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张军：浦东如何在全球配置资源？
张军教授
复旦大学经济学院院长
复旦发展研究院副院长
01 浦东30年发展
改革开放的重要一步棋
“我到过东方明珠，俯瞰灯火通明的黄浦江两岸。但直到今天才知道，浦东开发开放是一部上海打造‘新王牌’的艰辛创业史。”今年暑假，上海理工大学中英国际学院丹麦籍学生艾米和同学走进浦东开发陈列馆，进一步了解浦东的开发开放历史和上海的现代化建设成就。
上世纪80年代，改革春风吹遍大江南北，深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区依次建立，处处生机勃勃、春意盎然。
彼时，作为建国前的国际大都市、建国后的老工业基地的上海，经济发展缓慢，区域发展不平衡，大量工业集中在浦西，而一河之隔的浦东还是蛙声一片的农田滩涂，被认为“宁要浦西一张床，勿要浦东一间房”。
很多人开始思考：上海将往何处去？新增长点又在哪？
当时，国际格局剧烈变化，中国迫切需要打出一张改革开放“新王牌”，进一步辐射经济特区建设经验。1990年4月18日，党中央、国务院正式批准开发开放浦东，实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。
一直观察中国改革开放的经济学家、复旦大学经济学院院长张军回忆，1990年浦东开发初期，浦东开发领导小组跑遍了广东、福建两省的4个经济特区和7个沿海开放城市，这次考察对把握开发浦东的政策力度和操作方向起到了重要作用。深圳作为中国的第一个经济特区，是名副其实的改革试验场，屡屡先试先行，创造的经验为其他地区及中国经济发展提供思路和参照。
在研究和对比中，浦东找到了自己的思路，但万事开头难。“浦东发展面临的问题，首先是钱从哪儿来？”多年后，浦东开发开放亲历者、浦东开发办原副主任黄奇帆回忆。
很快，高桥保税区、陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区相继成立。上海向浦东的陆家嘴、金桥、外高桥3家开发公司出让9.7平方公里土地使用权，3家公司采取“成片受让、开发、转让、再受让”的新方法运行，由此诞生了土地空转制度。到2001年土地空转制度结束时，浦东出让土地88.6平方公里，用61亿元资金投入撬动700亿元市场。
一着棋活，全盘皆活。三菱、夏普、日立、西门子、贝尔等知名企业来安营扎寨；人民银行上海总部、工行、建行、花旗、渣打等中外银行纷纷入驻……浦东一再刷新天际线高度。如今，浦东地区生产总值从1990年的60亿元，增长到2019年达1.27万亿元，增长了210多倍，人均GDP达到22.91万元；财政总收入从1993年的11亿元增长到2019年的4316亿元，增长了380多倍。
正如诺贝尔经济学奖获得者、英国经济学家科斯在《变革中国》一书中称赞：“不到10年，浦东就成为中国经济现代化发展的橱窗。”
不停进行制度创新试验
改革开放纵深推进，浦东也遇到了成长的烦恼，很多“新”制度创新逐渐不“新”了。为此，浦东坚持承担大量的改革开放任务、重大功能性战略：
1990年成为第一个国家级新区；
2005年成为第一个全国综合配套改革试验区；
2013年建设中国第一个自由贸易试验区……
浦东开发开放有一个耐人寻味的现象：通过外源性改革，这里就像在一个制度创新“大实验室”，不断扩大对外开放，实现先行先试、敢闯敢试、自我超越。仅自贸区成立7年来，浦东负面清单、国际贸易“单一窗口”、商事登记制度改革等120多项制度创新成果在全国复制推广，成为全国制度创新的高地。
“现在开便利店手续十分简单，只要办一个综合许可证。”浦东便利蜂公司员工陈征国说，“一业一证”改革便捷、便民。一年多来，他已为20多家直营便利店成功办理综合许可证。
浦东“一业一证”是一项全国首创性改革。浦东新区行政服务中心副主任黄海霞介绍，首批推出改革试点10个行业，平均实现审批事项压减76%、审批时限压减88%、申请材料压减67%、填表要素压减60%，切实为企业打通办事堵点、降低经营成本，为市场主体减负。
