金融学术前沿 | 从央地财税划分改革看房地产市场

金融学术前沿第89期——从央地财税划分改革看房地产市场

近期，第89期“金融学术前沿”报告会在复旦大学智库楼106会议室举行。本次时事报告主题是“从央地财税划分改革看房地产市场”，由复旦发展研究院金融研究中心（FDFRC）组织举办，中心主任孙立坚教授主持。报告人为孙教授研究团队成员易成子。本文根据报告内容和公开材料分税改背景、国发文情况及其影响三个部分分析了央地财税划分改革对房地产市场的影响。

2019年10月，央地财政税收关系再次改革。国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》。大规模减税降费的最直接效应就是政府钱袋子的“减”。而与此同时，各级政府在公共服务、社会保障等方面的支出责任却在不断增加。这给各级政府财政收支平衡带来较大压力。而要想深入分析政策带给市场的影响，我们首先需要梳理税改的历程及整个事件的背景。

一背 景11994年分税制改革

1994年之前实行的以“分级包干”为基本特征的财政体制，大大增强了地方的财力和财权。同时，一方面直接造成中央财政收入的大幅下降，对地方的控制力大大减弱，另一方面也导致地方政府从局部利益出发，盲目投资加工制造业，重复建设现象严重，各地产业结构日渐趋同，严重影响国家产业结构的健康发展。

1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”，并提出分税制要坚持“财权与事权相匹配”的原则。分税制改革重新将税源划分为中央税、地方税和央地共享税，将地方上的税收更多地提到中央来。

从1994年分税制改革之后，地方政府的财政收入占全国财政收入的比例从75%骤降到53%，而地方财政支出占全国的比例却从70%蹿升到85%。在公共财政支出的最大头“教育”中，地方负担达到90%以上。

1995年预算法，不允许地方政府出现财政赤字或者获得外部融资。

2003年，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》出台。

而2016年，我国全面推行“营改增”，营业税属于地方税，营改增以后并推行国家和地方“五五分账”的比例。

2房地产行业与地方政府

• 地方政府有动力发展房地产行业，以提高预算外财政收入。

• 地方政府使用土地作为发展地方经济的手段。工业用地往往免费或以极低价格出让给企业，以促进本地产业发展。

• 地方政府融资以土地收益作为担保。

• 地方政府的土地出让有一定额度限制，以保证农业用地面积。该额度受中央调控。西部大开发中，额度向中西部地区倾斜。

3央地财税划分改革

这里梳理了经济改革中的减税降费历程和规范地方债务，地方债显性化、市场化历程如下：

 （1）经济改革中的减税降费历程：

• 2012-2014年：营改增试点；

• 2016年：全面推行营改增；

• 2017年：简并增值税税率（取消13%档税率，并入11%档）；扩大享受所得税优惠的小微企业范围等；

• 2018年：制造业等行业的适用税率由17%降为16%；交通运输、建筑等行业由11%降为10%；扩大享受所得税优惠的小微企业范围；取消企业委托境外研发费用不得加计扣除限制；创业投资企业和天使投资个人投向种子期、初创期科技型企业按投资额70%抵扣应纳税所得额的优惠政策推广到全国等；

• 2019年：4月1日起的增值税改革， 将适用16%税率的项目改按13%税率征税，主要涉及制造业等行业；将适用10%税率的项目改按9%税率征税，主要涉及交通运输业、邮政业、建筑业、房地产业、基础电信服务和农产品等货物；降低出口退税率；

 （2）规范地方债务，地方债显性化、市场化历程：

• 银行贷款、非银机构贷款、地方政府债、城投债。

• 1994年3月国务院发布的《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。在地方政府举债被禁止的情况下，地方政府融资模式通过债券转贷和搭建城投融资平台等方式不断探索。

• 为应对2008年下半年开始的金融危机，2009年财政部安排代发地方债2000亿元，用于部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。财政部发布的《2009年地方政府债券预算管理办法》指出“地方政府债券是经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的债券”。

• 2010年10月和2013年6月的两份地方债务审计报告，核算地方债务规模。

• 2009至2011年为代发代还时期，地方债发行由财政部全权代理。在“代发代还”时期，地方债全部由财政部代理发行并代办还本付息。2011年启动“自发代还”。2014年“自发自还”模式在10省市试点，债券信用评级开始开展。

• 2015年新《预算法》实施，规定地方政府通过发行债券的方式举债，对于存量债务要以发行债券的方式偿还。2015年3月，财政部下达了1万亿元首批地方债置换额度，在2018年下半年基本完成使命。

• 2015年财政部下达相关文件规范地方政府债的分类，此后专项债的品类逐步丰富。2019年地方债放开商业银行柜台销售，发行认购逐步多元化。

二国发〔2019〕21号文

本次发文方案的具体内容包括：

• “保持增值税‘五五分享’比例稳定”。在2016年营改增时，国务院印发了一个《过渡方案》，将原来增值税中央75%、地方25%，改成中央、地方各分享50%。如今，这一《推进方案》再次明确“五五分享”，持续稳定给地方输血。

• “调整完善增值税留抵退税分担机制”。

• “后移消费税征收环节并稳步下划地方”。

注意到的是，本次改革不涉及央地的财权和事权划分。同时，改革有以下几处重点变化：

（一）保持增值税“五五分享”比例稳定。

《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号）确定的2—3年过渡期到期后，继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变，即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%。进一步稳定社会预期，引导各地因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。

（二）调整完善增值税留抵退税分担机制。

建立增值税留抵退税长效机制，结合财政收入形势确定退税规模，并保持中央与地方“五五”分担比例不变。为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。合理确定省以下退税分担机制，切实减轻基层财政压力。具体办法由财政部研究制定。

（三）后移消费税征收环节并稳步下划地方。

按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。具体办法由财政部会同税务总局等部门研究制定。

三影  响

本次央地财税改革对房地产和政府都产生了巨大影响，总结起来有以下几点：

对房地产市场：1、房地产市场的调控权下放， 推动“一城一策”“因城施策”，2018年中央经济工作会议强调“因城施策、分类指导、夯实城市政府主体责任”。也就是说，中央将金融、土地、财税、住房保障等一揽子短期调控交给各地因地制宜、精准施策。2、配合稳地价、稳房价、稳预期的政策导向，降低地方政府财政对土地的依赖。

对地方政府：1、城投债、非银借款到地方政府债（一般债、专项债）2、从依赖土地财政到依赖税收：地方政府的产业政策导向。

供 稿 | 金融研究中心

微信编辑 | 黄晨

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