如何“拯救”中美第一阶段贸易协议？

刘裘蒂：至今年4月底中国进口的美国商品不增反减。大选年里，特朗普将如何面对目前为止中国采购承诺的不达标？

 文 | FT中文网专栏作家 刘裘蒂

最近关于中美第一阶段贸易协议可能面临破裂危机的忧虑再度笼罩华尔街，说老实话，除非中方启动取消协议的“核选项”，我不太担心。即使特朗普政府跳上跳下威胁取消协议，并且重启关税战，我认为此时此刻新冠疫情重创美国经济之际，如果再用关税挑事，就如同用蛋壳一样脆弱的头去撞墙。

特朗普在5月3日接受福克斯新闻采访时表示，他正在考虑如何“惩罚”中国关于疫情的举措，包括增加更多关税，并威胁要放弃与中国的“第一阶段”贸易协议。如果中国不遵守条款，包括在2017年进口水平之上增加购买2000亿美元的美国商品，就将取消第一阶段协议。

但到了5月8日特朗普在接受《福克斯与朋友》采访时说，他对如何处置中美第一阶段贸易协议感到“纠结”，但还未做出决定。一向霸气的特朗普，为何突然改口表示“纠结”？

根据最新的数据，由于疫情造成的经济活动中断、产业链破裂和市场混乱，今年到4月底中国进口的美国商品不增反减。面对不到六个月后的总统大选，特朗普将会如何面对目前为止中国采购承诺的不达标？

中美双方高层协商

中美两国政府主要贸易谈判代表，包括中国国务院副总理刘鹤、美国财政部长史蒂芬•姆努钦和美国贸易代表罗伯特•莱特希泽，在中国时间5月8日进行电话会议后，中国商务部就此的通告说：“双方表示应加强宏观经济和公共卫生合作，努力为中美第一阶段经贸协议的落实创造有利氛围和条件，推动取得积极成效。”

美国贸易代表办公室在其网站上发表的声明中说：“双方同意，在建立使协议取得成功所必需的政府基础设施方面正在取得良好进展，并且同意，尽管当前存在全球卫生紧急情况，但两国都完全预期及时履行协议规定的义务。”

也就是说，面临全球卫生紧急情况，两国仍然对于能够及时履行协议规定的义务表示乐观。中国商务部的声明还说，两国正在努力执行贸易协定中规定的内容，并将定期举行沟通。

去年贸易战火浓烈之时，中美双方经常在谈判会后对进展各说各话，这次的电话会议似乎并未涉及全部细节，但表明目前双方还没有通知对方取消协议的意愿。协议准许任何一方在发出书面通知后60天退出协议。

中方购买的实际难度

第一阶段协议的核心内容是中国承诺在两年内增加购买至少价值2000亿美元的美国商品和服务。2000亿美元的额外购买额包括777亿美元的制成品、320亿美元的农产品、524亿美元的能源商品和379亿美元的服务。

全球采购业进出口数据平台磐聚网估计，目前看来，中国的采购额将没有办法按计划增加2000亿美元，因为现在落后了212亿美元，甚至还没有达到每月目标的一半。

按照协议，中国本计划在今年再加购767亿美元的美国指定商品，但根据《彭博新闻》的数据，2020年的前四个月，中国从美国的进口量比去年同期下降了5.9％，第一阶段贸易协议条款的基准线是2017年的进口量，由于中国在2019年从美国进口的商品比2017年少得多，可以推算距离实现目标还差得很远。

这些情况早在中美贸易人士的意料之中。新冠病毒肆虐中国经济，导致有史以来最严重的季度经济萎缩，现在疫情“震中”向国外转移，但产业链因素、石油价格崩溃以及美国农产品产能受限，都冲击中国购买的能力。

即使在新冠疫情冲击之前，美国战略与国际研究中心中国研究项目主任甘思德一直认为，第一阶段协议，特别是中方加购美国产品的承诺，从来都是很不现实的目标，只是令人印象深刻的“华丽数字”。新冠疫情使不切实际的要求成为不可能。

