林毅夫：世行的经济学家们是如何反思“华盛顿共识”的？
2016年9月16-17日，包括四位前世界银行首席经济学家在内的十三名经济学家，于瑞典斯德哥尔摩举行了为期两天的会议，讨论当今经济政策制定者面临的挑战。会议由瑞典国际发展署和世界银行主办，会议参加者包括Sabina Alkire（牛津），PranabBardhan（伯克利），Kaushik Basu（纽约），Haroon Bhorat（开普敦），Francois Bourguignon（巴黎），Ashwini Deshpande（德里），Ravi Kanbur（伊萨卡），林毅夫（北京），KalleMoene（奥斯陆），Jean-Philippe Platteau（纳摩尔），Jaime Saavedra（利马），Joseph Stiglitz（纽约）和Finn Tarp（赫尔辛基和哥本哈根）。会议结束时，与会者决定发布他们达成的共识，即“斯德哥尔摩陈述”。
这份陈述的主要内容包括：
GDP很重要，但是GDP的增长本身不是目标；
发展必须是包容的；
环境可持续性是必须，而非一道选项；
应当平衡市场、政府与社会团体的作用；
提供宏观经济的稳定；
关注全球技术和不平等带来的影响；
社会规范与思维模式至关重要；
全球政策和国际社会的责任。
中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、北大国发院教授林毅夫是“斯德哥尔摩陈述”的起草人之一。近日，在北大国发院朗润格政讲坛上，他就 “斯德哥尔摩陈述”的背景、目标与主要内容进行了详细解读。
林毅夫表示，事实上，促成13位经济学家达成共识、共同发布“斯德哥尔摩陈述”的这次会议，其主要目的是对现代国际上盛行的“华盛顿共识”进行反思。二战后的世界经济实践经验表明，比较成功的经济体的普遍特征并不同于“华盛顿共识”中认为政府只要维持宏观稳定、财政平衡就可以的主张。
1997年开始，包括林毅夫本人在内的世行历任首席经济学家开始反思主流的”华盛顿共识“，并为世行带去了不同于“华盛顿共识”的一些看法。此后，经济学家们一致认为应该形成一个新的政策性共识，来弥补“华盛顿共识”的不足，并最终达成了“斯德哥尔摩陈述”。
以下为林毅夫演讲全文：
应世界银行和瑞典国际发展署之邀，13位经济学家于9月16、17日在斯德哥尔摩郡附近，波罗的海海边的一个风景秀丽小镇“萨尔茨乔巴登”（Saltsjöbaden）开了两天会。1938年瑞典的工会与雇主协会在这里签署了一份协议，表达了不同社会阶层之间愿意为经济和社会发展而合作，这份协议后来被称为“萨尔茨乔巴登精神”而闻名于世，成为瑞典经济和社会和谐发展的一个基础。
这次会议的主要目的是对现代国际上盛行的“华盛顿共识”进行反思。“华盛顿共识”认为一个国家只要财政取得了平衡，通货膨胀得到控制，政府维持社会稳定，市场就能够解决包括收入分配、环境以及产业升级等一切问题。
但是，事实并非如此。例如“华盛顿共识”中的一条原则强调政府的财政预算必须平衡，政府财政预算的平衡从长期来看是应该的，因为政府的赤字最后总是要有人埋单。但是“华盛顿共识”主张每一期的预算都必须平衡，则不适合，因为经济的发展有周期波动，如果在经济下滑时政府财政也需要平衡，可能会造成这个国家的经济难于复苏。所以，这个政策主张从长期来看是对的，但是短期来看就不完全恰当。
另外，“华盛顿共识”所关注的范围也太局限，比如忽视了环境、收入分配等问题。但是现在发现这些问题对一个国家、一个社会的发展都至关重要。因此，需要对“华盛顿共识”不太正确之处进行修正，对其不完全的地方给予补充，以此来形成一个新的、可供每个国家在政策制定时参考的原则，这也正是这次会议的目的。
会议历时虽然只有两天，但由世界银行的首席经济学家领导对“华盛顿共识”的反思已经酝酿相当长一段时间。
世界银行是第二次世界大战以后成立于1944年的一个国际发展机构，在世界发展政策共识的形成和推行中一直都扮演着重要的角色。例如，发展经济学的第一波思潮是结构主义，创始于Rosenstein-Rodan在1943年发表的关于战后国家重建的论文，Rosenstein-Rodan是世界银行成立以后的发展研究部的主任(世界银行刚刚成立时没有设立首席经济学家的职位，发展研究部主任实际上就是现在的首席经济学家，领导世界银行的发展理论和发展政策的研究与制定。在1970年设立了首席经济学家的位置，第一位首席经济学家是工作了13年的Hollis B. Chenery也是一位结构主义者）。世界银行成立早期一直到上世纪80年代初的政策基本上是按照结构主义来制定的，如帮助发展中国家建立现代化大产业以及基础设施等。
