观点 I 中美科技竞争
编者按
美国联邦法官近日宣布中国学者胡安明无罪，称美国政府没能提供足够证据证明胡安明教授在申请研究经费用于美国国家航空及太空总署(National Aeronautics and Space Administration, 简称NASA)一个项目时隐瞒了自己与中国的关系。这一判决展现了美国联邦机构在试图监督科学合作方面面临的挑战。美国政府声称中美科学合作正在提高中国的竞争力。
科学技术是第一生产力，也是极其重要的国家资源，在全球经济一体化几十年的发展过程中，科技创新已上升到国家安全和发展战略的高度。科技实力和创新能力是事关国家安全、经济发展和前途兴衰的关键要素，各国在立法和政策层面上都积极努力推动科技创新和成果转化。对于中美两个科技大国来说，近年来更是将科技竞争力作为国家核心竞争力的体现。伴随知识经济时代的到来，基于知识创造和运用的科学技术得到飞速发展，世界各国都在增加科技创新投入，力图通过科技竞争提升实现综合国力的增强。在全球科技创新的版图中，美国是科技实力最强的国家，中国是科技发展速度最快的国家。美国的科技创新实力处于总体领先地位；中国的科技发展飞速，是新兴的科技大国，目前正致力于建设世界科技强国。大国之间的战略竞争必然也是两支科技创新力量的角逐较量。
2018年以来，中美贸易摩擦已不仅限于经贸领域的逆差，更直接激烈体现在科技领域竞争的具象化，而科技创新实力的较量是中美贸易争端的本质，也是决定两国国家安全和战略竞争输赢的关键因素。两国都努力采取一切措施占据技术创新的制高点，维护自身科技安全。由此也相应引发了涉及知识产权、技术出口管制、人才交流合作、商业秘密保护等领域的一系列法律问题。中美两国的学术界和实业界都围绕热点法律争端和案例，结合政治、经济、外交等多个角度进行研究。相较而言，一方面，我国对中美两国战略竞争中的科技安全法律问题的研究基本局限于法律文本和条约释义，对该领域相关立法动态和司法判例缺乏追踪和系统分析梳理；另一方面，我国实业界，尤其是跨国高科技公司面临着具体产业困境、知识产权风险和科技人才自身安全等诸多法律问题，相关法律案例的实证分析以及诉讼应对策略也是亟须了解和借鉴的。
因此，无论是从国家科技发展寻求突破桎梏方面，还是从世界局势稳定之角度，了解美国对华科技竞争的法律逻辑和实践都是非常重要的，只有对美国在科技领域的法律手段和实践适用具备更加全面和深入的了解，才能进一步保证中国在这场科技竞争中赢得主动。在中美贸易战的背景下，美国司法和执法调查集中针对中国科技企业，中国高科技企业面临的巨大的风险、损失和生存困境；美国科技领域的法律规定，如出口管制、贸易制裁、海外反腐等长臂管辖及相关案例；美国政府针对我国人才引进计划的科研人员、华裔科学家的个人的执法调查、涉及经济间谍和商业秘密等法律问题的案例分析研究。
本文从分析中美科技竞争中的相关法律问题入手，梳理整合美国的科技立法，以及中美贸易战以来对华科技政策变化，研究中国科技企业和科研人员面临的主要问题和安全困境，重点分析美国政府集中打击中国高新技术企业的途径，包括美国的实体清单和出口管制、反商业秘密盗窃；结合近期热点案例，总结美国政府针对存在竞争关系的中国企业调查中的主要执法手段、调查流程，以及处理此类执法行动的实用技巧等；对中美科研合作中的科技人员安全风险防范、应诉策略以及中美科技合作的前景进行分析，提出对于大国战略竞争中维护我国科技安全的基本策略和法律建议。
此外，基于中美两国科技竞争力的现状对比和趋势研判，中国应该如何维护自身科技创新成果及转化的安全？我们既需要借鉴美国和其他国家科技强国成功经验，又要在竞争中立足自身、正视短板，坚持科技创新与制度创新双轮驱动，加强对中美两国战略竞争中科技安全的法律问题研究，特别是对创新产业安全和科研安全的合法利益保护问题研究，这对我国科技发展速度和创新质量有机统一，突破关键核心技术、实现国家科技竞争力的持续稳步提高，具有创新的理论价值和实践应用意义。
一、世界科技发展格局和多维特点