优良营商环境就像阳光、空气和水。全国第一家外商独资医院、第一家中外合资旅行社、第一家外资工程设计企业……近年来浦东在26个领域实现了全国率先开放，又创造了一项又一项的全国第一。
浦东的制度创新试验，不仅影响了浦东、上海，更沿着滚滚长江水，辐射到长三角地区乃至全国。
“正是由于浦东的开发和上海经济转型，以上海为龙头的长三角地区才得以与全球发展紧密衔接。未来长三角一体化发展，浦东的意义将更加重大。”张军说。
在全球配置优质资源
历史时有回响。时隔23年后，特斯拉“上海超级工厂”从开工到建成仅用10个多月时间，令特斯拉CEO马斯克激动不已：“我们共同创造了令人惊叹的上海速度，也创造了全球汽车制造业的新纪录！”
“在地球仪旁思考浦东开发！”此前，浦东新区管委会的食堂门口贴着这么一行美术字，一度成为网红“打卡地”。正是如此，30年来浦东不断在改革系统集成协同高效、高水平制度型开放、增强配置全球资源能力、提升城市现代化治理水平等方面先行先试、积极探索、创造经验。
——汇聚全球创新要素，聚焦“中国芯”“创新药”“蓝天梦”“未来车”“智能造”“数据港”，并建设10个大科学设施，形成世界一流大科学设施集群。
“我们不仅支撑产出大批学科前沿研究成果，在国家战略需求与重大应用方面也发挥越来越显著的作用。”上海光源科学中心副主任、中国科学院上海高等研究院副院长邰仁忠说。
——吸引全球各类高层次人才，建设国际人才港，打造高能级的人才服务综合体和人力资源配置枢纽。
“做高端医疗器械研发，浦东人才环境、创新氛围、品牌效应都是一流的。”骄英医疗器械（上海）有限公司创始人姚建清从国外回来后，毫不犹豫地把公司落户张江科学城。
——聚合全球优质教育资源，支持知名高校和跨国公司在张江建设创新中心。
“浦东对上海纽约大学办学的大力支持和帮助，是我们加快发展的重要能量。这种信任感令我印象深刻。”该校常务副校长杰夫·雷蒙说。现在该校是世界一流大学纽约大学全球体系中具有学位授予资格的三大校园之一，也是上海在全球范围内配置高等教育资源。该校校长童世骏说：“学校得益于上海、浦东的国际地位，正吸引全球最优秀的人才，来培养创新型学生。”
三十而立从头越。当下世界百年未有之大变局，面朝大海、面向世界的浦东，正在推动更高水平的改革开放。
02 浦东新区启示
人们常说，看100年的中国到上海，看30年的发展来浦东。今年是经济特区建设40周年，也是浦东新区开发开放30周年，浦东飞跃的背后有哪些经验做法？如何谋划发展之路？
“浦东开发的30年，也是上海这个昔日远东大都会和计划经济时期制造业重镇华丽转身的30年。”近日接受南方日报独家采访时，著名经济学家、复旦大学经济学院院长张军说，浦东开发是上海整体经济结构转型的重要驱动力，其经验将对长三角一体化高质量发展乃至我国社会主义现代化建设具有战略意义。
东西联动推进上海经济转型
张军：谈浦东新区开发，绕不开上海整体发展的大背景。1990年以前，上海并未进入真正意义上的开放阶段，在计划经济时期，上海是以工业为主导的经济体。比如，那时这里是中国纺织业重镇，纺织女工被称为“上海一景”，而上海男性很多是钢铁厂的工人。上海的工业主要集中在浦西，使得城市的基础设施、交通条件得不到改善，因此一直有声音希望通过开发浦东，扩充上海的发展空间，但始终没有大动作。“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”是当时上海人的普遍看法。
1990年4月18日，中央同意浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，1992年浦东新区成立。上海很清楚建设一个新区，与深圳经济特区从无到有的新建非常不同，因为上海有巨大的经济结构转型负担，需要借浦东的开发开放带动整体发展。可以说，这是一座工业城市催生新经济、推动产业升级的重要契机，也是一座有工商贸易辉煌历史的国际化都市恢复荣光、深化改革开放的时代机遇。
因此浦东新区开发的过程，实际也是上海经济和城市脱胎换骨的重要阶段。为了腾挪空间吸引外资，聚集在浦西老城区的工厂或关闭或外迁；一大批金融贸易机构“抢滩上海”，奠定了上海建设国际金融中心的基础；产业转型升级了，对人才的要求高了起来，大量国内外高层次人才陆续迁入，优化了上海的人才结构。浦东开发的30年，也是上海这个昔日远东大都会和计划经济时期制造业重镇华丽转身的30年。
