不只是“搞事情”——特朗普减税方案对中国的启示
为了促进经济复苏，全球主要经济体逐渐将政策中心从货币政策转向财政政策，正在兴起新一轮减税潮流，美国是领头羊。特朗普政府推出大幅减税方案，英国政府、法国总统热门竞选人以及其他主要发达国家都在致力于推动减税立法，印度等发展中国家也宣布了减税计划。相较而言，我国的减税措施力度不大，除了营改增以外并未涉及税制的实质性改革，更多的是在现有基础上进行“修修补补”。今年2月企业所得税法修正并未下调税率，各界期待已久的个税改革也未列入今年立法计划。
中国金融四十人论坛（CF40）资深研究员、交通银行首席经济学家连平认为，考虑到美国税改将可能导致主要经济体在全球竞争力的重塑，中国有必要在税制改革方面加大力度，避免在新的全球竞争中失去先机。
锐意推进税制改革 重塑我国全球竞争力
----中美税制比较和特朗普减税方案的启示
by 连平
美国东部时间4月26日下午，美国财长努钦与特朗普经济顾问科恩于举行发布会，正式公布了美国总统特朗普的最新税改计划。该税改方案被认为是美国历史上最大的减税计划，在很大程度与特朗普竞选时的方案一致，将令企业、中产和顶级收入者受益，显著增强美国竞争力，激发经济增长活力。税改计划主要集中于减少企业税率、降低个人税负、增加海外税收三个方面。
企业税收方面，税改计划的最大亮点是将公司税税率从35%大幅削减至15%，此外还要废除3.8%的奥巴马医保税、为美国公司实现地区税制公平化等。从历年来主要发达国家公司税税率来看，总体趋势是逐渐下降，2008年金融危机以来降幅较大。美国公司所得税税率几十年没有改变，保持在35%的水平。与主要的发达国家相比，美国目前的公司所得税偏高，明显高于德国、英国、加拿大、日本等国，略微高于法国。公司税税率从目前的35%大幅削减到15%，将降至与德国、加拿大差不多的税率水平。由于除了公司所得税以外，德国还有10%-18%的营业税，加拿大还有商品与劳务税、社会保障税、各类附加税等，而美国其他税项相对较少，因而美国企业实际承担的综合税负将显著低于其他发达国家。如果公司税税率降到15%，几乎接近部分避税天堂的税率，显著提升美国竞争优势，将吸引大量企业留美。
个人所得税方面，减少个人所得税级次和税率，最高税率从39.6%降至35%，从七级税率减少到三级，分别为10%、25%和35%。此外还将个人所得税免税额度翻倍，夫妻联合报税的标准扣除额调高一倍至24000美元，撤销遗产税，还建议对有孩子家庭减税，力度也比较大。个税改革方案不但降低中产阶级税负，还减轻企业主和农场主负担，将促进消费增长和个人部门投资需求。
针对海外企业加税，对海外留存的数万亿美元一次性征税，美国公司留在海外的利润征收10%的税率，一旦海外利润汇回美国就要被征收高达35%的税。目前美国企业海外留存资金达2.6万亿美元，主要留存于各个避税天堂，对这部分海外留存资金的征收税率还未确定，但财政部长努钦表示税率会“非常具有竞争力”。加大对海外部门的征税力度，促进投资回流美国，力求把投资留在国内，带动制造业和商业发展。
如果减税计划顺利实施，单是公司税降到15%一项，预计将在2017年减少美国财政收入1080亿美元，2018年将达到2150亿美元，大幅提升企业盈利水平。从中长期来看，据测算，为期10年的综合税改计划将削减4.4万亿—5.9万亿美元的税收，无疑将显著增强美国的国际竞争力。值得注意的是，大规模的减税将加大美国联邦政府财政压力，降税带来经济增长扩大税基，能否弥补财政收入的减少目前难以估量。
美国和中国分别是全球第一和第二大经济体，各自的税费负担对双方产业竞争力的影响很大，开展中美税负比较具有重要意义。中国以间接税为主的税收体制注定企业部门税费负担本来就较重，特朗普执政后力求推出大规模减税措施，可能进一步推升中国企业部门相对生产成本。
1.中国减税力度不及美国
近几年我国采取了很多减税降费措施。4月19日国务院常务会议公布了6项减税举措,预计2017年将减轻各类市场主体税负3800多亿元,加上一季度已经出台的多项降费措施减负2000亿元，今年合计就可以实现全年减税降费5800亿元。减税降费取得一定成效，全国公共财政收入增速逐渐下降，2015年财政收入增长5.8%，低于GDP增速1.1个百分点，是上世纪90年初以来首次低于GDP增速。2016年全国公共财政收入15.96万亿元，同比增速进一步下降至4.5%，连续2年低于GDP增速。2016年财政收入占GDP的比重为21.44%，是1995年以来首次下降。年初以来经济明显回暖、企业活力增强，与近几年大力度的减税降费为企业减负不无关系。
