白重恩：要限制政府为某些企业提供资源的能力，需加强地方政府资产管理
在近日举行的“第二届思想中国论坛”上，中国金融四十人论坛（CF40）成员、清华大学经济管理学院常务副院长白重恩发表演讲指出，在中国营商环境比较差的情况，为解释中国经济为何还增长，他和合作者一起提出了一个观点，认为中国地方政府的官员对于在企业面临营商环境给他们造成的各种各样障碍的时候，会有选择的选一些企业，通过直接干预帮助这些企业克服营商环境所带来的障碍。这种有选择的帮助一些企业解决他们的问题叫特惠。他给这些特惠对象起了一个名字叫“政府关联企业”。
白重恩表示，一般讲二元结构的时候会讲农村和城镇的二元结构。但如果不去深入地了解政府关联企业和非关联企业这样的二元结构，就不能非常好的了解中国经济。他解释道，当政府为关联企业提供各种各样的帮助时，关联企业占用的资源就挤占了非关联企业所能获得的资源，就产生了所谓的挤出效应。这种挤出效应在一般情况下会降低效率。
2008年之前，各种效率指标都在改善，但2008年之后则在恶化。之所以会在2008年前后产生这么大的变化，就和特惠模式有关。2008年受国际金融危机冲击，保增长压倒一切，这种情况下，地方政府担心投资不够，在政策上、监管上放松了很多。2008年以后，不仅仅可以帮企业通过环评，还可以给企业资金上的直接或者间接支持。
白重恩认为，这种变化使得地方政府为特惠对象提供的帮助的性质发生了改变——以前的帮助可能是提升效率，而后来这种帮助可能是增加扭曲的。
以下为白重恩演讲实录：
中国经济新二元结构的挤出效应
今天上午两位获奖者详细介绍了他们对于中国经济增长中制度问题创新性的研究，这些研究对我们非常有启发，不仅是描述了中国的情况，也对经济学的理论做出了贡献。（编辑注：两位获奖者为CF40学术委员会主席、清华经管学院院长钱颖一和长江商学院教授许成钢）
关于经济增长的模式，今天上午钱老师和许老师讲到M型和U型比较的时候，讲到了M型比较有利于做“GDP锦标赛”。这样一个观点特别重要，解释了中国很多问题，解释了很多现象。我们还可以问的更深入一点，如果是“GDP锦标赛”的话，地方政府迫于竞争的压力可以做很多事。一种事是改善市场环境，因为要提高本地的GDP增长潜力，如果我们相信制度经济学的发现，如果我们相信制度的环境对经济增长有正面的作用，地方政府应该做很大的努力来改善本地的市场环境。对市场环境来说，一个很重要的方面是对所有企业都要公平对待，如果是“GDP锦标赛”的话，对企业没有特别的对待。但是有的时候，如果说地方政府作为企业部分的所有者，会帮助企业保护产权，会有这样的情况，但是总体来说目标是追求本地GDP的增长，改善本地的营商环境是非常重要的手段。
我们看到，中国的营商环境根据各种各样的指标来看都不是非常理想，按照世界银行的指标，我们的排名很靠后。这就给我们带来一个问题，在中国营商环境比较差的情况下，为什么我们的经济还增长了呢？另外，如果对中国经济有一点了解，我们都会认同这一点——不同的企业受到的待遇是非常不一样的，怎么解释这个事？我和我的合作者一起提出了一个观点，我们认为中国地方政府的官员对于在企业面临营商环境给他们造成的各种各样障碍的时候，会有选择的选一些企业，通过直接的干预帮助这些企业克服营商环境所带来的障碍。这种帮助可以有多种多样的形式，如果大家问一个企业家如果你到一个地方投资的时候，你有没有从地方政府那里得到帮助？你会发现不同的人会有不同的答案，一般大家会签一个投资协议，投资协议里面会包含着各种各样的特殊优惠。所以，我们的想法是地方政府首先有能力提供这些帮助，当你环评过不去的时候地方政府可以帮你过去。当你想要一片土地遇到很大障碍的时候，地方政府可以帮助你获得这片土地，所以地方政府是有能力帮助企业的。同时，地方政府也许出于“GDP锦标赛”的考虑，也是出于从政治上得分的考虑，也许是出于个人私利——政治上、声誉上、经济上等各种各样的考虑，会选择一些企业，这些企业能给他带来最大的利益，带来最大的政治利益，带来最大的精神满足，带来最大的经济利益等等，来帮助这些企业克服制度的障碍，搞一个模范企业，领导来了以后会参观，我们把这些事叫做特惠。