在1982年继承Hollis B. Chenery的第二位首席经济学家Anne O. Krueger是研究国际贸易的经济学家，她认为政府的干预会导致寻租行为，要减少寻租，政府就不应该干预，上任后世界银行就变成了推动新自由主义的最重要的国际发展机构之一。
世界银行不只是一个推动新思潮的研究机构，而且，根据主流的思潮来发放援助贷款和实施项目，因此，必须对各种项目的成效进行评估，这也是世界银行的发展政策的指导方向从结构主义变成后来的新自由主义的原因。八十年代推行“华盛顿共识”时，世界银行也同样在进行不断的反思，这个反思的成果最早的是1993年出版的《东亚奇迹》这本书。八十年代、九十年代按照“华盛顿共识”推行的是叫做“结构性调整”的政策，建议发展中国家把各种政府的干预和扭曲取消掉，世界银行和国际货币基金组织则给予一笔贷款来帮助推行这些措施，但效果不太好。而东亚的四小龙的经济发展非常好，这些经济体除了是市场经济之外，政府都扮演着非常重要的角色，政府的作用远超过主流的新自由主义“华盛顿共识”所主张的政府的作用，这就是《东亚奇迹》中进行的一次反思。
二十世纪八十年代、九十年代是社会主义国家从计划经济向市场经济的转型，按照当时的“华盛顿共识”主张以“休克疗法”来推行私有化、市场化、自由化、全球化。推行的结果是这些转型中国家经济崩溃停滞，危机不断。2002年时，世界银行出了一本书，对苏联东欧改革前十年的社会经济发展绩效做了一个反思，发现“华盛顿共识”是一个“包治百病的政策处方”（“one size fits all policy”），即所有的国家都用同一个政策“处方”，但是每个国家的条件不太一样，也不管病的性质是什么，用一个政策“处方”去治所有的病，所以效果非常差。
2008年之我到世界银行担任首席经济学家，正好增长委员会出版《增长报告》，这个委员由Robert Solow和Michael Spence两位诺贝尔经济学奖获得者领衔，其他成员包括20位懂经济理论又有政府工作经验的官学结合的学者。他们研究了二次大战以后13个取得平均每年7%或以上经济增长率，并且持续25年或更长的时间的经济体，发现这些成功的经济体有五个共同的特征：一、开放的经济；二，宏观政策稳定；三、持续的高储蓄高投资；四、市场经济；五、有为的、有信用的和有执行力的政府。这些特征不同于“华盛顿共识”中认为政府只要维持宏观稳定、财政平衡就可以的主张。
图1 十三个可持续高增长经济体
图片来源：the Growth Report：Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development
图2 可持续高速增长的五大共性特征
图片来源：the Growth Report：Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development
虽然世界银行根据实践经验对“华盛顿共识”进行了反思，但是这种反思的影响，包括在世界银行内部都非常有限。原因是从八十年代以后世界银行雇佣的经济学家普遍接受的是八十年代主流的新自由主义的看法，不仅是在教育中接受了这种看法，而且，在工作中不断去宣扬，因此，很难让这些经济学家否认自己过去宣扬过的看法。
但是世界银行有一个制度安排是首席经济学家不是从内部提升上来的，而是从外面请进来的。从外面请进来的，最早挑战“华盛顿共识”的是任期从1997-2000年的首席经济学家Joseph Stiglitz，任期中适逢东亚金融经济危机。当时国际货币基金组织按照“华盛顿共识”主张发生危机的东亚经济体要紧缩财政，为此，Stiglitz与国际货币基金组织产生了很大的争论，认为完全靠市场来解决危机的观点是不正确的。尽管他在国际上的学术地位非常高，但是由于内部的阻力非常大，所以在2000年任期没结束就离任了。第二位接替他的经济学家是Nicholas Stern，他采取的策略与Stiglitz稍微不太一样，但是引进了一个新的关注的焦点——气候变化，认为世界银行的政策对气候变化的重视不够。接替Nicholas Stern位置的是来自法国的经济学家François Bourguignon，他非常重视收入分配，把收入分配的观点带入了世界银行，这也是过去世界银行不太重视的一个方面。我接任了François Bourguignon的位置，我强调了结构变迁的重要性，以及政府在产业升级上要发挥积极的因势利导的作用性。接替我的是来自印度的经济学家Kaushik Basu，他认为文化价值是会影响人的行为选择，这些政策的执行要适应当地的文化价值。这些外来的经济学家给世界银行带去了不同于主流的“华盛顿共识”的一些看法。