虽然近几年我国减税降费取得一定成效，但相较于美国的减税计划，我们目前的税改力度和幅度仍显不足。除了营改增以外，其余的税改措施进展非常缓慢，从具体内容来看，今年2月企业所得税法10年来首次修正，提供了更多税收优惠，但最为核心的企业所得税率并未下降，仍然是25%。各界期待已久的个税改革未列入2017年立法计划，财产税、遗产税等调节能力更强的个税更是遥遥无期。当前是经济增长动能转换的关键期，消费税改革迎来窗口期，但消费税改革缓慢，已经成为制约消费增长、导致消费外流的原因之一。从最近的改革动向来看，下一步消费税改革不但不会减税，可能还会加税。
2.中国宏观税负高于美国
宏观税负有不同的衡量口径，如果只算税收收入占GDP的比重，中国为18.5%左右，似乎并不算高。由于我国财政收入很大一部分是非税收入，实际数值将远超于此。中国税收没有社保税，社保是以缴费的形式。美国宏观税负包含社保税，如果剔除社保税计算，美国税收收入占GDP比重在19%左右，与中国不相上下。
按照IMF数据公布特殊标准（SDDS），财政部公布了广义财政收入口径下财政收入总额，包括了一般公共预算收入、除国有土地使用权出让收入之外的政府性基金收入、国有资本经营收入、以及社会保险基金收入。2015年中国广义财政收入口径下财政收入总额为198480亿元，占GDP的比重为29.33%。2016年美国相同口径下的财政收入占GDP的比重为26.36%，中国略高于美国。
2015年全国实际缴入国库的土地出让收入为33657.73亿元，如果考虑国有土地使用权出让收入的扩大广义财政口径，2015年总的广义财政收入为23.21万亿，占GDP的比重为34.3%。按照此口径，中国宏观税负不但高于美国，也高于OECD平均宏观税负。
3.中国企业税费名目繁杂、负担重
虽然从宏观角度看中国总体税负与其他国家相比并不算重，比美国搞不了多少，但中国以间接税为主的税制决定了绝大部分的税收都来源于企业，总税收收入中企业缴纳部分达到90%左右，这是造成企业税费负担偏重的重要原因。
从主要税种来看，中国涉及企业税费目录超过10种，其中企业所得税、增值税、营业税3种占比较大。根据2016年的税收数据，企业所得税、增值税、营业税分别占总税收的比重为22.1%、31.2%、8.8%，合计占比达到62.2%。美国税制体系中间接税所占的比例很小，企业税负主要是公司税（类似于企业所得税）1种，占税收总额的比重为16%。
从企业税费来看，除了缴纳所得税、增值税、消费税等税收之外，中国的企业还要在此基础上缴纳约13%的附加税费，包括约7%的城市维护建设费、5%的教育附加费和1%的防洪费等。根据世界银行测算，中国企业的总税率（企业纳税总额与政府收费占企业利润的比例）远远高于美国的总税率。2016年中国企业总税率为68%，在全球190个经济体里税负排第12位；美国企业的总税率是44%。
除了税费负担以外，国内制造业还面临劳动力、土地价格上涨，产能、资源约束。企业成本不断上涨，投资效率持续降低，固定资产投资总额已经超过形成真实资本总额的47%，也就是接近一半的投资支出难以形成资本。2016年民间投资出现断崖式下滑，民间投资中接近45%是制造业投资，表明制造业增长压力很大。
4.中国个税结构简单粗放
由于税制的差异，美国个人税在财政收入中所占比重很大，大部分年份占比在45%-50%。中国个人税贡献很小，占比在6%-8%。虽然从税收总量上来看美国的个税负担高于中国，但是美国居民享受的社会福利远远好于中国，意味着个税的返还力度很大。美国在确定应税所得时规定了许多详细的所得扣除项目，主要包括商业扣除和个人扣除，例如纳税人的子女抚养、65岁以上老年人赡养、伤残人员抵免等等都可列为抵扣项目。综合考虑社会福利效应，中国的个税负担未必低于美国。
除了社会福利效应以外，美国个税结构很丰富，具有很强的“均贫富”作用，而中国的个税结构过于单一。美国开征的个人税种主要包括个人所得税、财产税、遗产税、财产赠与税等。中国开征的个人税种主要是个人所得税，没有资本利得税，也没有开征财产税、遗产税、财产赠与税等税种。相较而言，中国的个人所得税主要针对工薪阶层的工薪所得进行严格征税，针对富人的投资所得税、房产税、遗产税、财产赠与税等缺失，制度漏损比较大。对于广大工薪阶层而言，中国的个税负担显著高于美国。
5.中国非税收入远超美国
虽然近几年加大清理各类收费的力度，由于收费主体多元化严重现象，难以有效约束，非税收性收入快速增长。即便经济增速逐渐下降，各年度的非税收入增速都在2位数，非税收入占财政收入比重逐年上涨，2016年达到18.3%。非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入，名目繁多的收费项目是中国企业和个人感觉税负较重的重要原因。