从当前的世界经济格局来看，科技实力对于一个国家的综合发展和国际地位有着关键性的影响，这也是当前美国进一步树立“科技高墙”、利用政府行为对他国科技发展进行打压、维护自身科技霸权的原因。知识经济时代的到来，使科技在国家发展中的作用不断加强，高技术产业逐渐成为国际竞争的主战场、全球关注的核心焦点，美国对华科技打压不会因为中国的克制而有所缓解，中美科技竞争已经呈现不可逆的趋势[1]。根据华东师范大学全球创新发展研究院《中美科技竞争力评估报告（2019）》，美国目前仍然处于世界科技发展前沿领先地位，但中国科技力量的快速崛起正在深刻改变着世界科技版图；两国科技竞争力仍然存在较大差距，但中国科技竞争力处于加速提升阶段，是世界重要科技创新力量。
当前，世界科技环境有以下三个特点：
第一，以5G为代表的通信技术成为了科技领域的前沿，民营企业成为科技发展的主要参与者。这样的变化使原来的科技竞争不再限于传统的军事领域和国家安全领域，开始向社会经济生活的各个领域延伸，在信息通信产业（ICT）方面的巨大优势也是美国经济发展和国际竞争的主要驱动因素。2019年，美国研发投入高达3480亿欧元，其中信息通信技术产业生产和服务研发投入占比约为54.7%（见图-1），信息通信技术服务研发增长率高达22.6%。2020年11月16日，美国国会两党合作发布政策研究报告《美国的科技竞争新战略》（Meeting the China Challenge: ANew American Strategy for Technology Competition），将5G数字通信、人工智能、基础科学研究和生物技术作为美国政府发展的重点领域，提出美国科技竞争的新战略[2]。为了维护美国的安全与竞争力，限制他国科技发展成为这一战略的题中之义。截至2020年1月1日，全球5G标准专利申请数量为21,571件，中国占比达到33%(见图-2)，是现有4G标准的1.5倍以上。5G标准必要专利中申请数量最多的企业是华为，占到15%[3]。中国在5G技术上的“领跑”优势加深了美国对华警惕和担忧。近些年，我国民营企业频繁遭受美国的打压和限制，华为、中兴、字节跳动等都受到严重的冲击[4]。
图-1：2019年美国研发投入行业数据
资料来源：欧盟委员会（European Commission），《2020年版欧盟工业研发投资记分牌》（2020 EU Industrail Research and DevelopmentScoreboard，European Commission）报告。
图-2：2019年5G标准必要专利声明量各国占比情况
资料来源：德国专利数据公司IPlytics，《5G标准专利声明的实情调查》。
第二，市场成为了决定科技竞争的关键。高新技术是典型的技术、人才、资本密集型行业，如果想要获得成功，核心要素便是市场。目前，中美两国之所以能够在科技领域取得成功，其主要的因素也是在于市场。美国在许多高科技领域都占有垄断地位，而中国有庞大的国内市场作为底牌。在经济全球化的大背景下，任何一个科技企业想要发展、任何一个国家想要借助市场发展科技，庞大的中国市场都是不可舍弃的。因此，中国企业即使遭受严重打压也不会被彻底击倒，美国公司也无法彻底放弃和孤立中国。
第三，中国科技实力的崛起和飞速提升。中国科技产业经过近20年来的不断发展沉淀，科技企业国际实力不断增强，科技创新能力快速提升。根据科技部发布的《全国科技经费投入统计公报》的数据显示，2010～2019年，我国科技经费投入继续保持增长态势。2019年，我国研究与试验发展(R&D)经费支出22143.6亿元，比2018年增长12.5%。2018年，中国科技研发的投入[5]、科研人员数量、发明专利申请和授权数量均已经超过美国[6]。根据世界知识产权组织报告显示，2020年全球专利申请量达到27.59万件。其中，中国以68720件专利申请量排名全球第一，同比增长16.1%；排名第二的美国的专利申请量则为59230件[7]。人才是科技创新的第一资源，我国研发人员总量已连续6年稳居世界第一位，中国科研人员在国际期刊上发表论文的引用量也直线上升。在全球的市场竞争中，华为、中兴、大疆等企业已经成为世界领先公司（见表-1），中国也与美国共同占据了绝大多数的科技市场份额，中美之间的科技实力差距逐渐缩小。
图-3：2013～2018年中、美两国研发投入额
资料来源：美国国家科学基金会(NSF),《2018年科学与工程指标》，https://ncses.nsf.gov/pubs/nsb20201。
表-1：2019年中国部分企业研发支出世界排名
