激活长三角一体化，从上海都市圈破题

沈晓杰：在长三角一体化实施上，一大问题就是“官热民冷”。如何塑造一个公众都感兴趣、利益影响面大的战略目标尤为重要。

文 |  沈晓杰 

长三角一体化几十年来一直是中国国家的“重点工程”。尤其是两年多前国家最高领导人把长三角一体化上升为国家战略，从中央部门到长三角三省一市政府就举措不断，中央层面还专门出台了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。此前，沪苏浙三地还在结合部共同打造“长三角生态绿色一体化发展示范区”，被称为“开启长三角更高质量一体化发展新征程”。在前几天结束的今年两会上，长三角一体化又一次出现在总理的政府工作报告中。

但实事求是的说，尽管长三角一体化从没有像今天这样在政府层面受到前所未有的重视，但它给老百姓带来实实在在“获得感”的“作品”太少。660平方公里的示范先行区，尽管被戴上“新征程”的高帽，但它也只占到长三角35.8万平方公里规划范围的0.18%略多。更何况和官方的热炒相比，作为长三角一体化真正主体和主角的市场和民众，远没有出现官方所预期的热烈反响。

如何使长三角一体化的国家战略，从政府层面“轰轰烈烈的政治课作业”， 变为公众热情回应、市场反应强烈和社会各方齐心协力的巨大行动，这就需要上上下下找到“破题”的最佳切入点。

长三角一体化或长三角都市圈，在中国并不是一个新的概念。很多人不知道的是，早在1982年，时任国家领导人就提出包含上海、南京、杭州、苏州和宁波等城市的、“以上海为中心建立长三角经济圈”。在当年底，国务院还发布过关于成立上海经济区通知的红头文件。从此之后，长三角经济圈或一体化的各种文件和呼声就不绝于耳。但是，尽管长三角的概念越来越完善，所包含区域也越来越大，38年下来，长三角一体化的伟大构想，还似深藏闺中待嫁的美娘，难现风采，更不见果实。

长三角一体化从提出至今，38年未能宏图大展，这中间最大的制约，既有中国行政体系及政府治理分割等体制机制的制度和政策障碍，也有一个如何“破题”的战术问题。在长三角一体化的实施上，怎样才能找到一个能给公众和市场带来广泛“获得感、存在感”的切口，塑造一个公众都感兴趣、利益影响面大的战略目标的开启和示范，就显得尤为重要。

当前长三角一体化国家战略的推广和实施，一大问题就是“官热民冷”。各地政府看起来动作不断，但真正能给市场和民众“眼前一亮”的兴奋点太少。红头文件多，市场有感少；官员说的多，百姓共鸣少。而要使长三角一体化的国家战略“星星之火可以燎原”，真正的“生机盎然”，首先必须找到长三角一体化最能触发市场和民众的“兴奋点”，使这些真正的主体对一体化产生强烈的需求和冲动，积极参与和投入到长三角一体化之中。而“兴奋点”如何破题，就必须找到一个既能给各方带来利益多赢、又能在短时间内创造极大示范效应的战略部署。

综合比较和权衡，笔者认为：长三角一体化的国家战略的切入口，应该是在尊重城乡空间布局和经济社会发展的规律的基础上，集中聚焦在对一体化需求最强烈、影响面最大、融合度最深的上海都市圈一体化的集中打造上。特别是可借鉴和对标东京都市圈的成功经验，打造真正一体化体系下全新上海都市圈，这才是破题长三角一体化国家战略最好的切入口。

之所以把打造全新真正一体化的上海都市圈作为长三角一体化国家战略最佳的切入口，首先在于上海都市圈所对标学习的对象——东京都市圈，有着在全球都令人瞩目的城市群和都市圈发展亮眼的巨大光芒：东京都市圈占全日本3.5%的国土，集聚了全国三分之一左右的人口，GDP更是占到了全日本的40%。可以说，一个东京都市圈就“托举”起了三分之一以上的日本。这样的城市群发展的典范效应，放在任何国家都是膜拜和学习的榜样。

其次，无论是上海市还是都市周边的居民，都非常期望通过真正的都市圈一体化，能为他们带来实实在在的利益，这使上海都市圈的一体化有着强大的“群众基础”。此外，无论是上海还是周边市县的政府和企业，都可以通过都市圈的一体化赢得更大更优的发展空间，实现一举多赢。

