论上海折叠之理由——城市居住空间与社会系统脆弱性
房地产业在当下中国，已成为诸多社会矛盾的焦点。为什么在上海那么高的房价下，依然有那么多的人留在上海？原因就在于存在一个巨大的非正规的住供给系统，而且这个非正规的住房供给系统在当前政府垄断土地一级市场的情况下，成为社会秩序脆弱的根源。 住房是一种商品，但又是一种十分特殊的商品，因为住房同样是群众生活的必需品。在传统观念里，没有住房很大程度上意味着没有真正在社会上站住脚。“民之为道也,有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”，这提醒人们，无房者增多对于法令规章、道德伦理都有可能形成冲击。
陈映芳：上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导
房地产业在当下中国，已成为诸多社会矛盾的焦点。
住房不仅是人的生存必需品，也是人权的基本内容，它兼具商品性和福利性。人们的居住生活是需要通过国家、市场及社会多方面来得到扶持和保障的，对居住正义的维护应该是现代国家的基本职责。
在目前中国，由于房地产开发主要是由政府在操盘，而地方政府对土地财政已形成依赖，同时房地产业不仅成为当今中国的支柱性产业，房产本身也成为无数消费者卷入其中的投资产品。所以，如果房产业出现危机，它不只是经济危机，也是社会危机。
尤其是在目前房地产开发体制和人们的房产消费行为之间，形成了种种不太正常的关系，一方面人们普遍在住房消费上投入了超出常规的财力，另一方面人们的居住生活安全又充满了脆弱性。
中国的户籍身份、居住身份等制度，以及城市的住房供给结构（如私房比例以及自有房持有率的过高、住房保障的缺失等），这些年一直饱受诟病，无论是与先期发达国家、福利国家相比，还是与东亚后发国家相比，中国的问题都显而易见。
近年来，各地城市在住房保障方面，看似在逐步解决贫困层的居住困难问题，诸如廉租房制度的完善、经济适用房的建设等，每年都有相关的数据作为政府政绩被公布。
但另一方面，各种意在驱动或强制人们增加住房消费的隐性制度，层出不穷。在一线城市和各地的大中城市，“购房”是政府支付城市户籍身份或居住身份的重要门槛。
与此同时，在“就地城镇化”、“市民化”、“新农村建设”等名目下，各地农民也正被强制迁居到当地城镇或“中心村”，农民不仅失去原有住房和宅基地，在安置费之外往往还需追加几万、几十万不等的住房投入，才能实现“上楼”、“市民化”等由政府设定的城镇化目标。
还有一种较为普遍的现象是，政府通过对公共服务产品的空间集中，驱使农民迁居到城镇或新开发区。许多家庭因为乡村小学和乡镇中学的撤点并校，不得不到镇上和县城去租房、购房，以让孩子可以顺利地上学或上好一点的学校，也有不少人为了老后看病方便而在城里买房。
问题还不止于此。对于各地农民或乡城间、地域间的移居者来说，真正让他们疲于应付的，还在于他们不得不在多地购房或租房，才能安排、落实他们的家庭生活。
异地大流动是今天中国的基本国情，可由于户籍身份将国民待遇地域化，大量的人群在居住地无法获得完整的市民资格及相应的社会保障，“安居乐业”的生活规划充满不确定的变数。
一个基本的事实是，作为一线城市或各地大中城市的购房预备大军，年轻的高校毕业生们并不具备购买房产的支付能力，但为了获得城市的身份、落实在工作地的生活，他们必须汲取父母的积蓄来支付购房的首付款。
可是，他们即使能获得所在地正式的户籍身份，却依然不能如许多移民国家那样，为自己的父母申请正式的身份迁移，让老人在子女所在地享受完整的国民待遇。
至于那些在工作地无法申请正式户籍的年轻人，他们的居住生活更显脆弱——一旦失业，他们即可能失去正式的居住身份，并陷入既无力还贷，也租不起住房的处境。
所以我们看到，今天中国许许多多的家庭，老人们一方面必须帮助子女在大中城市购买房产，同时他们还必须在家乡继续投入住房消费，为自己的老年生活和子女可能的回乡预作退路安排。
在异地重复置房的现象，普遍存在于城乡各地。人们在房产消费中无谓地投入/透支了两代甚至三代人的经济资源，为的是应付社会大流动和所谓的“城市化/城镇化”对人们提出的种种住房“刚需”。
事实上，今天在城乡之间、各级城市的政府之间，已经形成种种房产市场的竞争关系。各地政府利用制度便利和各自的优势，或经营种种身份市场，或通过公共服务产品供给策略的调整，对人们的住房消费力展开竞争。