尽管“斯德哥尔摩陈述”是在2016年的9月16-17日开会后提出，但是，其实从2013年就开始酝酿。世界银行有一个首席经济学家顾问委员会的安排，成员包括以前的首席经济学家和一些对发展经济学有研究的学者。这些学者发现“华盛顿共识”有很多漏洞，尽管市场很重要，但认为市场能够解决一切问题的看法太过于简单，并不完全正确。因此，在每年召开两次的首席经济学家的顾问会上一致认为应该形成一个新的政策性共识，来弥补“华盛顿共识”的不足。于是，在瑞典的国际发展研究署的支持下，Kaushik Basu今年任期即将结束前邀请了13位经济学家在斯德哥尔摩对于已经讨论数年，并且有一定共识的看法再一次经过仔细的讨论后形成文字对外公布。
相比于原来“华盛顿共识”的第一版关于怎样维持平衡预算、宏观稳定的10条原则，这次的“斯德哥尔摩陈述”提出了8条政策原则，这些政策原则的应用必须根据各个国家的实际情形来推行。
（一）GDP很重要，但是GDP的增长本身不是目标
GDP的增长是增加资源来解决我们增长的最终目标，去提高大家的福利。那怎么样提高大家的福利呢？其中包含了增加就业、让消费是可持续的，而不是有时候增加有时候减少；解决住房问题，增加健康、教育、提供社会安全。这些是我们提高福利的必要内涵，但是要提高这些福利就必须要有资源，资源要靠GDP的增加，所以GDP的增加是我们福利增加最终的必要手段。所以，GDP要增加是没错的，但是要让GDP的增加能够真正的用于提高福利的内涵，并且如果提高福利的内涵能得到比较好的解决的话，对GDP的增长也有好处，比如教育的增加、人力资本的增加、工作的能力增加等。
（二）发展必须是包容的
在发展过程当中整个社会的进步、GDP的增加、财富的增加，必须所有人都参与，任何群体都不应受到忽略。参与的话就要增加就业，对收入分配要给予高度的关注。如果整个经济发展过程中，即使大家收入增加，但是收入分配差距太大的话，就会让那些收入低的人有了失落感，这种失落感可能会造成社会不稳定、政治不稳定。例如，最近的英国脱欧、美国的川普的当选、意大利公选的失败等等都反映了收入分配问题没有得到很好的解决。所以在发展的过程当中要关注包容的问题，发展必须是包容性的发展，让所有的群体都能够在发展过程中能参与，而且能够得到共同的好处。
（三）环境可持续性是必须，而非一道选项
环境的可持续不是一个选项，环境的可持续是必须包含在发展的内涵里面的。从一个国家内部来讲的话，经济发展不能以环境恶化作为代价，我想这点在国内大家感觉特别的深刻，感同身受。国际上来讲气候变暖是一个事实，而且如果气候变暖不解决，气候温度升得太高，对人类的生存，对沿海地区、传统农业地区的人类的生存都会产生威胁。所以在发展过程当中怎么减少给环境带来的可能冲击，以及环境发生了变化、全球温度提高之后怎样适应这种新的外在的气候跟环境条件，这些都必须包含在发展政策里面。当然这一点是过去的“华盛顿共识”所没有关注的，这也是我们在新的发展政策原则的制定中必须包含的内涵。
（四）应当平衡市场、政府与社会团体的作用
市场当然在资源配置中起决定性的作用，但是市场在资源配置过程中发挥作用的前提是必须有一定的监管，否则会造成收入分配和经济社会不稳定的问题。政府在经济发展过程当中有不可替代的作用，要提供监管，并且在经济发展过程当中有很多市场失灵，如果政府不主动发挥作为的话，市场是不会有效的。所以，市场有效是以政府有为作前提的，当然政府有为是以市场有效为依归，这基本上是这次讨论中大家共同接受的看法。在制定产业政策及有效的农业、服务业政策上，政府同样需要发挥作用。同时，在这样一个现代社会当中，除了政府跟市场之外还有公民团体、社会组织，这些公民团体、社会组织在收入分配的改善，在对政府的监管中都可以扮演相当重要的角色。所以在一个现代化的市场经济当中，这三者的力量都重要，而且必须取得一个平衡。最后，政府必须防止因为不平等的加重导致政府被挟持，而进一步加剧社会、政治及经济层面不平等程度的恶性循环。