第三，相比较去年国家发改委公布的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》所包含区域和内容，上海都市圈的一体化不仅可在规模和总量上高出一个数量级（如一体化区域可从2300平方公里一下子扩充到2万平方公里左右），而且一体化上是综合系统全面的融合，而不是仅仅在产业或者行政治理上的某些方面创新，可产生强大而生动的示范冲击波。

有人以为，如果现在就“真枪实弹”搞起上海都市圈一体化，可能会打破现有以行政区域为主的经济和社会发展的利益格局。不但实现不了各方面多赢，还可能带来此消彼长的一体化下新的不平衡，反而使长三角一体化的发展“欲速不达”。其实，这些一体化实施的“战术和技术”问题，无论在哪种一体化规模的层面都会遇到，都不可能“一蹶而就”。同时，如果全面而深刻地厘清都市圈一体化的大账，也许这样的担忧也会少得多了。

现阶段的上海都市圈的全面一体化的顶层政策设计，一定会是先易后难，从都市圈一体化可以给各利益相关方能带来实实在在“幸福感”的方方面面实施推进。那些可能会触犯现有的利益格局和体制的“硬骨头”（比如上海的高考录取线和最低工资、最低生活保障等），只有随着一体化的不断深化而逐步自然消融。

那么，为什么说上海都市圈的真正一体化，能够给各方面带来共赢和共鸣、成为开启长三角一体化动能最强、影响面最广、存在感和幸福感最大的兴奋点呢？这里不妨就几个方面进行简单的分析。

第一方面，从民众层面来看。对上海市民来说，上海都市圈的一体化至少可以给他们带来两方面的巨大红利。首先，对大部分在上海买不起房的中低收入新老市民来说，上海都市圈的一体化，不仅一下子大大拓宽了他们居住和买房的地域空间，更可以使他们能以合规合法、性价比极高的方式，用上海市区房价几分之一的价格，名正言顺地买到负担得起、住得好的体面小康的住房，从而一举使他们解决住有宜居这个一生中最大的民生难题，从根本上解决了安居乐业这最大的问题。

上海都市圈居住一体化可以为深受高房价大山重压的上海新老市民“掀除”多大的负担、带来多少的红利呢？数据比较可以做最好的说明。

据中国房地产协会下的中国房价行情网公布的全国住房市场监测数据，今年4月份上海市的房价为每平方米5.41万元。按照住房小康的标准，一家三口至少是100平方米。这就意味着在上海要买到一套小康体面的住房，至少要花541万元。而如果他们到上海都市圈的昆山、太仓、启东、海门、吴江和浙江的嘉善、平湖买房买一套同样的小康住房，投入又会减少到多少呢？请见下表：

注：以上数据，江苏县市来源于江苏城市论坛， 浙江县市来源于楼盘网

居住和买房的空间，只是从上海市区延伸到多坐20分钟左右高铁的都市圈范围内，这对平均单程通勤时间近一小时（极端通勤平均时间甚至超过一个半小时）的上海打工一族来说，还真不算上是“多大的事”。甚至由于各大火车站都有轨道交通相连，实际的通勤时间可能也就增加十来分钟左右。但就是这样很小的改变，却可以使他们在普通家庭一辈子最大支出——买房上，最低只需用不到上海房价的四分之一、最高也就是38%的投入，一下子实现住有宜居的住房小康最大梦想。

有人会认为，天天上班都要“打高铁”，经济上是否得不偿失。其实，只要把整个开销综合算一下，就可看到其中让人兴奋的“经济价值”。我们以一个家庭双职工工作在上海、居住在昆山为例。在现有高铁票价对通勤者没有任何优惠的情况下，上海到昆山高铁票价单程为24.5元，双职工每天花在高铁上的通勤费大约100元。我国每年的法定工作日为250天，一年下来这方面的开销为2.5万元，相当于2019年上海城镇常住居民人均可支配收入（73615元）的三分之一多。这看上去似乎占到家庭开销相当一部分的比例。若以从购房到退休用30年的工龄来计算的话，在昆山买房的家庭，在30年的工作时间内所需付出的双职工上班通勤费就高达75万元，怎么看这也似乎是一笔巨大的开销。但是，如果放在上海和昆山两地买房的投入巨差上来权衡，异地买房所带来的巨大利益则会使人兴奋不已。

