李琴：夯实生态保护补偿的法治基础
作者 | 李琴
复旦大学发展研究院副研究员，长江大保护理论与政策研究中心副主任，硕士生导师
生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分。近日，国务院公布《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），标志着我国生态保护补偿法治化进程取得重大进展。生态保护补偿机制是打通“绿水青山”与“金山银山”之间转化通道的一把“金钥匙”。
近年来，我国持续推动生态保护补偿理论与实践创新，取得了显著成效。我国于1999年启动退耕还林工程，从最早的森林补偿开启了大规模生态保护补偿的试点。目前，我国已基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多的生态保护补偿机制。据了解，“十三五”期间，中央财政年度安排各类生态保护补偿资金额度近2000亿元。2023年，中央财政下达地方重点生态功能区转移支付达1061亿元。与世界其他国家相比，我国已是生态保护补偿力度最大、补偿领域最全、政府投入最多、生态保护贡献最显著的国家。《条例》的出台和即将实施，将进一步把生态文明建设的制度优势转化为生态环境保护的治理效能。
《条例》受到各部门和各行业关注，主要在于破解了生态保护补偿实施过程中亟待解决的堵点难点问题。虽然我国生态保护补偿已探索和实施多年，但是因其涉及领域多、综合性强，目前仍存在补偿覆盖范围有限、重点不够突出、奖惩力度偏弱、相关主体协调难度大、跨领域衔接和跨区域协作不够紧密等问题。从制度层面看，生态保护补偿相关制度散见于一些文件、法律和法规中，有关内容不够系统和全面。《条例》汇集了其他单行法中的生态保护补偿条款，以充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，用法治推动生态文明建设。
《条例》明确了下一阶段推进生态保护补偿的整体思路和方向，界定了生态保护补偿内涵范围、八大覆盖领域和补偿方式，建立了生态保护补偿制度体系的基本框架。至此，财政纵向补偿有了法律依据和责任，地方政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间，为下一步制定配套政策等提供了法律基础。
在财政纵向补偿方面，《条例》明确了包括八大领域的分类补偿，以及重点生态功能区转移支付、自然保护地生态补偿这两类综合补偿。在地区间横向补偿方面，明确横向补偿包括江河流域、重大引调水工程水源区、重要生态环境要素所在区域及其他生态功能重要区域，以及其他区域等四种类型生态补偿。
财政纵向补偿、地区间横向补偿都属于政府主导的补偿方式。“纵横结合”的补偿方式既是保障生态安全和生态系统服务供给的重要途径，也有助于平衡不同地区间因生态保护而产生的发展机会差异，提升区域治理水平。地区间横向补偿是生态补偿制度推进的难点和重点。实现地区间双向异地保护和发展，需要促进生态保护地区与生态受益地区共建园区，拓展生态保护地区的发展空间。同时，鼓励生态受益地区支持生态保护地区发展生态产业，形成与保护地资源环境特点相协调的生态环境友好型产业，助推生态保护地区生态产品价值实现。
在市场机制补偿方面，《条例》提及碳排放权、排污权、用水权和碳汇权益交易，生态产业发展和生态保护补偿基金等多元化方式。过去，我国生态保护补偿方式以政府主导的直接补偿较多，这次国家层面要求充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，并鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金，为拓宽生态保护和修复资金来源、缓解财政支出压力和实现资源优化配置提供了有力抓手。
生态保护补偿法治化的具体落实还需要各领域配套制定实施细则和相关技术规程标准，从生态监测能力、相关配套政策等方面，确保生态补偿工作更好推进。以《条例》实施为契机，统筹整合各方面力量，加快建立健全相关领域配套措施，探索建立信息化、数字化的监测评估系统，监测生态产品的数量、类型、时空等信息，动态更新生态保护和治理的直接成本、机会成本、经济发展条件等基础数据，形成生态补偿全周期动态监测体系，为生态补偿标准的制定、生态补偿绩效评估和管理等提供支撑。
对于金融机构而言，绿色金融在促进生态保护补偿方面扮演着至关重要的角色。金融机构与生态保护补偿机制间的深度融合与合作，不仅是金融机构适应绿色发展趋势、响应国家政策号召的必然选择，也是实现经济效益与生态效益双赢的重要途径。《条例》为市场化资金投入生态保护指明了方向。一方面， 金融机构可引入绿色金融工具如绿色债券、绿色信贷等，为生态保护项目提供资金支持；另一方面，金融机构可研发绿色金融产品和设立机构，引导资金流向生态友好的产业和项目，将生态保护的效益融入生态产品价值，并提供风险管理和保险服务，增加投资者的信心和参与度，推动生态保护补偿的实施。基于此，通过不断创新和优化绿色金融服务，金融机构能够在推动我国生态文明建设和绿色转型中发挥重要作用。
李琴：全球生物多样性治理的意义与中国贡献
论文 | 李琴等：长江十年禁渔：大河流域系统性保护与治理的实践
论文 | 李琴等：全球环境治理视角的生态文明建设：中国方案与智慧
、
往期回顾
、