美国宣布对俄罗斯实施“史无前例”的经济制裁和出口管制
美国当地时间2月24日，拜登在白宫。图片来源：ALEX BRANDON/ASSOCIATED PRESS
美国宣布对俄罗斯实施所谓“史无前例”的经济制裁和出口管制措施。
美国总统拜登(Biden)在白宫宣布一系列旨在削弱俄罗斯经济、军事和金融的新举措。拜登表示，这将阻碍俄罗斯的军事增长，限制俄罗斯在世界舞台上竞争的能力，并对其国有企业施加限制，并阻止俄罗斯约80%的银行资产进入全球金融体系。该制裁声明与七国集团(G7)进行了沟通协调。
综合来看，拜登政府宣布的新一轮制裁行动，除了加强对金融机构、国有企业和精英个人的经济制裁之外，还针对俄罗斯国防、航空航天和海事行业实施出口管制措施。这从制裁范围、力度和潜在的影响上都是前所未有的。拜登表示，莫斯科需要一段时间才能感受到经济制裁的影响。”我们再过一个月左右再谈谈，看看它们是否有效。”
美国这些制裁行动的目的是想从根本上削弱俄罗斯筹集资金的能力，并扰乱未来的经济活动，隔绝俄罗斯与国际金融体系的商业联系，从而打击克里姆林宫的执政基础。
Source:https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0608
但值得注意的是，周四宣布的一揽子制裁措施不包括切断俄罗斯与环球银行间金融通信系统(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, 简称SWIFT)的联系，理由是欧洲一些国家反对。拜登说：“这始终是一个选项，但现在这不是欧洲其他国家希望采取的立场。”
据分析人士称，与俄罗斯接壤的乌克兰和欧盟国家呼吁切断俄罗斯与SWIFT的连接，美国官员将这视为制裁“杀手锏”。
爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的外交部周四在一份联合声明中写道：“我们整个国际社会都需要以最强烈的方式予以谴责，对俄罗斯实施最严厉的制裁，包括让切断俄罗斯与SWIFT的连接，在政治上孤立该国，并坚定支持独立的乌克兰的主权和领土完整。”
英国也提议限制俄罗斯公民在英国银行的存款金额，并表示将推动切断俄罗斯与SWIFT的联系。
但是把一个规模和地缘政治非常重要的俄罗斯经济体踢出SWIFT，是西方盟国从未采取过的制裁措施，这样做将扼杀俄罗斯与外部世界进行基本跨境融资的能力。跨境融资对包括贸易、外国投资、汇款和央行对经济的管理等各个经济领域都至关重要。切断一个国家与Swift的联系，将打击所有这些经济领域。
与有针对性的制裁措施相比，西方认为对国际金融流动的控制比阻断要好得多，因为SWIFT可以为政策制定者提供更精准控制力和外交灵活性。所以在当前的一揽子制裁措施之下，部分跨境支付仍然可能获得许可。
Source:https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220224
美国财政部的制裁措施主要依据拜登在2021年4月15日签署的第14024号行政令所授权的，针对俄罗斯的有害外国活动（harmful foreign activities）进行制裁，包括违反国际法的核心原则，如尊重主权国家的领土完整。
美国财政部外国资产管理办公室（OFAC）将俄罗斯的两家主要银行俄罗斯外贸银行(VTB)和俄罗斯储蓄银行(Sberbank)列入黑名单，与90家金融机构和多家寡头企业，以及俄罗斯精英及其家人。
美国财政部还宣布对支持俄罗斯入侵乌克兰的24名白俄罗斯个人和实体实施制裁，其中包括2家国有银行和9家国防公司。
关于经济制裁的措施，美国财政部OFAC发布了在第14024号行政令下的两个指令（Directive 2 & 3），其中将不同类型的机构列入多个制裁名单中，比如SDN名单、NS-MBS名单、CAPTA名单等，不同的制裁名单也有不同的限制措施及豁免条件：
1）指令2（Directive 2）把俄罗斯储蓄银行(Sberbank)直接或间接持有50%及以上股权的的25个金融公司列入CAPTA名单(Correspondent Account and Payable-Through Account Sanctions list)，禁止美国金融机构为或代表这些⾦融机构开⽴或维持代理账⼾或应付账⼾，或处理涉及这些⾦融机构的美元交易，除非获得相关授权。