改善普遍的营商环境我们叫普惠，有选择的帮助一些企业解决他们的问题叫特惠。我们给这些特惠对象起一个名字叫政府关联企业，新加坡就要这样的名字。为什么不用国有企业呢？是因为很多，甚至是大量的政府关联企业并不是国有企业，甚至都没有地方政府占有股权，它可以是一个完全的民营企业。为了做模型，我们把企业分成两类，一类是政府关联企业，另一类是非关联企业，这两类企业就形成了二元结构。一般讲二元结构的时候会讲农村和城镇是二元结构，那仍然是一个非常重要的事，但是要理解中国经济，如果不去深入的了解政府关联企业和非关联企业这样的二元结构，就不能非常好的了解中国经济。
我想说的是，尽管这两个关于中国经济增长模式的理论稍有不同，但是他们之间绝对不是互相排斥的，他们有区别，又有密切的联系，甚至有继承的关系。
如果我们接受刚才说的地方政府官员会为某一些选定的企业提供特惠帮助他们解决问题，会带来什么样的后果呢？地方政府控制着很多资源，他们帮助企业的时候可以在各种维度上帮助企业，不同的帮法带来的效果是非常不一样的。我们要考虑，把他们帮助企业的方式分成两类，一类是帮助企业克服制度上的不完善给他们带来的成本，比如说要注册企业遇到困难，他帮你打个电话就做了。比如说有几个规章制度打架，企业要遵循这个规章制度什么都做不成，就需要某一个地方政府的官员帮你拍板说，没关系，违背一些规章制度可以，只要你不太过分就行了。如果地方政府给企业提供的帮助主要是这种帮助，我们认为对经济增长有促进的作用。因为总体的制度环境不是很好，所有的企业面临各种各样的障碍，如果地方政府做不到给所有企业消除障碍，他能给其中一部分企业消除障碍也是有好处的，也可以提高效率。
另一种帮助是直接给企业资源，地方政府有各种各样的资源。地方政府掌握着土地，可以直接给企业一块地，地方政府也可以把土地放到一个融资平台去，融资平台拿土地做抵押借债，这也是很重要的现象。借了债，有了钱，就可以用这些资金帮助他想帮的企业。这是第二种帮法，直接给企业注入资源，这个资源可以是资金，可以是土地等等。这种帮法，因为资源有限，当地方政府把资源放到一类企业的时候，另一类企业获得资源就会相对变得更加困难，有限的东西只要一个人用了，另一个人要获得它成本就会比较高。这样一种帮法会导致效率的下降，因为导致了扭曲，如果两个企业其他方面都一样，只不过一个是政府关联企业，另一个不是，你为什么给政府关联企业更多的资金呢？从效率来说不应该做，但实际中发生了这样的情况。所以特惠模式到底会产生什么样的效果，取决于地方政府给这些特惠的对象提供了什么类型的帮助。
刚才宋铮讲了很多内容，尤其是前一半讲到在2008年之前各种各样效率指标都在改善，但是2008年之后各种各样的效率指标都在恶化。到底是什么原因导致了2008年前后会产生这么大的变化呢？跟我们所说的特惠模式有关系吗？是有关系的。
关系在哪儿？直到2014年修改《预算法》之前，地方政府是不能借债的，很长一段时间内，地方政府确实没有办法借债，但是他们可以绕过这个限制，比如说建立一个融资平台，地方政府所有的国有企业通过融资平台借债。在2008年之前融资平台的数量很少，另外规模也比较小，一定程度上各种各样的管制比较严，因为当时大家都认识到如果给地方政府过多的资源就会做各种各样的事儿，有的事儿对于经济不一定有好处。因为地方政府的投资饥渴症是非常严重的。但是2008年底情况不一样了，我们受到了国际金融危机的冲击，那个时候保增长要压倒一切，这种情况下就不在乎地方政府有投资饥渴了，我们担心的是地方政府渴的不够，担心他们投资不够。所以在政策上，在监管上对融资平台，对各种各样的金融监管一下子放松了很多。到了2008年之后，尤其是2009年、2010年，一直到现在，我们看到融资平台如雨后春笋一样发展起来，而且融资平台借债越来越多。这样一些资源通过融资平台的筹资，通过直接卖地获得了很多的金融资源。原来地区政府给特惠对象提供的帮助只是通过环评，通过各种各样的监管，但是2008年以后不仅仅可以帮你通过环评，还可以给你资金上直接或者间接的支持。这样一个大的变化使得在特惠模式中，地方政府为特惠对象提供的帮助的性质发生了改变。前面那种帮助可能是提升效率，而后面这种帮助可能是增加扭曲。
如果我们把经济分成两部分，一部分是政府关联企业，另一部分是非关联企业。当你给关联企业提供各种各样帮助的时候，它占用的资源多了就挤占了非关联企业所能获得的资源，就产生了所谓的挤出效应。这种挤出效应在一般情况下会降低效率，这是我们想到的最简单的模型。