从上面的表格我们已知道，在昆山买体面的小康住房，要比在上海购置同样的住房少花361万元，相当于整整减少了三分之二。如果这361万靠的是购房贷款、并以5%的购房综合贷款的利率来计算，付出的年利息就高达18.05万元。而在昆山买房的双职工30年工作的75万元高铁通勤费，算起来也就相当于4年多的利息。这就是说，买同样的小康住房，在昆山买不仅比上海买少花361万元的投入，而且所付出的高铁通勤成本也只相当于其在上海购房贷款4年多的利息（当然，如果中国的铁路公司也能像国外发达国家那样，实行高铁年票和价格优惠浮动，可能2年半的利息就足矣）。这笔大账一算，怎能不让民众为上海都市圈一体化所带来的巨额红利而欢欣鼓舞呢。

上海和都市圈内房价的巨差，之所以对都市圈一体化可形成空前兴奋点和“巨浪般效应”，是因为它可能影响到数以百万计的人群。根据上海市统计局2019年的年度统计公报，在上海2428.14万常住人口中，户籍常住人口为1450.43万人,而外来常住人口已高达977.71万人。而在非户籍人口中，大学生和农民工等中低收入的新市民占了较大的比例（白领精英等高薪阶层大部分已户籍化），群租蚁居是他们常见的居住方式。相对于他们的收入，上海的高房价只能使他们望房兴叹。据去年底房产媒体公布的一项机构调查，尽管上海4成以上常住人口来自外地，可带来3.58亿平方米住房需求，但真正买得起房称得上真刚需的不到5%，上海外来人口中租房的比例高达三分之二以上（67.7%）。

如果上海周边房价只相当于上海四分之一到三分之一的太仓、启东和昆山等地，能为上海非户籍市民提供一体化的便利条件，使这些在上海租房、被上海高房价压抑购房需求的这661万外来常住人口中，有三分之二可以到都市圈内这些小城镇安居，就意味着有440万人的上海上班族可以从“都市圈居住一体化”中受益，使他们不再是“无居可依”的都市的浮萍。这些被高房价压得看似一辈子都无法在上海买房的新市民一代，本身就不可能是上海高房价的消费者，他们的住房消费的转移，也基本上不影响上海的高房价市场。但对这些新市民来说，他们从此就有了新的安居乐业的阳光大道。能够以更小的居住成本，更适宜的生活，在继续上海工作和事业的同时，解决了最大的民生之患——住有所居、住有宜居的。这是民众的兴奋点，也是都市圈一体化最大的动力所在。

其实，这居住和工作的两地化的440万人的规模，要比东京都市圈同样两地化的规模小得多，甚至连东京的二分之一都不到。上海都市圈完全有更多更好的条件，让更多买不起上海高价房的市民到都市圈的小城镇安居。

上班族借助都市圈一体化优选到上海周边小城镇居住外，只是上海过度拥挤的人口和空间优化的一个方面。还有一个在这方面大有可为的群体，这就是上海市的退休和养老一族。在中国的独生子女父母开始进入退休养老年代，他们要过体面的养老生活，既不能指望政府并不充裕的养老金，更不能依靠传统的养儿防老。独生子女不仅本身负担重，而且异地就业的比例越来越大。这就造成在独生子女普及率高的城市，老人的空巢率接近65%左右。

独生子女父母的退休后的最佳生活，只能是抱团养老。但要在房价高企的上海抱团，几无可能。而只有上海几分之一房价的周边小城镇，才可使这样的美梦成真。那里不仅环境和空气更好，更适合休闲养老，而且两地巨大的租房甚至购房的差额，还可使他们每月得到数千元以上的额外收入，大大提升他们养老的含金量。据统计，2019年上海市户籍60岁以上的老人有518.12万人。扣除81.98万80岁以上的老人，再加上50岁以上的女性退休者，估算适合到都市圈周边清心优雅的小城镇养老休闲的上海潜在人群有530万人。如果他们中间有四成左右的人希望到小城镇养老，就意味着又有212万的上海人可以到都市圈内的小城镇生活。