在这样的情景规定下，老人们为了年轻人工作/生活的发展机会，中年人为了老后的回乡，子女们为了父母的养老，父母们为了孩子的上学，等等，大家不得不跨城乡、跨区域地长线规划家庭的居住生活，一而再地投入房产消费。
这构成了今天中国社会中人们生活困境的一个重要方面。这样的房产过度消费（事实上还有不少家庭出于对通货膨胀的风险规避考虑而将财产投入到房产之上），客观上也削弱了人们在其他生活领域的消费能力，导致了其他产业的凋弊。
尽管存在种种问题，中国各地城市的房地产开发模式以及城市的居住生活秩序，这些年来基本上得以持续维持，一个重要的原因是各种规模和形态的非正式住房市场的存在。
以上海这样的一线城市为例，数以百万的外来工人及其家属，居住在各类棚户、违章建筑、群租房或工地简易房/拆迁房中，甚至不少年轻白领，也是以群租、合住等方式在解决居住困难。
此外还有大量的城市居住者是以非正式的租赁方式（无正式租约）在租借住房。所有这些居住方式，严格说来，都具有“法外”或“违法”的属性。但在当前中国城乡，大规模的法外住房市场的形成自有其合理性和内在逻辑，以城乡结合部和郊区的情况为例，它起码与三个方面的因素有关。
目前在城市和郊区从事制造业、农业、建筑装潢业和家政业及各类服务业的一线工人，主要是外来务工人员。除部分开发区或基层政府经营有正规民工公寓外（上海各级政府经营的民工公寓一般不接纳民工家属），这些工人和他们家属的居住需要，主要由企业和工人自行解决。
但事实上无论是企业还是工人，很少有能力去租赁符合法规标准的正规租赁房。我们在调研中看到，有的工厂员工数常年在3、4万到１０万间浮动（依订单情况变化），但厂内宿舍最多只能容纳约4万人（实际上有不少工人因为节省居住成本或生活便利需要、与家人共居需要等，也不愿住企业宿舍）。
如此，企业和工人只能在厂外租房解决居住问题。这样的需求给工厂周边的村落带来了巨大的商机，农民违规搭建房屋以供出租成为极普遍的现象。
中国现有的农村土地集体所有制以及政府垄断土地开发/交易权的体制，给农民造成了普遍的利益受损感，并招至了一定程度的抵制。在此背景下，一些地方的政府推出了让渡部分土地开发权给农民的政策，如广东省政府早在1993年颁布的《广东省征地管理规定》中就明确要求征地时安排10％的留用地给农村集体经济组织使用，以保障被征地农民长远生计问题。
2009年广东省政府正式颁发了《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》，规定“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10％至15％安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定”。目前广东省各地留用地比例占10%~50%不等。
在国家政策层面，1999年国土资源部颁发《关于加强征地管理工作的通知》，要求各级土地行政主管部门预留土地给被征地农村集体经济组织使用。2004年国务院在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中对此要求作了正式规定。
据此，上海市政府曾于2005年颁布了一个《关于本市实施农村集体征地留用地制度暂行意见》，但此后一直没有真正的落实。就社会公平价值的实现、城市良性发展的目标而言，“制度滞后”是不容忽视的事实。
然而，征地农民并没有因为现行征地制度而自行放弃分享土地利益的努力。
在我们这些年对棚户业主、征地农民、郊区农民等各种违规出租房屋/土地的房东群体等所做的调查中，绝大部分受访者都曾表达他们对征地制度的不满，并强调所得房地产出租利益的正当性。
只是，这样的租赁行为发生于法外空间，其房屋及其市场收益得不到制度的保护，而且还不可避免地会带来种种安全隐患和社会治理难题（据不少农民反映，许多开发储备用地的出租、搭建，大多是与权力或开发商有关系的灰色社会势力在经营），在民众和城市管理者之间造成了强烈的不信任感。
但农民与政府、开发商之间，恰恰是以这样一种非正规的方式，展开了土地利益的博弈，并满足了住房市场对廉价租赁房的实际需求。从某种意义上讲，他们的违规经营，是作为市场主体的一种自我赋权行为。