最大的缺口是制造业，仅第一季度的缺口就超过了190亿美元。这反映出各行各业的销售低迷，其中商用飞机（基本上为零）和汽车（下降47％）出现了异常短缺。

美国对中国的能源出口原本计划增长160％，但第一季度同比下降了33.3％。这样的逆转主要应归因于能源需求的暴跌，以及随之而来的价格下跌。

根据第一阶段协议的条款，美国将增加对美国能源产品的采购，包括天然气、原油、精炼产品和煤炭，总金额分别达到2020年的339亿美元和2021年的448亿美元。

然而，第一季度中国从美国进口了价值1.14亿美元的石油和其他燃料，不到2019年同期的一半。海关数据显示，中国在第一季度从俄罗斯和沙特分别购买了价值113亿美元和107亿美元的能源产品。

第一季度美国农业对华出口仅增长了3.2％，而预期的增长是52.1％。与2019年相比，大豆出口下降了近40％。原来由于猪流感导致猪只数量减少，中国对进口猪肉的需求量很高，但疫情爆发导致了美国许多肉类加工厂的停产。

由于跨境旅行和旅游市场的崩溃，以及美国大学的提前关闭，最终的服务数据很可能会显现巨大的下滑。制造业活动减少也可能意味着向美国创新者支付的专利费和许可费缩水。

甘思德认为最坏的情况是，今年美国对华商品出口总额可能仅达600亿美元，而不是预期的1866亿美元，这意味着1296亿美元的缺口。随着经济复苏，中国的进口可能会增加，并且可以试图把通过香港转运的美国商品纳为进口数据，但这些改善不会改变整体情况。

美国屠宰场的停产可能会限制猪肉、牛肉和其他可购买的美国农产品的数量。石油和天然气价格暴跌，这意味着中国将不得不购买更多桶石油，才能在明年年底之前达到524亿美元的额外采购目标。

特朗普的选项

最近甘思德发文分析特朗普政府的三个选项。第一个选项是使用协议的“双边评估和争议解决”机制，向中方提出“上诉”，并经过多阶段程序以达成某种解决方案，例如重新制定目标。如果未果，则可以向前推进采取某种“补救措施”，例如关税。

第二个选项是放弃这些磋商，直接制定处罚措施，并有可能完全退出协议。

第三个选项是顺其自然，不提出任何形式的投诉，承认并接受中国的进口能力已受到全球疫情的影响，其进口量将在今年剩余时间内增加，而且协议在其他方面也取得了进展。

第一个选项将体现中美双方之前投入了大量精力谈判协议中的争端解决机制，并使中国融入到以规则为基础的双边执法世界中。但中国可能以疫情为“不可抗力”而避免合约的完全执行，然后拖延程序，甚至自行退出协议。

第二个选项是快刀斩乱麻，让美国继续采取攻势，对特朗普的支持者声称特朗普始终对中国采取独特的强硬措施。但快速处罚或取消协议的经济代价巨大，也将使美国失信于国际。

第三个选项是睁一只眼，闭一只眼，得过且过，暂时让购买的事情过关，让中国在协议的其他部分取得进一步的进展，并为未来关于限制政府补贴的第二阶段谈判奠定基础。但中国可能会“得寸进尺”，继续限制其进口，并拖延其他承诺。这种策略对特朗普来说也是最具政治风险的做法，因为这会成为总统大选竞选对手的口实。

但甘思德认为最好的第四个选项，却是一个特朗普最不可能选择的方案：承认第一阶段协议的购买承诺一开始就是错误的，并重新制定对华策略。首先借着回归多边主义重建全球治理机构，其次利用这个基础作为谈判杠杆，来推动中方在国内实现市场化，并进一步对外开放。

我认为目前从双方最近的接触看来，软性的第一选项最为可能，也就是通过磋商的方式。目前尚不知道是否为正式的“上诉”或“重启谈判”，还是非正式的协调。

比方说，贸易协议中的能源购买目标是基于一个完全不同的世界的考量标准。即使在俄罗斯与石油输出国组织（OPEC）暂停价格战之后，新冠疫情造成的全球经济下滑仍将压缩石油价格。作为石油价格主要衡量指标之一的西德克萨斯中质原油（WTI）期货合约在恢复之前曾一度跌至负值区域，价格同比下降了约70％。

当俄罗斯、沙特阿拉伯和美国都竞相追求中国帮助支撑各自的石油产业时，美国石油企业希望特朗普政府向中国施加压力，要求中方根据第一阶段购买更多的石油。根据第一阶段协议，中国应该在2017年购买量的基础线上，在第一年加购185亿美元的美国能源产品，第二年再加购339亿美元。

