如何打破地方举债“一收就死、一放就乱”怪圈？央行徐忠：加快央地财政关系改革
12月8日，审计署发布今年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告，点名5省5市县通过违规举借，形成政府性债务64.32亿元。
今年的全国金融工作会议和十九大报告，都将防范系统性金融风险提到了前所未有的高度。其中，地方债务风险就是需要高度警惕的核心隐性风险之一。12月9日，中国金融四十人论坛（CF40）成员、中国人民银行研究局局长徐忠在“2017国新论坛暨国新指数发布会”上指出，改革开放以来，由于我国中央地方财政关系没有理顺，地方政府行为曾多次陷入了“一收就死、一放就乱”的怪圈。
2017年5月，财政部发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)，试图继续加码防范和化解地方政府债务风险，对平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务等违法违规融资行为实现政策全覆盖，全面堵住地方政府违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性。但这仍未逃出“一收就死、一放就乱”的怪圈。
徐忠指出，由于政策标准不统一，规范和清理只是名义上撇清了地方政府偿债责任，并未真正解隔离政府信用和债务风险。多数地区反映执行时存在界线模糊和“一刀切”现象。
此外，各地仍在利用政策漏洞隐蔽债务，隐性债务规模仍在继续扩大且难以监管。如很多省份反映，由于棚改、扶贫等公益项目并不在规范清理范围，很多地方政府将部分项目转为棚改项目和扶贫项目在PPP支出额度中予以扣除，随意扩大棚改适用标准，将一般项目“包装”为棚改项目以及发起设立引导基金等形式，继续向地方政府进行融资。
健全中央与地方财税关系改革势在必行。徐忠指出，具体地说一是完善政绩考核体系，淡化GDP目标，正确引导地方政府的行为。二是改革地方政府债务管理框架，既赋予地方政府主动作为的空间，又要建立硬约束机制，防止地方政府乱作为。三是借鉴财政联邦制的有益做法，加快理顺中央地方财政关系，这是从根本上提升财政资金配置效率、降低财政以及金融风险的制度保障。四是处理地方政府的债务问题不但要从负债端，也要从资产端考虑。
以下为徐忠演讲实录：
很高兴参加2017年国新论坛暨国新指数发布会。刚才社科院金融所费兆奇博士讲了一句话让我印象深刻，指数如果预测得很准是有些问题的。我非常认同这句话。因为目前我国政府的手在经济增长中发挥了很大的作用。刚才在费博士PPT中也看出来，民间投资在下降，政府投资在上升。如果我们忽视了影响经济波动的另一个重要因素——中央和地方的财政关系对经济波动的影响，我们的指数就不可能是准确的。这是我今天要讲的非常核心的问题。
十八大、十八届三中全会、五中全会和十九大都强调，改革就是要让市场发挥决定性作用，同时让政府更好发挥作用。什么时候市场开始发挥决定性作用了，费博士的预测就会越来越准。因为我们要通过改革让市场发挥决定性作用，所以我预测费博士的指数预测会越来越准，当然如果他现在预测很准就有问题了。
第二个我想说的问题是，中央和地方的财政关系是各个国家财政关系的核心，对于我们的经济大国更是如此，特别是我国经济增长长期是依赖投资拉动，而地方政府作为越来越重要的投资主体，它的行为变化更是对投资的政策产生重要的影响。近年来消费对增长的贡献逐渐上升，但是消费对经济增长贡献是平稳的。加入WTO以后全球金融危机前，出口对GDP的贡献率也在上升；全球金融危机以后，出口对GDP的贡献率由正转负，有一段时间接近零贡献。当然，今年出口对经济增长有了正的贡献。总的来说，投资的波动性远强于消费，最近这几年决定我们经济波动更多的是投资，是政府的行为。而从投资结构来看，随着制造业投资的持续下滑，央地财政关系，像基建、房地产投资成为决定投资，甚至整个经济增速边际波动的决定性因素，同时也对财政金融，甚至整个系统性风险的演进产生巨大风险，这个问题是必须正视的。
第三个我想说的是改革开放以来，由于我国中央地方财政关系没有理顺，地方政府行为曾多次陷入了“一收就死、一放就乱”的怪圈。
在计划经济时期，我国的财政管理实行的是统收统支、中央地方财政大一统格局，地方基本上没有财政自主权。（一收就死）
