经验，在高度城市化和现代化的条件下，城乡资源要双向流动，农民可以进城，城里人也可以归农和归村。例如海永镇房子就比人多，很多地方房子建的很好，怎样能退出？给拆了？所以制度上就要有利于退出和进入，政策上也要给予必要扶持。
当然中国地区差异很大，很多地方可能农村人口还保持在那里。很多地区还会保持小规模农耕生产方式与传统农耕和居住文明，对于这一部分地区也需要因势利导推进规模化生产和经营。在日本来看有农协，是一个很大的农村网络，组织供销和方方面面的运转。农民自己也有联合起来搞公司化运作，我们也看到一批营销地方特产、联合发展的传统民俗，打造多彩田野、重整历史小镇等成功发展策略和运作。作为制度层面的规划，要适应发展的现实约束和诉求，以新的思路来推进农村振兴。
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来源：乡村规划与建设
新土地规划人 整理编辑