美国选举年的盘算

美中贸易全国委员会5月9日呼吁中美双方全面执行第一阶段协议，因为到目前为止仅有两个月的实施时间，并没有足够的时间来评估中国在某些承诺方面的交付情况，尤其是年度采购目标。

但市场的期待是，对华尖锐的言论将在11月总统大选前夕升级，特朗普将从选举连任的角度来评估对华姿态的决定，试图分散美国公众对失业率、经济衰退、抗疫不力等方面的关注。

对这些“噪音”我并不是特别担心，因为我们应该先分析特朗普为什么对中国问题“纠结”。

皮尤研究中心于2020年3月3-29日对1000名美国人的调查结果发现，新冠疫情下，高达66%的受访者表示对中国持负面态度，这是自2005年开始提出同样问题以来对中国的最负面评价（去年是60%），而且比特朗普就任时增加了近20个百分点。

从政党之间的差别来看，72%的共和党人和62%的民主党人对中国持负面看法，但今年民主党人对中国的消极看法增加略稍多。

与此同时，公民科学（Civic Science）的最新调查显示，71％的美国人担忧特朗普对从中国进口的商品征收关税，达到了过去一年来的最高水平，甚至超过过去两年贸易战火浓烈之时。新冠疫情使更多美国人担心关税将抬高物价，造成对家庭财务的影响。

也就是说，特朗普一方面必须满足他的票源选民“怪罪中国”的心理需要来为自己卸责，另一方面又必须正视大多数美国人不能够承受他最喜欢用的惩罚方式——关税。

去年许多遭受关税打击的铁锈带和农场带的美国人对媒体表示，尽管他们不愿失去对中国出口的业务，但他们理解有必要让中国为贸易行为承担责任。但在新冠疫情的冲击下，美国经济正处于焦头烂额而且无法预测未来的阶段。

纵使看起来特朗普有几个“选项”，但实际上他的真正实用选项不多，只是技术性的调整，他的杀手锏里其实已经少了关税这一项。

正如《彭博新闻》的分析，特朗普的对外关税已抵消了2017年减税为美国家庭带来的大部分红利。CNBC援引美国财政部数据，指出特朗普的关税政策是“数十年来最大的增税之一”。

《自由贸易美国人》发言人乔纳森•戈尔德发布声明说：“在经济危机时期增加关税，只会进一步惩罚已经在边缘挣扎生存的美国公司、制造商和农民。”

在特朗普表示有意重燃贸易战之后，美国股市曾在5月6日交易的最后一个小时急剧下跌。

鉴于中美贸易战在2018年和2019年造成股市动荡，好不容易第一阶段贸易协议让美国股市在2月19日冲到了特朗普最爱邀功的历史最高点，而新冠疫情急转让美国股市在3月痛不欲生，又好不容易奇迹似地在4月扳回大部分失地，只能想象特朗普成天向耶稣基督膜拜，很难想象他会在这个节骨眼再度以股市下注。

中国的“核选项”

从中国的角度来看，全球制造业咨询公司科尔尼（Kearney）在4月7日发布了2019年企业回流指数，显示了对五年来趋势的“戏剧性逆转”。2019年美国国内制造业在科尔尼生产回流指数中跃升了98个基点，份额明显高于14个亚洲出口国，其中中国的制造业受到的打击最大。

科尔尼报告指出，新冠病毒大流行可能造成的社会和经济创伤的程度仍然不能全部预测，但无论结果如何，中国的出口贸易都不可能恢复疫情前的状况，而且即使中美之间解决重要的贸易争议，目前的趋势已经不可逆。在这样的情况下，中国维持目前的出口贸易的基本盘更显重要。

即使由美国进口商负责支付关税，关税也将不可避免地提高中国商品的成本，从而降低竞争力。在全球疫情导致中国出口市场严重萎缩的情况下，再度掀起关税战显然也对中国的经济复苏不利。

之前武汉疫情爆发之际，很多媒体揣测中国可能会引用第一阶段协议的一个条款，允许双方在“自然灾害或其他不可预见的事件”阻止遵守协议条款的情况下重启谈判，如果中国诉诸这个条款，并要求将第一阶段协议一笔勾销，将是中美贸易关系的“核选项”。