改革开放初期，在财政包干体制下，地方政府的财政自主权有所增加，出现了地方政府隐瞒收入、侵蚀中央税收的现象，导致“两个比重”（财政收入占GDP的比重和中央收入占财政总收入比重）不断下降的问题。地方间不当竞争的做法也时有发生，比如互设障碍、争夺税基，或是通过政策洼地，搞过度让利式的吸引外资。（一放就乱）
1994年分税制改革以财政集权和提高“两个比重”为目标，将增值税、消费税等主要流转税的收入大头都收归中央；1995年《预算法》第28条规定，“地方不列赤字，不得发行地方政府债券”，限制了地方政府的举债权。地方政府的财政能力被大幅弱化，中央防止经济过热的宏观调控能力得以增强，在1997年成功实现经济“软着陆”。然而，1998年-2002年期间，受亚洲金融危机的冲击，叠加地方财力被削弱的因素，中国经济运行处于一个比较艰难的时期。（一收就死）
在分税制改革中，土地使用权出让收益留给了地方，随着1998年住房制度改革和房地产市场的发展，以及2004年实行土地“招拍挂”制度，地方政府找到了新的财源，以“经营城市”为名，对“土地财政”依赖度上升。为应对2008年国际金融危机的冲击，以“土地财政”为杠杆支点，地方政府通过融资平台在预算外举债的现象大量涌现。由于对融资平台债务缺乏统一的规范性管理措施，不透明的地方政府隐性债务快速膨胀。（一放就乱）
2014年，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）剥离了地方融资平台的融资职能，地方政府不得再通过融资平台举借债务。2015年，新《预算法》开始允许省级政府发行债券，发债规模中央审批。随后2014年开始经济增长出现下滑。（一收就死）
然而，由于纳入预算管理的地方政府债券规模有限，不能满足地方“稳增长”的支出需要，43号文和新《预算法》不可能完全落实。为了保增长，中央政府放松了43号文和新《预算法》的要求。地方政府通过明股实债的PPP项目融资、政府引导基金和专项建设基金等方式规避对地方融资平台融资功能的限制。（一放就乱）
2017年5月，财政部发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）。这两个文件是对近几年来一系列防范和化解地方政府性债务风险的措施的延续和加码，对平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务等违法违规融资行为实现政策全覆盖，全面堵住地方政府违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性。
第四个问题我想强调的财预[2017]50号文和87号文并没有解决地方政府行为陷入“一收就死、一放就乱”的怪圈问题。当然，今年是在房地产的投资增长较好和外部形势全面复苏情况下实施的政策。具体情况如何，我们最近做了一个调查，各地都按照要求进行清理，但执行过程中存在很多问题。
一是政策标准不统一，规范和清理只是名义上撇清了地方政府偿债责任，并未真正隔离政府信用和债务风险。从规范和清理方式来看，各地财政部门大多是在未与银行取得一致意见的情况下，单方面撤销函件、声明函件作废、收回政府购买服务合同等方式清理不规范融资担保行为。但是，大多数地区普遍反映，由于具体标准范围不统一，执行时存在界线模糊和“一刀切”现象。表面上，地方政府基本实现了整改目标，但银行在执行中操作困难，整改的实际进度缓慢。政策间的矛盾也加大了金融机构的观望情绪。例如，87号文中需要规范的农村公路、城市地下综合管廊建设等项目，与财政部和国务院相关文件存在冲突。规范清理只是名义上将债务与政府信用隔离，但债务本身并未消除，地方政府仍实质上对存量违规债务承担责任，继续按期负责承担对应的偿还责任。
二是各地充分利用政策漏洞隐蔽债务，隐性债务规模可能继续扩大且更难以监管。50号文和87号很大程度上是对43号文和新《预算法》收紧地方举债行为后，地方针对中央政府倡导的PPP、产业基金、政府购买等并未严格规范的举债行为的再规范。为弥补巨大资金缺口，地方政府充分利用现有政策空间，创新正规监管无法覆盖的融资方式，其他类型的隐性负债规模甚至还会进一步扩张。很多省份反映，由于棚改、扶贫等公益项目并不在规范清理范围，很多地方政府将部分项 43 30584 43 13306 0 0 2560 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2654目转为棚改项目和扶贫项目在PPP支出额度中予以扣除，随意扩大棚改适用标准，将一般项目“包装”为棚改项目以及发起设立引导基金等形式，继续向地方政府融资。地方政府隐性债务可能继续扩大且更趋隐蔽化，更加难以监管。这很有可能引发新一轮监管博弈，陷入“一收就死，一放就乱”恶性循环。
