中美高级别军事对话恢复，“稳定共识”下的双边军事关系前景如何？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

2023年12月21日，中央军委委员、军委联合参谋部参谋长刘振立应约与美军参谋长联席会议主席小查尔斯·布朗将军（Gen. CQ Brown Jr.）举行了视频电话会议。本次通话作为一年多来的首次中美军方高层会晤，被视作中美高级别军事对话的“解冻”。双方讨论了“几个全球和地区安全问题”，通话“取得了积极的建设性成果”。在元首会晤后中美关系止跌企稳、前景向好的背景下，双方军事沟通的逐步恢复呈现积极态势，但其未来走向也受到以台湾问题、美国内政、中美战略分歧、国际环境等多重压力制约。日前，美国防长奥斯汀住院未曾通报白宫一事，揭示了美国防务指挥系统的混乱现状，计划中的双边防长对话能否顺利举行还有待进一步观察。

中断与恢复：一年来中美高级别军事对话的跌宕

过去一年多来，中美高级别军事对话机制经历了从中断到恢复的过程，随着中美双边关系的发展节奏而不断起伏。

2022年8月2日，时任美国国会众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）不顾中方反对，对中国台湾地区进行所谓的访问。在实施大规模军事演习以表反制的同时，中方在8月5日宣布了八条针对佩洛西行为的反制措施，取消了中美两军战区领导通话、中美国防部工作会晤、中美海上军事安全磋商机制会议三项双边军事对话机制。随后中美军事对话进入了一年多的“冻结”状态。唯一的例外是，2022年11月22日，时任中国防长魏凤和与美国防长奥斯汀（Lloyd Austin）在第9届东盟防长扩大会议上举行会谈，这次会谈被视为“落实两国元首（巴厘岛）会晤的重要共识的实际举措”，双方达成了保持沟通渠道畅通的共识。《外交政策》网站援引一名五角大楼官员的话称，“过去六个月冻结的一些机制将会重新启动”。

2022年8月，时任美国众议院议长佩洛西对台湾地区进行所谓访问，台当局外事主管部门负责人吴钊燮到机场迎接。来源：纽约时报

然而，2023年2月“气球事件”发生后，中美双边关系再度跌入冰点，中美防长通话也因此未能顺利恢复。6月的香格里拉对话会上，因美国持续将时任中国防长李尚福列入制裁名单，重启中美防长交流与会晤仍旧受限，美防长借此炒作，将“难以保持沟通渠道”的责任推给中国。2023年下半年，随着中美高层外交持续发力，双边军事关系解冻终于出现转机。8月，印太地区国防部长会议在斐济举行，中央军委联合参谋部副参谋长徐启零将军会见了美国印太司令部司令约翰·阿奎利诺（Admiral John Aquilino）。路透社援引五角大楼发言人的评价称，“这是未来开启更多对话的迹象”。11月，中美元首会晤达成共识，将在“平等和尊重基础上恢复高层军事沟通、中美国防部工作会晤、中美海上军事安全磋商机制会议，开展中美两军战区领导通话”。12月14日，金融时报据消息人士透露，美国负责对华政策的最高国防官员迈克尔·蔡斯（Michael Chase）在11月会见了中国驻华盛顿国防武官刘展少将，为后续的双边防务政策协调会谈（DPCT）做准备。

2023年8月中旬，来自27个国家的高级军事领导人出席了在斐济纳迪举行的第25届年度印太国防部长会议。来源：Indo-Pacific Defense Forum

12月21日的双边参谋长对话，就是在双边元首会晤的共识框架下展开的。对话中，刘振立强调，发展健康、稳定、可持续的两军关系，关键是美方要有正确的对华认知，前提是美方应切实尊重中方的核心利益和重大关切，重点是推进务实合作、增进相互了解。刘振立还特别指出了台湾问题是中国内政，美方要切实尊重中方在南海的领土主权和海洋权益。