资料来源：欧盟《2020年版欧盟工业研发投资记分牌》（2020 EU Industrail Research and DevelopmentScoreboard，European Commission）。
二、中美科技竞争的演进和逻辑成因
当前，中美之间的科技实力仍然存在明显差距，美国无论是在传统科技实力上还是新兴科技实力上，都处于全球绝对领先地位。中国虽然在科技领域实现了一些进步，但是在短时间内难以撼动美国的领先地位，美国不断升级对华科技产业的打压和封锁，遏制中国科研影响力，打击中国科技发展，主要有以下三点原因：
第一，国际体系中两国地位的变化。当前世界国际局势正在发生深刻变化，美国在国际体系中主导权呈现松动态势，而中国的综合国力不断上升，在全球经济政治领域的参与度和影响力不断提高，引起了美国对于国际力量格局变化的不安。为了遏制中国的综合国家实力的发展速度，必须把事关国家安全和经济发展的领域作为主要抓手。而科技产业和研发正是美国选择的“支点””，减缓中国最具竞争活力的科技产业发展速度和技术发展水平，限制新兴大国的崛起。
第二，满足美国国内政治和利益集团诉求。中国综合国力不断上升，对外积极实施“一带一路”倡议等外交政策，使美国国内对华竞争的战略声音越来越多。美国政府、两党、政治精英阶层以及主要利益集团在对华战略认知上空前一致，认为中国已经成为美国未来最主要的威胁，美国国内已经自上而下形成了以竞争和限制为基调的对华政治态度。大选以来，各利益集团纷纷以对华强势政策为竞选策略，特朗普政府更是直接将制衡、打击中国作为对华经贸政策、文化交流的主要目标，是美国霸权逻辑和遏制思维的重要体现。
第三，科技创新在国际政治中的地位不断上升。以科技实力，尤其是新兴科技实力为代表的新变量，正在深刻地影响世界局势。科技创新能力是大国竞争的制高点，对经济竞争力和国家安全至关重要。技术已经成为影响人类社会最重要的因素，会彻底改变国际体系和经济分工，也将进一步促进国家之间的力量对比产生颠覆性变化[8]。经济发展的未来取决于对新的经济增长点的发掘和占领。随着人工智能、区块链、5G、云计算等高新技术的发展，必将在全球范围内掀起一轮产业和科技革命，对人类的政治、安全、经济产生巨大的影响。
且从科技发展国内环境来说，中国政府主导、市场参与的现代化科技发展机制已经成为美国科技竞争的重大威胁。中国在新兴科技领域已经取得了众多的成就，也涌现了一批国际知名的企业，中国已经成为世界科技竞争的主要力量。中国制造已经成为美国经济社会发展重要的对手，美国对中国的高技术产品贸易逆差占到总贸易逆差的40%左右。根据国际半导体协会的预测，中国半导体设备2020年销售额为173亿美元（见图-4）。2020年，中国经济总量会达到美国的71%，这是日本和俄罗斯都不曾在历史上达到的，这个数据使得中国成为美国不敢忽视的对手。
图-4：2010～2019年中国半导体设备销售额（单位：亿元）
资料来源：国际半导体协会。
中国已被美国视为科技领域的战略竞争对手，为了保护美国的科技领先地位，对中国进行全方位的科技封锁和打击已经成为美国政府和社会的一个共识[9]。2017年起，特朗普政府以“美国优先”“国家安全”等理由推行单边主义和经济霸权主义，对华技术转让、高科技发展挑起一系列摩擦和矛盾。美国正在泛化国家安全，打破中国供应链，同时试图加紧联盟，在经贸领域、高科技领域、核心产业链环节加快对华脱钩进程，试图将中国实质性边缘化，实现对新兴经济体经济发展和科技进步的防范打击，在新一轮科技革命和产业革命中抢占价值链主导权[10]。
三、美国开启对华科技竞争的法律武器库
随着中美经贸摩擦逐渐由贸易冲突向科技博弈演化，中美科技竞争升级不可避免，为了保证美国的科技领先，对中国造成有效打击，美国利用其长期科技封锁实践经验，凭借成熟的立法、司法和执法体系，占据“道德制高点”上祭出法律武器库中各种式样的罪名和手段，对中国科技产业和科研人员进行打压和清查，杀伤效果之强、影响范围之广，往往使我国科技企业和科学家猝不及防、处境艰难。如何加强科技企业风险防范和诉讼应对以及对涉华科研人员的安全保障，是我国科技界和法律界面临的当务之急，也是本文研究的重点。