三是地方政府隐性债务期限较长，期限错配风险较大。87号文对政府购买服务明确“先有预算、后购买服务”的要求，但财政预算一般只针对本年度。按照《国务院关于实行中期财政规划的意见》（国发[2015]3号），长期的财政规划最多也只能对近3年的财政进行规划。实际中政府购买服务项目的期限通常远远超过3年，有的甚至长达15年。因此，对此类长期项目，显然无法通过年度预算和财政规划来解决，存在期限结构上的矛盾。另外，与项目融资不同，流动资金融资授信条件较为宽松。因而，部分地区（如广东、浙江、重庆）有银行通过增加流动资金授信继续支持融资平台，或以理财资金进行对接，致使规范清理过程中的地方政府债务期限错配问题更加突出。
最后我想强调的是健全中央与地方财税关系改革势在必行。12月8日，中央政治局会议已经明确，2018年要房地产的长效机制要落实。但我觉的，除了房地产的长效机制之外，另一个必须加快的改革就是：中央和地方的财政关系，完善健全地方政府的财政体制，否则的话中央和地方的财政关系是对我们经济波动是一个很大的问题。具体地说：
一是完善政绩考核体系，淡化GDP目标，正确引导地方政府的行为。
二是改革地方政府债务管理框架，既赋予地方政府主动作为的空间，又要建立硬约束机制，防止地方政府乱作为。一方面，是建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，各级政府的财政相对独立、自求平衡，放松中央政府对债务额度的行政性约束，提高地方政府举债额度，彻底打开地方政府规范融资的“正门”，避免“一收就死”。另一方面，是建立有效的约束机制，避免“一放就乱”。相关举措有：完善治理体系，提高债务信息的透明度，更多发挥金融市场的约束作用。发挥地方人大的约束作用，由地方人大自主决定发债的额度、期限和利率。建立地方政府破产制度，对地方政府预算管理形成硬约束。所谓政府破产，仅是财政的破产，而不是政府职能的破产。政府破产制度是对地方政府的约束，不是对居民的惩罚，普通公众的基本公共服务不太会受到明显影响。比如，从1980年以来，美国共有40多起地方政府宣布破产的案例，其中比较著名的是1994年加州橙县政府破产，当时解雇了2000名公务人员以节省工资支出，但政府仍需提供一般公共服务。事实上，正是考虑到地方政府作为公共服务提供主体的特殊性，无论是否明确实施破产法的国家，地方政府破产带来的债务重组机会所获得的偿债缓冲甚至免除的“收益”，都要大于公开融资渠道中断以及信誉受损等“成本”。比如，美国破产法第9章（第903条）“对州政府管理地方政府权力的保留”明确指出，本章并不限制或者削弱州政府对该州内部或该州下属的地方政府进行政治或政府活动（包括这些活动的花销）时的管理权力，无论是通过立法还是其他手段”。
三是借鉴财政联邦制的有益做法，加快理顺中央地方财政关系，这是从根本上提升财政资金配置效率、降低财政以及金融风险的制度保障。纵观全球，大国经济体无论是联邦制还是单一制国家，财政联邦制都是主流模式，地方财政都具有一定的独立性。对我国这样一个处于转轨之中、各地情况差异较大的经济体而言，地方财政更应有一定的独立性，特别是类似房产税是否应该以及如何征收这类事权，无论从外部性、信息复杂性以及激励相容性考虑，完全应由地方主导决策，不必由中央统一决策或推出。
四是处理地方政府的债务问题不但要从负债端，也要从资产端考虑。地方政府这几年债务和资产都在同时扩张，你要解决其债务问题，也应该从资产的角度考虑，如最近暂停包头和呼和浩特的地铁项目建设。事实上，地方政府有很多盈利资产，完全可以通过市场化方式变卖资产解决债务的问题。
这是我从另外的一个视角来看如何分析预测中国的经济金融形势，不到之处请大家批评指正。谢谢。
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