美国参谋长联席会议主席小查尔斯·布朗。来源：华盛顿邮报

美方的公告则表示，查尔斯·布朗讨论了“共同努力以负责任地管理竞争、避免误判和保持开放和直接的沟通渠道的重要性”，呼吁双方“实质性的对话”，以“减少误解的可能”。美国外交关系委员会（Council on Foreign Relations）的佐伊·刘（Zongyuan Zoe Liu）称这次会晤是修复美中关系的重要“渐进一步”。《金融时报》援引新美国安全智库中心（Center for a New American Security Strategy）亚洲问题专家雅各布·斯托克斯（Jacob Stokes）指出，在2024年美国大选和中国台湾地区领导人选举的背景下，重启高级别军事对话能够为中美双边关系注入稳定性，有利于两国度过可能的“紧张局势”。本次对话后，有五角大楼官员表示，中美间的定期参谋部级别军事对话将会恢复。

摩擦与波动：历史上的中美军事关系经验

中美军事对话作为中美军事外交的组成部分，其发展向来不是一帆风顺，摩擦、冲突和反复才是中美军事外交关系的常态。从历史上中美军事关系的发展与反复中，可以探索出双边军事关系的核心矛盾，这些核心矛盾迄今仍旧影响着中美双方能否顺利开展军事交流和军事对话。

首先，议题层次上，台湾问题事关中国的核心利益，是中美军事关系中最具原则性且最易引发冲突的动因。美国在1979年订立《与台湾关系法》，规定“将使台湾能够获得数量足以使其维持足够的自卫能力的防卫物资及技术服务”，为其对台军售、干涉中国内政打下基础，此后中美军事关系的多次反复起伏，其导火索在很大程度上就是台湾问题的复现。例如，1995年李登辉到美国进行所谓的访问引爆台海危机，严重破坏了刚刚恢复的中美军事交流：中国大陆推迟了计划中的时任国防部长迟浩田访美活动，时任国务委员李贵鲜与空军司令于振武也分别中止了对美访问；中国大陆暂停了中美关于《导弹及其技术控制制度》和核能合作的专家磋商。又如2001至2002年，小布什政府批准了价值高达20亿美元的对台军售，使得一度有所恢复的中美军事关系又跌至冰点。2022年的佩洛西事件同样也体现了台湾问题在中美军事关系的核心地位。

其次，战略层次上，持续存在的中美战略分歧是影响双边军事关系的深层动因，也形塑了双方军事互动的核心诉求。1979-1989年，中美两军间的军事技术合作达到了建交以来的仅有高潮，而双方的高层互访也颇为频繁，这其实是双方制衡苏联大战略的共同要求。反观当下，在中国迅速崛起的背景下，美国在2022年版的《印太战略》中计划“加强印太地区的安全，利用一切实力工具来阻止侵略和反制胁迫行为”，尤其强调了“与盟国以及合作伙伴之间的互操作能力”“维护台湾海峡的和平与稳定”，实质上是将中国维护国家主权、安全和发展利益视作对美国霸权地位的挑战。更具体地，五角大楼发布的《2023中国军事与安全发展报告》将“中国及其军事力量”视作美国国防部的“首要挑战”。

美国国防部发布的《2023中国军事与安全发展报告》。来源：美国国防部官网

中美在地区安全诉求上存在显著龃龉，双方大战略的不可调和性日益凸显，中美军事关系很难具备“加强合作”的基础。在平等和尊重的前提下增进相互了解、避免误判、维护地区和平稳定和中美关系大局就成为军事对话的主要任务。最后，操作层次上，中美双边关系的基本态势和舆论话语的意识形态倾向，也一定程度上影响了双方军事互动的发展趋势和遭遇的阻力程度，决定了开展军事交流是否可行。1989年，美国因意识形态原因暂停了与中国的所有军事交流和对话，也终止了军售和技术合作协议，直至今日依旧对华实施军事封锁与武器禁运。近年来的中美军事交流发展趋势则与双边关系基本态势的发展紧密相关。旧金山元首会晤前，中美关系跌至建交来的最低水平，美方不断渲染中国的合理诉求、双方的竞争关系和对华意识形态斗争，军事交流也处于停滞状态；会晤后“稳定成为中美双方的低水平共识”，虽然意识形态和利益分歧作为军事交流的最大阻力仍旧稳固，但双方也意识到，负责任地管控双边关系的竞争性因素包括重启高层军事对话，对于双方恢复互信、管控危机具有重要意义。