《环球时报》英文版在5月11日发文，描述了在中国内部日益高涨的鹰派声音：鉴于特朗普对中国“恶意”攻击，企图以阴谋论把新冠疫情的责任甩锅给中国，加上“如果一切都回到起点，美国现在无力重启与中国的贸易战”，接近贸易谈判的顾问建议中国官员考虑，根据条约中的不可抗力条款，取消贸易协定并重启谈判，因为“终止当前的第一阶段交易符合中国的利益”。

我认为，针对市场环境变化而调整执行的数量、时间和形式，重启谈判，应该有助于执行协议条款中购买承诺的可能性，也合情合理。但基于美国疫情和经济重创而选择把第一阶段协议完全勾销，企图重启谈判，极有可能造成“乘人之危”的国际抨击声浪，这个“核选项”的代价可能是中国的国际公信度、经济本身的复苏以及长期的利益。

目前特朗普的政治势力和美国经济的受挫，并不代表“困兽”不会引爆其他危险的、损害中国利益的报复性举措。

国际货币基金组织（IMF）总裁克里斯塔利娜•格奥尔基耶娃在5月8日表示，IMF可能将全球2020年经济预测从收缩3％再往下调，并且警告说，退回到贸易保护主义可能会在关键时刻削弱全球复苏的前景。中美贸易战若是重燃，将会威胁全球经济复苏，造成成本上升、收入下降的一个不安全的世界。

建设性重组购买条款符合双方利益

美国布鲁金斯学会学者格茨认为，尽管特朗普政府不时摆出强硬姿态，但其实并没有长期的对华策略。究竟是寻求使中美经济关系至少在某些方面脱钩？还是坚持要求中国对美国公司提供更好的市场准入？但为何有时又要求美国公司离开中国？之前特朗普就关税达成妥协，但似乎没有明确的战略来解释其原因。

第一阶段贸易协议并没有消除这种混乱，它的核心内容是承诺中国将购买约2000亿美元的美国商品和服务。作为回报，美国将暂停特朗普先前宣布的一些新关税。但格茨认为这种贸易管制机制其实是增加了中国对美国发挥杠杆作用的能力。只要美国的出口持续依靠中方的意愿，中美贸易关系将持续笼罩在中国“不玩了”的潜在威胁中。

但我认为目前中国说“不玩了”的几率并不高，因为双方的60天终止协议的权利也不是免费的。中方势必不想被冠上“片面毁约”的罪名，一旦协议“破局”，美国之前宣布的新关税便会回弹。

我认为目前最可能的场景是，双方会强调目前已经实现的成绩，包括今年2月14日，美方已经将2019年9月1日对价值1200亿美元的中国产品（包括平板电视、蓝牙耳机和鞋类）的关税从15％减至7.5％。中方也对价值750亿美元的美国产品的10%和5%关税分别下调到5%和2.5%。

自1月以来，中国采取了多个步骤向美国产品开放市场，包括取消对某些宠物食品、土豆片、婴儿配方奶粉、家禽和牛肉产品的禁令，还在2月恢复购买美国猪肉、高粱、玉米和大豆。

在知识产权方面，继国务院在去年底颁布《关于强化知识产权保护的意见》之后，最高法院在4月21日发布《关于全面加强知识产权司法保护的意见》，国家知识产权局在4月22日发布了2020—2021年贯彻落实《关于强化知识产权保护的意见》的推进计划。4月30日中国美国商会发布的《2020美国企业在中国白皮书》显示，近10年来中国的知识产权保护制度取得了长足的进步，越来越多的在华美国企业认为，中国知识产权保护环境正在改善。

但是，相较于抽象的议题，中国购买美国产品的承诺仍然是美国选民容易懂的数字，因此短期内特朗普可能会根据国内选情而不时闹腾一番。实际上，双方必须就执行购买的时间和数量进行重组，中方应该会尽量拖延部分执行的时间直到经济反弹，但争取呈现追赶目标的积极趋势，并避免第一阶段的议题再度与第二阶段的议题纠缠，看看能否把第二阶段谈判拖到美国大选之后。

本文仅代表作者个人观点

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图片来源 Getty Images

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