美国的税改，谁的难题？
51赞成：49反对，当地时间12月2日凌晨，美国参议院通过了特朗普及共和党据说多达500余页的税改方案。大幅下调企业所得税成为税改重点。
上任一年后，特朗普即将迎来他的第一次大规模立法。但在此之前，参众两院仍需进行艰巨的协商以消弭诸多细节上的分歧（表1）。
表1 参众两院税改法案对比
中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、财政部副部长朱光耀近日在多个公开场合发表观点，称要重视美国税改的外溢性。与此同时，对于美国自身来说，税改的正负面影响亦有待观察。“美元，是我们的货币，却是你们的难题。”美前财长康纳利在上世纪70年代的这句名言，今天似乎可以改成：“我们的税改，却是你们的难题。”而这个“你们”未必不包括美国自己。
党性战胜了分歧
参议院这一版本的税改议案本就来之不易。原本应在当地时间11月30日进行的参议院表决，因共和党内部的分歧并没有如期举行，分歧的焦点之一是共和党参议员Bob Corker等人提出的在税改议案中增加自动触发增税机制，以安抚参议员们对财政赤字的担忧。
特朗普等推动减税的人士一直声称减税将刺激经济的加速增长，扩大税基最终增加联邦政府的财政收入达到平衡，实现减税的“自给自足”。美国财长姆努钦曾于今年9月表示，减税后经济增幅涨至3%只是保守估计，税改将在未来10年新增2万亿美元财政收入，足以填补1万亿美元赤字。
但跨党派的美国联邦税收委员会(JCT)日前发布报告称，税改推动的经济增长不足以抵消减税带来的税收损失。美国联邦税收委员会预期，如果经济不加速增长，税改议案将在2027年前增加约1.4万亿美元的赤字。如果考虑到减税能刺激经济带来未来10年里每年经济额外增长0.8%，则新增的税基将带来4580亿额外的税收。扣除因为增加财政赤字造成的额外借贷利息510亿美元，减税对经济的推动能在未来10年带来4070亿美元的额外收入。简单计算可以发现，即便考虑到减税对经济的刺激，还是会在未来10年增加1万亿美元的联邦赤字。
柯克等共和党参议员一贯反对增加财政赤字，非常担心减税不能最终达到财政平衡，所以要求在税法里增加条款，当减税没能拉动经济足够快速的增长，导致财政赤字增加时将自动触发增税条款，以确保财政平衡。
但是自动触发机制并不受其他共和党参议员的欢迎。路易斯安那州的参议员John Kennedy曾说如果要他投票支持一个有“自动触发增税”条款的税改议案他情愿去“喝除草剂”。内华达州参议员Dean Heller也表示反对，他说：“这种条款让税法失去应有的确定性。”
事实证明，自动触发增税机制最终没有被采纳，而共和党最终丢掉的这一票正是来自Bob Corker。他的反对理由是，根据国会税务委员会的计算，即使经济按期望的得到稳定增长，该税改也将在10年内给美国增加1万亿的国债。作为反扩大国债的鹰派，他反对该税改。
在表决当天数小时马拉松式的连续审议过程中，议案一直被改到了最后一分钟（表2）。原本表达过可能会投反对票的参议员Ron Johnson，也在特朗普和共和党党魁康宁的软磨硬泡下，在最后一刻倒戈。
表2 参议院版本改动对比
对于这一结果，有外媒评论称：共和党迫于这一年来，特朗普政府在立法层面上没有重大政绩等各种压力，用党性战胜了大部分内部的异议和分歧。
提振美国经济？长期影响微乎其微
可以预见的是，最终的税改方案肯定是一份在各方面都做出妥协让步的方案。但无论如何，参众两院就该方案的框架性共识已经达成。那么，特朗普税改在提振美国经济和增加政府财政赤字等方面到底会产生多大的影响？
中国银行国际金融研究所研究员王有鑫认为，从里根政府、小布什政府和奥巴马政府减税周期看，减税在短期内均起到了提振经济的作用，其中里根政府刺激经济的效果最为成功也最为显著；小布什和奥巴马政府虽然减税规模巨大，但对经济的提振效果不及预期。
美国智库税收政策中心（Tax Policy Center，TPC）的最新报告则显示，长期看来税改法案对美国经济增长的影响微乎其微。
在综合考虑总需求、劳动力供应、储蓄和投资等因素之后，TPC认为，税改法案将令2018年美国GDP增长0.7%，主要得益于税改对总需求的提振。2025年后，法案对产出的提振效应将迅速减弱，主要由于大部分个人税政策到期，劳动者收入的边际税率上升，令劳动力供应下滑。2027年，税改对GDP几乎没有影响；2037年，税改法案将令GDP提升0.1%。
图片来源：Tax Policy Center
对预算的影响方面，TPC测算，税改带来的产出增长将令个人和企业的应税收入增加，并反过来扭转法案本身对美国预算赤字的影响，在不考虑利息支出的前提下将令2018年的预算赤字减少260亿美元。2018-2027年，预期宏观反馈效应累计为1790亿美元，2028-2037年累计为340亿美元。在第一个十年，宏观反馈效应将令税改法案造成的预算赤字增幅减少12%，并在第二个十年令预算赤字降低8%。在整个20年中，税改法案将令联邦赤字增加17%。
图片来源：Tax Policy Center