南方日报：现在回过头看，浦东开发开放总结了哪些经验？
张军：浦东的开发开放之所以取得成功，首先因为浦东是上海的浦东，它享受了上海作为国际大都市的巨大红利。黄浦江两岸紧密联动，浦东利用政策驱动上海经济结构转型，而浦西经济转型和老城区功能释放又反哺了浦东，形成有机融合的整体。
浦东注重对外开放，下了大力气打造公平、安全、透明的营商环境，这是国际投资者比较看重的，赢得了市场的认可和信任。同时浦东推行金融先行，打造金融聚集地。浦东开发初期有政策但缺乏资金，要想办法获得融资，就必须以更开放的市场环境吸引金融机构进驻。后来浦东逐步建立起国家级各类生产要素的交易市场，包括石油、期货、证券、黄金等。
浦东在发展过程中强调规划优先，为有序发展奠定了基础。浦东重视规划，对最早的外高桥保税区、陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区进行了合理布局，并考虑到了居住生活与经济活动的协调发展，打造宜居宜业的环境。
浦东为长三角一体化发展探路
张军：长三角一体化的区域条件是中国所有区域经济中最好的，上世纪90年代初，社会学家费孝通调研就曾得出结论：“中国经济要腾飞，离不开长江流域的建设。”
长江流域经济的核心是长三角，长三角的核心是上海。从城市经济形态上看，长三角地区显现“中心—外围”的特点。上海是中国的经济中心和长三角的龙头，对江浙皖显现出巨大外溢和辐射影响。过去30年，正是由于浦东的开发和上海经济转型，以上海为龙头的长三角地区才得以与全球发展紧密衔接。这印证了邓小平1990年春节在上海说过的一句话：“上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。”
未来长三角一体化发展，浦东的意义更加明确。习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上提出，要支持浦东在改革系统集成协同高效、高水平制度型开放、增强配置全球资源能力、提升城市现代化治理水平等方面先行先试、积极探索、创造经验，对上海以及长三角一体化高质量发展乃至我国社会主义现代化建设具有战略意义。
特区、新区担当放开市场准入前沿地
张军：1990年浦东开发初期，浦东开发领导小组跑遍了广东、福建两省的4个经济特区和7个沿海开放城市，这次考察对把握开发浦东的政策力度和操作方向起到了重要作用。以深圳为例，作为中国的第一个经济特区，它是名副其实的改革试验场，屡屡先试先行，创造的经验为其他地区及中国经济发展提供思路和参照。
与浦东新区背负上海经济转型重任不同，深圳从小渔村到创新之城的转变没有历史包袱，一股自下而上的创新力量成为强力支撑。深圳的成功有两个关键因素，一个是靠近香港的区位优势，在早期与香港形成“前店后厂”的模式发展加工出口产业，为整个科技产业的崛起奠定基础，现在成为中国“硬科技”的摇篮，吸引了大批创业者。
另一个是“特区”身份是深圳的保护层，在造就政府与市场的关系方面逐渐形成了保持距离和良性互动的关系范式，深圳的创业环境至今在国内其他地方仍是少见的。这一点也尤为重要，是深圳在经历几次艰难转型和困局时能突破并向前发展的重要因素。
南方日报：由于特区经验在全国推广，有人认为，很多原来“特”的东西现在已经越来越不“特”了。您认为特区未来应该怎样发展，要如何“特”下去？
张军：经济特区要在未来发展中保持创新的机制，就要继续“特”下去。这其中最关键的是，必须减少政府对特区的过多干预，在资源配置中充分发挥市场的决定性作用，给予企业家更多自由，让企业家有恒心、有信心。概括来讲，政府与市场距离的良性互动，是所有经济成功地区共同的法宝。
面对全球化的变局，中国要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。开放的国内国际双循环尤其需要特区、新区担当中国不断放开市场准入的前沿地，以更开放的环境联系世界经济，重塑中国国际合作和竞争的新优势。
来源丨南方日报排版丨虞荟楠
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