第一、出口管制和实体清单制度。美国在“二战”期间发明的出口管制制度，是为了防止敌国窃取美国的技术与产品。经过多年发展和运用，时至今日，出口管制已经成为当前对中国进行科技封锁的重要武器[11]。中国多个企业被美国列入出口管制“实体清单”中，无法从美国获得有价值的技术、产品等，被美国所主导的市场机制、供应链、创新体系所排斥，其最著名的代表就是“华为”“中兴”事件[12]。高科技企业是中美科技角力的重要主体，美国不仅严厉制裁了福建晋华、中兴通讯、华为等中国科技领军企业，还高举国家安全大旗，不择手段企图将中国在全球市场的领先企业赶出美国及西方盟国市场。贸易战以来，美国采取种种手段限制阻断中美科技交流，试图引导中美科技走向“脱钩”。美国政府在出口管制上不断调整、频出新招，对芯片等中国战略新兴产业发展实现有针对性的长期打压。
第二、外资审查和市场准入制度。2018年，美国政府实行了对于外资审查的立法改革，加大了对中国的投资审查力度，涉及芯片、互联网、通信等领域的中国投资都受到了美国政府的严格干预和极大限制，对中国企业的发展造成重大不利影响。同时，美国市场对于中国高科技产品采取限制禁止的不公平贸易措施，在全球最重要市场对于中国企业采取限制封闭状态时，中国高科技产品海外发展网络布局受到影响，科技创新和发展空间受到限制和挤压[13]。“新冠疫情”期间，美国还推行自己的外资审查制度，散布“中国将借疫情收购别国战略资产”的“中国资本威胁论”，鼓动盟国警惕并遏制中国海外投资，引发多国纷纷强化中资投资审查。包括法国、英国、德国在内的多个欧洲国家以及加拿大、澳大利亚等，纷纷加强对中国企业投资合作的审查力度，扩大科技投资审查的范围，中国国际投资和技术进出口环境进一步恶化。
第三、经济间谍和商业秘密的安全审查制度。高新领域属于人才密集型领域，人才是科技行业发展的核心。美国为了保护本国先进科学技术，限制中美两国的科技人才教育与交流，通过签证、威胁、恐吓、诱捕等方式，阻碍中国科技人才在美参加国际会议、进行国际科研合作。美国政府减少赴美签证，限制中美科技交流，对涉华科学家采取歧视、指控等手段，迫使大学或者科研机构排挤华人学者和中国项目。美国司法部启动“中国行动计划”（China Initiative）对华人科研人员甚至与中国合作的美国顶级科学家频施高压，通过各种法律手段启动调查并严厉处罚，严防和压制“中国影响力”渗透美国高校和研究机构。由此导致中美科研和教育合作环境急剧恶化，中美高端科技人才流动严重阻滞，有关研究机构和科研人员噤若寒蝉。
第四、针对知识产权侵权的“337调查”。随着知识产权在全球贸易中的战略地位迅速上升，其进而成为中美科技竞争日趋激烈的标志。美国针对进口产品的“337调查”在实践中主要针对涉嫌侵犯美国专利权和商标权、著作权等知识产权的行为。其中，针对中国企业的调查占了近40%，尤其针对科技领域专利含金量高的企业产品频繁实施“337调查”并采取制裁措施[14]。由于此项调查具有立案门槛低、案件进展快、处罚手段严以及应对成本高等特点，特别是针对专利权利主张数目多、技术事项复杂的案件，应诉费用可达上百万美元，如果企业想要达成和解，需要被迫支付高额的专利许可费。此外，由于“337调查”没有确定的救济期限，处罚措施可以一直执行到美国国际贸易委员会（ITC）认为专利侵权的情形消失为止。因此，“337调查”经常成为美国限制和打击中国科技企业和专利产品的惯用手段。
由此可见，美国对中国的科技竞争和遏制战略不会因为政府更迭或党派之争而延缓或降维，其进行科技封锁限制的主要方式是依靠成熟而又庞大的美国法律体系，举全政府之力对中国科技企业和人才进行封锁和打压。因此，必须深入了解、研究美国的科技法律的选择、适用和执行，正确研判中美科技竞争的发展动态，才能在这场中美科技博弈中取得先机。
四、大国战略竞争下的中国科技发展展望
虽然美国对中国发动了猛烈的科技封锁和限制，对我国科技发展的核心要素如市场、人才、供应链等实行全方位打击，但是美国政府遏制中国科技发展的政策愿景很难实现，美国对其他国家的成功打压经验并不会在中国重演。美国在与日本、欧洲的高科技竞争中发展出了一整套法律手段和执法机制，积累了丰富的行动经验。美国逼迫日本签署“广场协议”，并且发动“芯片战争”，使日本追赶美国的发展势头被拦腰打断。法国曾经是美国高科技竞争的主要对手国家，也成为了“受到美国外资审查最多的国家”，多家法国企业受到美国的打压。美国希望借助相同手段再次遏制中国的发展，这一愿望注定不可能实现。