美国的非税收入主要是各类收费，包括行政性收费、机场、公园等公共设施使用费等，并且非税收入都要纳入预算管理。非税收入在美国财政收入中的占比较低，各年度较为平稳，在略低于5%的水平，比重比中国的1/3还低。
虽然减税在短期会减少财政税收，但可以起到“放水养鱼”的作用；不但能够为实体经济创造更加良好的营商环境，激活实体经济内生动力，而且可以逐渐扩大税基。从中长期来看，随着“拉弗曲线”效应的显现，降低税率反而有助于税收的增长。最近美国的减税政策对中国的全球竞争力来说又是一大外部压力。中国有必要重新审视税费体制，从战略高度谋划新一轮税改，以重塑我国的全球竞争力。
1.根据经济发展和转型需要开展税制改革
税制结构的调整优化取决于经济社会的发展水平和财政税收的管理能力。我国人均GDP已超过8000美元，处于结构调整和增长方式转型的关键时期，税制结构也应相应改革。目前我国以间接税为主、直接税为辅，适合于中低收入的发展中国家阶段，现行的税收体制已经对经济社会转型发展形成明显的制约。未来改革的方向：一是逐渐降低间接税比重，应从目前90%的比重逐渐降低至70%以内。只有宏观税收结构得到合理调整，降低间接税，才能真正起到对生产环节的减税作用。二是随着居民收入水平、生活水平的提升、贫富差距的扩大，应加大直接税比重。当前我国很多适合直接税征收的领域处于真空状态，征收空间很大。直接税具有相对公平、合理的特点，有利于发挥税收的宏观调节作用。三是调整优化中央税和地方税结构。加强中央财政对经济不发达地区的支持，提升地方财政灵活性和有效性，应提高中央税、地方税收入占全国税收收入的比重，降低中央与地方共享税收入占全国税收收入的比重，明确划分财权事权，提升透明度。
2.减少收费项目，降低非税收入比重
我国企业收费项目繁杂，增加了企业经营成本。近年来非税收入增长较快，占财政收入的比重超过美国非税收入比重的3倍多。应进一步加强各项收费项目整治清理工作，通过法律规范相关的收费项目。取消重复收费项目和各级部门行政管理权限开征的收费项目；具有税收性质的收费项目要开展费改税；确实需要保留的收费项目要严格通过法律法规加以规范。各地方乱收费、乱罚款、乱摊派现象屡禁不止的根本原因是地方税的改革相对滞后。为了发展地方经济和其他各项建设事业，需要地方财政的大力支持。由于税制改革滞后，不利于增加地方财政收入，为了筹集经济社会发展所需要资金，地方政府融资需求和收费趋向较强。因此，需要加快地方税费改革步伐，例如排污费改为环保税。
3.大幅降低企业税费负担
近年来出台大量减税降费措施，但企业普遍反映税负感仍然很重，主要在于企业经营综合成本走高以及税费结构改革不彻底两方面原因。在现行税制下，无论企业盈利状况如何，即便是亏损，也都需要缴纳增值税，再加上各类收费、基金、乱摊派和乱罚款等，加重了企业的税负感。在经济繁荣时期企业的税负感往往不强，当前经济下行叠加各类要素成本的上涨，企业税负感重的问题明显凸显出来。未来有必要在以下几方面进行调整：一是降低企业所得税率。在国际降税新潮流下，降低企业所得税税率已是迫在眉睫，企业所得税法修改应实质性推进。二是降低增值税率。增值税税率从4档简并为3档，仍是不够的，应进一步降低营改增之后的税收强度。三是减少合并间接税项目和收费项目。涉企收税项目繁多，不完全统计就有10多项，加上各类收费项目，至少有几十项，应减少简化。四是改善营商环境降低综合成本。完善市场机制，从企业实际出发降低制度性交易成本、用地用能成本、融资成本、物流成本等综合成本。
4.开展个人综合所得税改革
全球大概有80%以上的国家对个税采用综合所得税制模式，中国属于少数采取分类所得税制的国家。个税改革方案经过多年来的讨论研究，目前仍未见实质性推进。随着经济社会发展，个税改革已迫在眉睫，需要增强个税均贫富的能力，起到“提低、扩中、限高”的作用，促进中等收入群体成长。一是实行综合所得税制。对纳税人的各种收入的应纳税所得进行综合征收，扩大减除费用范围和标准，将家庭教育支出、医疗费用、房贷利息、房租等设置成独立的扣除项目，在税前扣除。二是提高个税起征点。在现行的个税体制下，最容易征收的是工资薪金。3500元的起征点仍然偏低，税负承担最重的是中等收入者和一、二线城市的工薪阶层，不仅加重了个人负担，还影响消费支出，应尽快上调。三是研究制定调节能力强的各类税种。加快研究制定财产税、房地产税、遗产税、赠与税等，不但增强税收的贫富调节能力，还能一定程度弥补企业减税降费带来的财政收入减少。（课题组成员：连平、刘学智、周昆平、唐建伟）
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