压力与震荡：内外因交织的中美军事交流发展前景

台湾问题将依旧成为中美军事交流之间的主要障碍，因为美国对台湾的军事支持与中国维护国家统一与领土完整的核心诉求背道而驰。新一届台湾地区领导人选举将在2024年1月13日举行，如果民进党候选人赖清德胜选，蔡英文的两岸策略将得到延续，其加大“国防”投入的政策导向将显著影响区域安全局势，吸引美国对台海的进一步军事干预，拖累中美努力克服分歧而重启的高层军事对话。

民进党候选人赖清德曾表示自己和蔡英文的两岸路线一致。来源：BBC

在中美元首会晤达成恢复军事交流的共识后一天，美国防长奥斯汀在东盟防长扩大会议上“重申了华盛顿武装台湾的承诺”，表示美国在“加快向台湾转让武器”，依旧延续了美国国防部《2023中国军事与安全发展报告》的逻辑，其干涉台海局势和中国内政的思路并未因中美高层军事对话的重启而有所收敛。12月五角大楼发布的最新《国防授权法案》还呼吁与台湾地区进行网络安全合作。日经新闻援引美国国防部亚洲参与项目主任莱尔·戈德斯坦的评价称，“脆弱的”中美军事交流在台湾地区领导人选举的风暴中能否幸存，是一个至关重要的问题。复旦大学美国研究中心教授吴心伯表示，中美军事对话的进展仅仅是“迈出一步”，而对话并不能解决中美在台湾和南海的核心地缘政治分歧。
内部因素方面，美国内政发展的不确定性可能显著影响中美军事对话的发展。中国在2023年12月29日任命海军上将董军为新任国防部长，为中美防长对话提供了空间。然而，美国防长奥斯汀在12月22日和2024年1月1日连续两次因癌症住院，拜登和美国副防长却“毫不知情”，白宫直到1月4日早上才从国防部幕僚长处得知奥斯汀住院的信息。《旁观者》（The Spectator）直截了当评论称，“奥斯汀的错误应当终结他的职业生涯”，军事指挥链断裂这种严重错误很可能给众议院共和党人可乘之机，对本届政府的执政能力提出质疑。作为防长，奥斯汀的公信力已经遭到了国会、政府、舆论的全方位怀疑，他还能否领导有效的中美防长级别对话便成为一个严肃的问题。

饱受病痛之苦的美国防部长劳埃德·奥斯汀。来源：华尔街日报

此外，中美综合双边关系的发展趋势对军事对话的存续也很重要。2023年12月中旬，众议院两党中国问题特别委员会（Select Committee on China）提交了一份新报告，呼吁全面重新评估中美关系，以国家安全的名义更彻底地削减两国的经济联系。即便报告内的立法提案暂时难以全部转化为政策，但国会的反华风潮可能进一步削弱中美经济联系的“压舱石”作用，从而危及进一步开展中美军事对话的“稳定”共识基础。
国际因素方面，美国及其盟友在印太地区针对中国的“小多边”包围体系将持续威胁地区安全稳定，造成局势紧张和军事误判风险，甚至有可能将中美拖入冲突升级的泥潭，阻碍军事对话的进一步开展。2023年11月，日本与越南开展首脑会晤，计划扩大双方的安全援助计划和安全合作以围堵中国。12月初，美英澳三国防长在加州会谈，计划在AUKUS框架下启动一项海上防御系统的联合实验，以“应对中国的海军扩张”。2024年1月3日，菲律宾协同美国在南海开展第二次所谓“联合巡逻”，进一步威胁了本就紧张的南海地缘政治形势。

2023年12月10日，中国海警船在南海遭到菲律宾船只挑衅。来源：外交政策网站

中国国防部一直秉持的观点是，“敦促美方减少在南海的军事部署和挑衅行动，停止对个别国家侵权挑衅提供支持”。倘若美国及其盟友的“小多边”联盟进一步加强在中国周边的挑衅行为，则双边军方高层沟通很可能因地区安全局势而遭遇新困境。不过，至少就目前而言，中美依旧走在重启军事对话的共识轨道上。最新消息表明，1月8日至9日，美国国防部副助理部长蔡斯在五角大楼与中国中央军委国际军事合作办公室副主任宋延超会晤，两人举行了第17届美国-中华人民共和国防务政策协调会谈（DPCT），高级别军事对话稳中有进，未来发展有待进一步观察。

参考文献

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https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20240110-1461110

王伟、郭真：《中美新型大国关系视域下的军事外交》，载《国际展望》，2018年第1期，第108-130页。

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