我们注意到，有不少低端租赁房是在基层政权的首肯或村委的直接介入下经营的。而且不少基层管理者也对城中村、村中村的形成表示理解，如有的村干部所说：“违章建筑，放到书面上你觉得它是不合法的对吗？但其实这些人真的需要这些住房。为什么？你知道××厂的工资是什么样子的吗？在上海生活他的生活支出又是什么样子的吗？难道他们来了就不要生活了吗？”客观上，这样的房屋租赁市场也为郊区无业农民、失地农民带来了商机和财富，缓解了基层政府的“民生”压力。
如上所述，在城市政府垄断房产地开发、又不提供以务工者及其家庭为对象的公营住宅的情况下，是法外的非正规市场填补了正规市场体系和住房福利体制的空缺，帮助城市社会维持了生活秩序的某种均衡状态。这背后充满悖论的社会运行法则，给这个社会提供了生机，也带来了严峻的挑战。
在上述种种背景下形成的城乡住房市场生态及其相应的居住生活秩序，目前正面临多方面的挑战。
一方面，由于城市政府的经济发展指标和财政收入已经形成对土地开发的路径依赖，在可开发土地资源越来越少的情况下，政府在开发进程中可能采取越来越强的态势。
近两年我们已经看到，城市政府大大加强了“拆违”的力度——各地政府不仅明确规定拆违的年度指标，而且还根据开发项目和人口调控目标等需要，有针对地列出了种种“必拆”的目标（如有的地方政府列出“八个必拆”：影响重大工程的必拆、影响重点区域项目的必拆、部市卫片违法用地必拆、影响公共安全的必拆、影响当年土地出让的必拆、涉及人口调控的必拆、影响公建配套的必拆、列入产业调整企业名录的必拆）。
另一方面，由于房地产业成为当下中国的支柱产业，各地政府随着经济形势的波动，不断地推出种种地方性法规/政策来驱动或限制人们的消费，以拉动房价/地价来调控经济局势。这其中不乏违背市场规律的举措，也有不少是在打国家法规的擦边球。
对外来“人才”及务工者的住房吸纳和住房排斥，往往是各地政府最常用的操作方式之一。种种变化莫测的法规/政策，具有显著的功利性和随意性，加上急剧波动的房价，往往让民众无所适从。
如此局面，给城乡各类群体的居住生活造成种种难题：
其一，政府种种突击式、运动式的取缔“群租”和“拆违”行动，不仅会极大地改变业已形成的住房市场的自然生态，对规模庞大的务工人员和年轻白领的生活秩序造成直接的破坏，而且对于如何公平地落实农民土地权益这一社会进步目标，亦是逆向的运行。
与此同时，在强调高速、高效的城市开发项目进程中，由于政府并没有足够的安置房可供调配，导致许多征地农民、动迁居民只能四处租房过渡，有许多动迁户历经数年仍得不到安置（上海有数以万户的逾期过渡征地农民一直没有落实房屋安置，这给年轻人的婚姻计划和老年人的晚年生活等造成了严重影响）。
其二，由房产地开发及住房政策的种种变动所造成的民众居住生活的安全问题，正越来越蔓延及各类群体、各个阶层。如前所述，这些年大量的流动迁移人员，往往由几代人互助合作，跨区域地计划、安排他们的家庭生活，在住房消费上人们普遍过度地投入或透支了他们的经济支付力。这样的人群一旦遭遇房产经济危机或遇到所在地政府突然变更其住房吸纳政策，他们的生活危机可想而知——房产安全和居住生活前景的难以预测，正成为社会不安感的重要来源。
其三，“居住”是人民最基本的生活需要，它不能只被当作土地开发的商机，而更应该是政府的重要责任。随着城市更新、房地产业开发在现代城市发展过程中所占据地位的日益重要，如何处理居住正义与经济增长之间的复杂关系，已经成为考验各国执政者政治道义和执政智慧的一道试题。
“居住正义”从台北市长柯文哲当初的竞选口号到他今天备受质疑的政治短板，即是一例。尽管如此，我们看到，“居住正义”依然成为我国台湾地区新领导人对选民作出的最重要的政治承诺之一——为买不起房的人提供公共住宅，“2016年会一步一步体现台湾社会最需要的居住正义，让大家的生活环境得到改善，也要让年轻人在走人生第一里路时，不用负担贷款或租屋的金钱压力，让他们可以更轻松、勇往直前，也希望透过都市更新和社会住宅计划，让年轻人、老人家及弱势者得到政府更好的照顾。”
对于今日中国大陆而言，“作为经济发展的责任主体”的各级政府，如何能真正担负起“保障、保护人民居住生活安全的责任主体”的职责，这是国家和社会共同面对的一个政治课题。
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来源：《探索与争鸣》2016年第5期
新土地规划人 整理编辑