这212万退休后异地养老休闲生活的老人，加上前面居住工作两地的440万非户籍市民，意味着过度拥挤到环境不堪的上海，借助都市圈的居住一体化，可优化疏解652万人到上海都市圈内其他小城镇更宜居的生活，一下子使上海实际的居住人口减少27%。这不仅可使上海市的人口总量从高出东京都（1378万人）四分之三以上降低为高出不到30%，使上海的社会环境和空间结构更加优化适宜，而且还为上海市吸引更多的青年人才腾挪了空间。

以上还是上海市民从都市圈一体化中可得到的实实在在的两大方面利益。而对于都市圈内的小城镇的居民来说，都市圈一体化不仅更便利于他们到上海的就业创业，而且上海650多万人疏解到来，也必将给本地就业市场和营商条件带来几何级的巨变。

除了民众的强大热情动力，对于企事业单位来说，都市圈一体化的实施同样也可以给它们带来更大更好的发展空间。一方面，受制于土地制衡的上海企事业单位，可借助一体化跳出上海市域的束缚，在都市圈内更大的空间扩大发展；另一方面，都市圈内“小龙小虎”可更方便地借助上海的舞台，使企业做大做强实现全球化；第三，长三角内甚至是海内外过去承受不了上海高昂的经营成本的外地企业，也可以借助都市圈小城镇的“跳板“，寻求企业的突破性发展。

至于政府层面，对都市圈一体化的利弊得失可能有不同的理解。其实，有些属于被“精明思维“耽误了”聪明之说“。全面权衡分析，无论是对都市圈内小城镇政府，还是上海市政府，都市圈一体化都将给他们带来巨大的政策红利。

上海都市圈内小城镇能从一体化中得到多大的礼包，我们在下篇具体细说。这里就有“不同说法“的上海市政府的利益来梳理大账。

从根本上来说，650多万人的“居住圈化”（都市圈内小城镇居住），对上海市政府来说并不是有些人想象的那样，是一笔亏本的生意，同样也可带来巨大的政策红利。首先，650万人居住空间的腾挪，不仅使上海这个过度拥挤的大都市的人口一下子减少了四分之一以上（27%）人口总量，而且使几十年来一直靠红头文件、各种手段和巨大投入都没能解决的大都市人口过度拥挤的老大难问题，通过都市圈的一体化发展，纲举目张地做到了。作为国际大都市，上海的“瘦身优化“一举得到根本性的解决。

“居住圈化“和”腾老换青“，不仅使上海多年梦想的城市空间和社会环境等方面结构性优化得以实现，大都市病可基本根除，而且还腾出了更多的空间，可吸收更多海内外各类优秀人才和青壮年”优质人口红利“到上海来发展。这对老龄化已远远高出全国平均水平（老年人已占上海户籍人口35%以上，达到惊人的518.12万人）的上海来说，也是大幅提升城市竞争力、焕发更多的城市活力的最强有力的支撑。而从政府支出来说，数以百万计的中低收入者通过都市圈一体化自我实现“居者有其屋”，不再依赖政府投入巨资搞住房保障，又可以使政府公共财政的真金白银少投入数以万亿元。同样，200多万退休康养人群到都市圈内小城镇生活，租房或住房的置换也可为他们的老年生活提供政府远远无法保障的“高含金量”的退休生活，大大减轻了政府的养老金压力。这里还有一笔“小账”，就是这些在上海工作异地居住的数百万上海市民，按照现在单位代缴税收和费用的惯例，包括他们个调税等多方面税收还是留在上海的。这种即能保住税源、又不需要为住房保障等付出巨额支出的好事，对上海市来说，是绝对占到了大便宜。

一旦数以千万的百姓，能从上海都市圈的一体化中享受到实实在在的好处，一体化的国家战略就会迅速转化为巨大的群众性自发力量。一旦民众兴奋点被激活，长三角一体化的巨轮就会有无穷的动力，长三角三省一市35.8万平方公里大地上的一体化才会全面施展。

本文仅代表作者观点

作者系南京大学长江产经研究院特聘研究员

责任编辑：冯涛 [e-mail]

图片来源 Getty Images

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