首先，中美之间已经在多个领域形成了紧密的相互依赖，任何一方不可能强行剥离中美之间复杂、多层次的合作和联系。产业链和创新链复杂交织，阻断中美创新链协作体系，将进一步伤害中美经济。其次，对华科技遏制实际造成美国高科技产品的市场缩减，需求侧的反馈不足将进一步加剧美国的实力衰落，严重损害美国在高科技领域的竞争力。中国市场对于全球科技、经济发展具有重要作用，美国通过全政府手段对中国进行打压，其成本是巨大的，将对美国自身的科技和经济社会发展产生重大的阻碍性影响[15]。
中美科技竞争下科技企业面临断供停产危机、人才交流合作停摆，中国科技发展的外部环境艰涩晦暗，对于中国科学技术发展产生了很大的负面影响。但其本身也是巨大科技发展机遇期。中国正处于技术创新迭代的重要时间节点，美方对我科技限制和封锁使得中国科技产业明白“自主知识产权的中国创造”势在必行，国内供应商自主创新意识空前高涨；政府加大对于产业布局和科研支持的投入，进一步实现自主可控的科技生态链，赢得下一个经济增长制高点。
中美科技竞争的背后是科技软实力的竞争，包括创新机制、法治环境、产学研连携模式等内容。未来美国恐将继续构筑科技限制的高墙，围剿中国科技企业、人才和产业发展，综合利用各种法律手段扰乱中国科技发展的步伐，我国科技安全、产业发展，将面临诸多新的风险因素，对中国经济技术长远发展构成现实威胁和挑战。我们应当正视和深入研究美国科技新政策,深刻领会当前我国面临的国际竞争环境；保持战略定力，立足底线思维，构建完善的国家科技安全战略体系；立足自主创新，加快构建现代化科技创新治理体系，提高科技创新效率，以自我发展突破美方限制之墙；同时，也要坚定地深入开放合作，与更多国家构建互利共赢的科技合作伙伴关系，为世界经济科技发展做出中国贡献[16]。
作者：郝敏，国际关系学院
资料文献来源：
[1] 胡鹏、唐梓涵、陈兰馨、蔡晓倩：《特朗普政府对华禁运政策及运行体系研究》，载公众号“世界科技研究与发展”2020年3月4日。
[2] 《美国的科技竞争新战略》（Aproject of 21st Century under the auspices of the Task Fource onU.S-China Policy）, November 16,2020。
[3] 数据来源：德国专利数据公司IPlytics，《5G标准专利声明的实情调查》，2020年6月2日。
[4] 鲁传颖：《中美科技竞争的历史逻辑与未来展望》，载《中国信息安全》2020年第8期。
[5] 参见https://www.nsf.gov/nsb/news/news_summ.jsp?cntn_id=244465，最后访问日期：2021年1月10日。
[6] 华东师范大学全球创新与发展研究院编，《中美科技竞争力评估报告（2019）》，华东师范大学出版社2019年版，第4页。
[7] 参见https://www.chinairn.com/hyzx/20210302/203655555.shtml，最后访问日期：2021年3月2日。
[8] 《上任四年的特朗普，让美国科技地位变弱了吗？》，载于公众号“观察者网”2020年11月5日。
[9] 魏强、魏萤：《美国对华科技战风险亟待关注》，载公众号“中国信息安全”2020年10月28日。
[10] 刘威：《中美贸易摩擦中的高技术限制之“谜”》，载《东北亚论坛》2019年第2期。
[11] 谭慧文：《美国发布<关键与新兴技术国家战略>》，载公众号”战略技术前沿“2020年10月18日。
[12] 《美国又出手了：从芯片导光科技，中国有多少科技命脉需要突破》，载公众号“新华裔”2020年10月18日。
[13] 陈文玲：《对中美关系最新走向的解析》，载“今日头条”2020年10月7日，htt://m.toutiao.com。
[14] 吴沈括：《美国国家安全泛化及其应对》，载公众号“网络法治国际中心”2020年7月15日。
[15] 《美国众议院“中国小组“最终报告出台》，载公众号“方位观察”2020年10月1日
[16] 鲁传颖：《中美科技竞争的历史逻辑与未来展望》，载《中国信息安全》2020年第8期。
注：本文来自新书《中美科技竞争中的法律问题研究》，已经作者授权刊登。如需阅读更多内容，请联系法律出版社：https://item.jd.com/13351172.html
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