（五）提供宏观经济的稳定
宏观必须保持稳定，但是任何社会都可能会有一些经济周期，在这种状况下维持宏观稳定中的财政的平衡是一个中长期的平衡，而不是短期的平衡。在经济下行时，短期的财政的不平衡是应该允许的，并且在经济发展过程当中有些外部性很大的，比如像基础设施建设，它投资的短期回报是很低的，这应该是政府的责任，需要用财政资金来投资。另外，例如资本的流动，发展中国家资本是短缺的，资本流进有帮助，但资本的快速的流动可能给发展中国家的宏观经济带来很多的冲击，在这种状况下对资本的流动也必须有一定的管制，“华盛顿共识”则认为资本流动应该完全自由化。
（六）关注全球技术和不平等带来的影响
全球化过程中有很多新的技术出现，它的影响也相当大，而且传统的生产方式产生了很大的变化，在全球化的过程中收入分配的差距越来越大，在这样的状况下很容易让人认为全球化产生了一些劳动力比较多的发展中国家与发达国家劳动者之间的矛盾，认为很多发达国家的收入分配差距的扩大是全球化带来的。但是发展经济学家共同的看法是说，其实全球化的一个更大的矛盾不是在于发展中国家劳动者跟发达国家劳动者之间，而是技术的拥有者跟一般劳动者之间的矛盾。因为这些新的技术它可以为技术的创新者带来很大的回报，而且新技术要有资本投入，就会带给拥有资本的人很大的回报。技术可能替代劳动，劳动者就会失掉就业机会和收入，收入增长的就比较慢。其实矛盾主要是这些资本家跟劳动者之间的矛盾，而不是发展中国家的劳动者跟家发达国家劳动者之间的矛盾。既然是这样的话，政府应该采取什么样的措施？一方面要支持技术创新，同时应该提高一般劳动者的人力资本，让他能够参与技术创新所带来的好处。第二，资本跟技术的创新者的收益比较高，比一般的劳动者的收入增加很多，应该有收入分配的政策措施。第三，要进行不同国家间的多国协调，制定全球的政策时不仅要考虑高收入国家的高收入者的需要，还应该考虑一般发展中国家，尤其是低收入国家的劳动者的需要。
（七）社会规范与思维模式至关重要
不同的国家不同的社会中文化与社会价值是不一样的。它本身有重要性，而且它会影响到一些政策施行的效果。在一个有互信的文化传统的社会中市场运行就会比较容易，像犹太人，他们传统文化导致互信程度比较高，所以金融交易就会比较容易进行。国内的温州人也一样，他们的互信程度比较高，所以他们很多金融交易就容易进行，这些社会价值对政策的施行会有影响。并且政策推行的顺序也必须要考虑老百姓的反应，包含许多内容的政策，推行不是同时的，哪个先推行，哪个后推行是有影响的，这与我们成语里面讲的朝三暮四和朝四暮三的道理是一样的。其实都是让猴子吃七个馍馍，但是早上给他吃三个，晚上给他吃四个会很高兴，因为是增加。但是早上给他吃四个，晚上吃三个，减少一个他心里就不好。所以在政策推行的时候还要考虑到由于文化传统形成的对某些问题的认识，若想政策有效的话，必须把这些因素包括在内。这方面的研究开始有，但是相对不足，如何能够结合文化传统和价值让政策推行更加有效必须高度关注。
（八）全球政策和国际社会的责任
经济发展是在全球一体化的状况之下进行的，一个国家的政策会影响到其他国家的发展的环境与绩效。尤其是发达国家，发达国家的政策对发展中国家影响更大，其中包含了发达国家的货币政策、财政政策、贸易政策、移民政策、税收政策等。在这样的情况下每个国家在制定政策的过程中，也应该考虑到对其他国家可能的影响。并且，现有的国际治理是以发达国家为主来制定的，反映的是发达国家的诉求，在全球化的状况之下，应该让发展中国家有更多话语权和参与权。在政策制定时要能够兼顾到发达国家与发展中国家、高收入人群与低收入人群的需要。
这是参加这次会议的13位经济学家经过充分讨论形成的共识，这八条政策制定的原则是从过去的成功跟失败的经验当中总结的，也是根据新的理论的研究的进展和国际社会以及各国发展的需要总结出来的，我们希望这些政策制定的原则能够为国际社会所接受，并结合各个国家的实际状况来制定各个国家的政策。（本文来源：北京大学新结构经济学研究中心）
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