也有人说，也许我们给关联企业的投资有正外部性，能提高非关联企业的效率，如果是这样做的话，帮助一些关联企业也是有好处的，有人认为产业政策可能提高效率。当然，产业政策有的情况下会起作用，也有大量失败的例子。如果看日本的研究，日本有人做过非常全面的计量研究，发现在日本那种成功的产业政策所带来的收益远远低于失败的产业政策所带来的成本，原因是当一个产业政策失败的时候，为了证明自己没犯错会一直支持下去，就是软预算约束，所以失败的产业政策会持续很久很久，带来巨大的成本。
这个研究模型加上外部因素，如果不是一个封闭经济而是一个开放经济的政策，当你给一些企业优惠的时候，带来另一些企业的资金成本上升，这就会导致本来你要投资到国外的资金投资到了国内来，会导致企业的成本上升，他们在国际市场上降低竞争力，会导致贸易顺差的减少，这跟我们的观察是非常一致的。
我和我的两个同事做了关于不同的劳动者，不同的受教育水平的劳动者的工资受到了什么样不同的影响。这个模型的基本假设是政府扶持的这些企业很多都是初级劳动力密集的行业。我们做过实证研究，发现有这样的关系，当政府扶持的行业对初级劳动力的需求上升，比如说建筑业的就业在就业中占比的上升，造成了初级劳动力占比上升要快。我们做了基本的假设，假设政府向消费者征税补贴政府的关联企业的利息支出，得出来的结果是在这样一个模式之下，平均的资本回报率会下降，利率会上升，技能溢价会下降，教育程度比较高的员工和教育程度比较低的员工工资比在下降，消费会受到负面的影响，产出短期可能上升，但是长期不能持续。这些都是和我们观察到的现象非常一致，2000年之前投资回报率还比较平稳，但是2008年之后投资回报率下降的速度加快了，工资中的技能溢价在2008年之前在上升，2008年之后下降了。我们发现，这个模型预测出来的结果和实际的数据在很多方面，比如说在不同部门的占比，在投资率、在技能溢价等方面都是匹配的。
最后，这样的理解对政策有什么样的含义？
一是现在一些制度性的改变，比如说反腐使得地方政府提供特惠的动力受到了影响。这种情况下，我们怎么来激励地方政府继续帮助企业？是不是有办法激励地方政府帮助企业降低成本？成钢老师讲到需要有一些根本性的改变，来改变我们对地方政府的激励，才能够使得地方政府有激励政策实现普惠的措施。产业政策刚才我简单的讲了一下，国有企业其实是产业政策的一种体现，最后是要减弱政府为关联企业提供资源的能力。刚才说到，2008年前后的差别主要来自于地方政府在2008年之后获得了大量的金融资源，当地方政府帮助企业的时候，是给企业提供资源，这种资源的提供是降低效率的，我们怎么控制这样一种能力？金融的独立性非常重要，我们希望银行不要太配合地方政府做这些事儿。我们不断地提出要加强预算管理，政府的债务管理从2014年修改《预算法》，允许地方政府发债券以后，我们出台了一系列管理地方政府债务的文件，而现在缺的是政府资产的管理。当地方政府有大量资产的时候，尽管你管住地方政府发债，但是当他有资产的时候就可以把资产做抵押找金融机构借债。如果对地方政府的资产没有管理的话，软预算约束的问题就没有办法解决。
二是融资平台的投资回报率到底是什么样？融资平台的投资回报率非常高，地方融资平台资产的回报率一个是中位数，一个是均值。到2015年的时候，所有发债企业投资回报率低于2%，这是没有减掉通货膨胀。看中位数是0.5%，不到1%，和全社会的投资回报率比相对来说更低。
三是环境在变，过去行之有效的东西在未来不一定有效。过去基础设施短缺，现在可能不再那么短缺了，过去的比较优势是低技能劳动力的低成本，但是现在低技能劳动力的成本已经远远高于东南亚和南亚国家的成本，我们从低技能劳动力的成本上已经没有办法竞争了，但是我们的比较优势会逐渐的变成高技能的脑力劳动者的比较优势。每年我们会毕业很多工程师，这些工程师的成本虽然没有办法跟东南亚、南亚国家比，但是比美国、欧洲低得多，这样一个比较优势变化的情况下，过去的制度是不是能够适应新的比较优势？这方面需要有很多研究。
谢谢大家！
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