值得注意的是，指令2的制裁措施遵循OFAC的50%原则，并且该生效日期不是立即生效，而是有30天的豁免期至美国东部时间2022年3月26日。
2）指令3(Directive 3)将13个俄罗斯实体列入基于菜单的制裁(Non-SDN Menu-Based Sanctions，简称NS-MBS)清单，其中包括11家俄罗斯国有公司以及2家金融服务领域的公司。这些公司包括俄罗斯天然气巨头Gazprom；俄罗斯最大的海运和货运公司Sovcomflot；以及该国最大的电信公司Rostelecom和电力公司RusHydro。
指令3的制裁措施是，禁止美国人或在美国境内为这些俄罗斯实体提供超过14天的新债务和新股权相关的交易、融资等金融服务。该指令3也有30天的豁免期至美国东部时间2022年3月26日。
这一系列眼花缭乱的制裁行动的同时，美国财政部OFAC发布了与俄罗斯制裁措施相关的八个通用许可证（ General License 5-12）,分别对“国际组织及实体”、“农产品、药品、医疗设备、软件或与COVID-19疫情有关的交易”、“飞越支付、紧急降落和空中救护服务”、“能源相关交易”、“从事某些债务或权益的交易”、“衍生品合约交易”、“停止涉及某些被制裁对象的交易”和“拒绝涉及某些被制裁对象的交易”等。
OFAC还发布了与白俄罗斯有关的两个通用许可证（ General License 6 & 7）。此外，OFAC还更新了一些常见问题（FAQ 966-990）. 这些充分说明制裁是"双刃剑"，在制裁俄罗斯的同时，也会对美国人及第三方造成损伤。
Source:Federal Register-Export Administration Regulations: Implementation of Sanctions against Russia
除了美国财政部宣布的经济制裁措施，美国商务部也宣布对俄罗斯采取出口管制措施。
2022年2月24日，美国商务部工业和安全局(BIS)根据《出口管理条例》(EAR)对俄罗斯国防、海事和航空航天领域使用的美国技术或产品实施出口管制。最终规则将在2022年3月3日《联邦公报》（Federal Register）发布后生效。
这些出口管制的新规则，是建立在现有对俄罗斯出口管制措施的基础上，并针对俄罗斯国家和俄罗斯最终用户（Russian End-Users）实施了更多的限制：
1）对俄罗斯实施新的基于《商业控制清单》(CCL)的许可要求。该最终规则为CCL类别3-9中的所有出口控制分类编码(ECCN)增加了新的许可要求。在58个具有单边管制的ECCN中，包括微电子、电信设备、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和飞机部件等，其中一些物项以前没有在CCL清单。美国商务部的出口管制预计会严重影响俄罗斯获得自己无法生产的产品的能力。
2）对俄罗斯境内的出口、转口或转让申请实施拒绝许可审查政策。根据正在实施的严格的许可证审查政策，除了某些例外情况，俄罗斯需要出口、再出口或转让(国内)物项的许可申请将被推定拒绝。在一些领域，比如飞行安全、海上安全、人道主义需求、政府空间合作、民用电信基础设施、政府间活动等可以采取个别申请政策。
3）将俄罗斯现有的“军事最终用途”和“军事最终用户”控制范围扩大到EAR所涉及的所有项目。但以下项目除外:(i)被指定为EAR99的食品和药品;以及(ii)归类为ECCN 5A992.c或5D992.c的项目，只要它们不是针对俄罗斯“政府最终用户”或俄罗斯国有企业。
4）增加了针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终用户”的两项新的《外国直接产品规则》(Foreign Direct Product，简称FDP)。
为俄罗斯创建一个新的FDP规则。限制俄罗斯获得某些外国产品的能力，FDP规则对下列外国产品的控制:(i)受EAR管制的某些源自美国的软件或技术的直接产品;或(ii)由某些工厂或其主要部件生产的产品，而这些产品本身就是受EAR约束的源自美国的某些软件或技术的直接产品。该控制适用于以下情况：已知外国生产的物项运往俄罗斯，或将并入或用于在俄罗斯生产或运往俄罗斯的任何部件、组件或设备的生产或开发。俄罗斯FDP的规定不适用于将被指定为EAR99 的外国生产的产品，其中包括许多俄罗斯人使用的消费品。