债务方面，TPC预计，在税改法案实施后的第一个十年内，单位偿债成本将由于利率上升而上升。第二个十年内则正好相反，单位偿债成本和利率双双下降。据TPC测算，在考虑利息支出、但不考虑宏观效应的前提下，税改法案将令2027年联邦债务增加1.7万亿美元，约占GDP的6%；2037年增加2.1万亿美元，约占GDP的5.1%。考虑宏观效应后，相应的债务增幅分别为1.5万亿美元和1.8万亿美元，分别占GDP的5.3%和4.3%。
图片来源：Tax Policy Center
考验国际税收政策协调
美国此次税改的一大目标就是吸引海外资产回流。首先，美国企业所得税从35%大幅降至20%。此外，对跨国企业目前为避税而囤积在海外的2.6万亿美元利润，只需一次性缴纳14%便可合法汇回美国。其次，美国将目前的全球征税体制转变为属地征税体制，对海外子公司股息所得税予以豁免。但同时，此次税改针对跨国企业新增了20%的“执行税”，以限制这些企业通过和美国以外分支机构的内部交易来避税。这一新税种可能冲击国际产业链，阻止跨国企业将产业转移出美国。
一般来说，国际税收竞争将驱动资本、技术等流动性生产要素从高税国流向低税国。但新华社发文指出，尽管美国名义企业税率在发达国家中最高，但据经合组织统计，由于种种抵扣和税务漏洞，美国实际企业税率仅为18.1%，低于日法德英加意六国19.4%的平均水平。在这种情况下，减税能否改变企业目前的投资行为尚未可知。并且，不能通过简单比较各国企业税率就得出企业投资必将流向低税率国家的结论，因为税率仅仅是影响企业投资的因素之一，其他因素包括市场规模、供应链、产业集群、营商环境、法治环境、宏观政策等。
毕马威会计师事务所的研究称，特朗普税改给全球税收体制协调及国际产业链带来的挑战不容小视，可能会迫使目前诸多双边和多边税收协定进行调整。朱光耀3日在凤凰网财经峰会上也表示，特朗普税改的外溢性影响确实不可忽视，我们要从积极应对的方面，从共同提高劳动生产力、共同提高竞争力、共同造福于工人和人民的角度来进行政策的探讨。他特别提到去年G20杭州峰会通过的一条政策内容，即加强国际税收政策的协调。“明年阿根廷主持G20峰会，大家都同意把国际税收政策协调作为届时重要的议题内容……我想这是宏观经济国际政策协调的一个重要方面。”
美国降税了，中国降不降？
“美国降税了，我们降不降？”在凤凰网财经峰会上，CF40成员、中国财政科学研究院院长刘尚希抛出了这一问题。
此前，在CF40和美国彼得森国际经济研究所（PIIE）联合发布的《CF40-PIIE联合报告（2017）：新全球化时代的中美经济关系》中，CF40高级研究员、原高盛私人财富管理中国区副主席暨首席投资策略师哈继铭写道：2016年，中国的税收和一般政府收入分别占GDP的17.5%和21.4%，和主要发达国家以及发展中国家相比并未显得过高。，然而，中国的实际税负可能更重。根据2017年世界银行发布的《全球商业环境报告》排名估计，中国企业总税率（包括直接和间接税收）高达68%，而美国这一税率为44%。除了法定的税收，中国可认定为“税负”概念的还包括非税支出，如雇员的社会保险、土地成本、资源和融资成本，以及各种各样的政府附加费。哈继铭认为，要通过结构性改革来改进中国的税收体系。
“实际上，中国这几年也一直在降税，最典型的就是营改增，目前减税规模超一万多亿元。”刘尚希在上述峰会表示，下一步中国的税改肯定是一个减税的改革，是为了让市场在资源配置中发挥绝对性作用，促进全国统一市场的形成，形成一个公平的竞争环境。
刘尚希称，中国的税制跟美国的税制不一样，美国是以直接税为主，我国以间接税为主。所以美国降企业所得税，中国则应在间接税上做预案，尤其是增值税是最大的一个税种。“营改增后，现在增值率的税率档次比较多，下一步可考虑在减并增值税的税率方面做一些调整。通过减并税率的改革所产生的影响，可能在所得税上面改革所产生的影响还要大。”
在个人税收方面，刘尚希表示，像个人所得税的改革、房产税的改革，可能有的是做减法、有的在做加法，但做加法并不是主要目的，更多的还是要促进税负的公平。“税负的公平有两层含义，一个是市场层面，税负的公平有利于公平竞争；再一个是社会层面，是为了促进社会的公平正义。”
哈继铭在前述《CF40-PIIE联合报告（2017）》中建议，要尽快理顺中央和地方政府间的财政关系。他认为，目前，解决收支错配问题的改革进程滞后，加快推进改革刻不容缓。
“中国各级地方政府承担了大约70％的支出需求，但仅获得一般政府收入的55％。尽管有中央的转移支付，地方政府仍然有强烈的动机去征收法定税收以外的多种费用，通过卖地增加收入，并通过各类融资工具来规避对贷款的监管。”哈继铭认为，这是我国过高税负的根源。地方政府及其附属企业较高的负债水平，再加上借贷行为缺乏透明度，导致金融风险上升。卖地收入实际上充当了地方政府的一种税收来源，而不断上升的地价在很大程度上要为高房价负责。（本文综合自中国金融四十人论坛、经济逻辑、华尔街见闻、第一财经、凤凰财经、中国银行国际金融研究所等）
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