为俄罗斯军事最终用户创建新的外国直接产品规则(Russia-MEU FDP rule)。此规则适用于以下外国生产的产品:(i) CCL清单上受EAR管控的任何软件或技术的直接产品;或(ii)由某些工厂或其主要部件生产的，而这些部件本身就是CCL清单上源自美国的软件或技术的直接产品。这些限制措施适用于所有项目，包括指定的EAR99(除了某些例外)，并对指定的俄罗斯军事终端用户实施许可证要求。
(美国的)伙伴国家被排除在这两项FDP规则之外。那些正在采取或已表示打算采取类似措施的某些伙伴国家不受以上规则的约束，包括: 澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、新西兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典和英国。
5）对俄罗斯出口、转口和转让(国内)使用EAR许可证例外情况进行了重大限制。只有以下部分的许可证例外适用于出口到俄罗斯:
TMP(国内临时进口、出口、转口和转让)，新闻媒体等公开服务;
GOV，用于某些政府活动;
TSU(不受限制的技术和软件)，用于向总部位于美国或合作伙伴国家的公司的子公司或合资企业的民用终端用户提供软件更新;
BAG (Baggage)，用于行李，不包括枪支和弹药;
AVS(飞机、船舶和航天器)，用于进出俄罗斯的飞机;
ENC(加密商品、软件和技术)，用于加密产品，但如果这些产品是面向俄罗斯“政府终端用户”和俄罗斯国有企业，则不适用;和
CCD(消费者通信设备)，用于消费者通信设备，但不用于政府终端用户或与政府相关的某些个人。
6）新增49家俄罗斯军事实体被限制出口。适用于BIS为俄罗斯军事最终用户创建新的外国直接产品规则(Russia-MEU FDP rule)。因此，向这些实体出口、再出口或(国内)转让受EAR限制的所有物项(包括外国生产的项目)都需要申请许可证。该条也适用于俄罗斯国防部，包括位于任何地点的俄罗斯武装部队。在所有情况下，这些实体的许可证申请将被推定拒绝。
考虑到美国的很多技术、工具和软件在全球的主导地位，美国的出口管制措施，可能产生很广泛的影响。
Source:https://www.commerce.gov/news/press-releases/2022/02/commerce-implements-sweeping-restrictions-exports-russia-response
与此同时，欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)表示，欧盟将签署对俄罗斯的第二波制裁措施，这些措施将切断俄罗斯70%的银行体系与国际金融市场的联系，还将限制俄罗斯精英阶层可在欧盟持有的资金数额，旨在给俄罗斯造成“大规模和严重的后果”。
冯德莱恩表示，其他制裁措施包括禁止向俄罗斯出售飞机和零部件，以及能源行业出口禁令，她说，后者将导致俄罗斯无法升级炼油厂。俄罗斯的炼油厂在2019年带来了240亿欧元的收入。
欧盟还计划限制俄罗斯获得包括半导体在内的关键技术，并将更改签证规则，终止俄罗斯外交官和商人的入境优待。
这套制裁方案的细节需要在周五敲定，最迟周六正式通过。所有27个成员国都需要签署。欧洲官员表示，如果乌克兰局势恶化，欧盟可能会推出第三波制裁方案。
日本首相岸田文雄(Fumio Kishida)也表示，日本将与美国一道，对俄罗斯金融机构实施制裁，并限制半导体等敏感产品的出口。岸田文雄没有具体说明哪些俄罗斯银行会受到日本制裁的影响。
七国集团(G7)领导人必须决定的还有一个问题是，是否要对俄罗斯总统普京(Vladimir Putin)实施制裁。尽管没有哪个国家放弃了这一选择，但各国政府在何时应该采取这一措施的问题上存在分歧。包括德国在内的一些国家担心，现在对俄罗斯领导人实施制裁可能会阻止这场危机的外交斡旋。
分析人士说，美国及其盟友的这种大规模制裁可能会损害与俄罗斯有深厚贸易和金融联系的经济体。欧盟国家尚未就是否应该制定一项财政计划来补偿那些受打击最严重的国家达成一致，而旷日持久的冲突也可能会威胁到欧盟内部以及与美国和英国的团结。
By Ian Talley in Washington / Max Colchester in London / Johnson Ma in Beijing
2022年2月25日17:25 CST 更新
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