中美经济学家一年前的警告：美国贸易政策的新变化不容乐观
2017年5月7日，中国金融四十人论坛（CF40）联合美国彼得森国际经济研究所（PIIE）举办了第六届中美经济学家学术交流会。在主题为“中美贸易投资的前景与挑战”的分会场上，来自中美两国的专家指出，全球贸易体制应在全球国际贸易规则体系中居于核心地位。特朗普退出TPP如果能让全球重新关注全球贸易体制，未尝不是好事。
与会专家认为，中美两国伴随着贸易和投资飞速发展所产生的贸易摩擦不可避免，尤其是特朗普政府上台后，美国贸易政策出现一些新变化，可能加剧中美贸易摩擦，给中期中美经贸关系带来挑战，而且这种变化不容乐观。特朗普政府只欲通过双边贸易安排来解决中美贸易摩擦的做法并不可行，中美双边贸易问题的根本解决之道仍在于全球贸易规则体系，要依靠一系列机制性的安排解决中美长期存在的复杂问题。
本文为上述分会场会议纪要。
全球国际贸易规则体系分为三个层次，第一层是以WTO为代表的全球贸易体制，第二层就是区域贸易安排，比如欧盟、东盟，以及已经“流产”的TPP和正在谈判RCEP，第三个层次就是双边贸易协定，包括双边自由贸易协定。
其中以WTO为代表的全球贸易体制具有制定规则、解决摩擦、开放市场三大功能，可以解决这三方面的问题，应该在全球贸易规则体系中居于最重要的核心地位。但是自从多哈回合谈判启动以来，区域贸易安排兴起，甚至架空了以WTO为代表的全球贸易体制，这对全球贸易规则体系是一种伤害。
PIIE所长Adam Posen
过去一年中，英国脱离欧盟使欧盟再不是欧洲区域贸易安排的一个组成部分，美国总统特朗普宣布退出TPP，让区域贸易安排也遭受重大挫折。但是，如果TPP的“流产”可以让大家把更多精力和时间聚焦在WTO的谈判和全球贸易规则体系的治理方面，那么对于全球贸易规则体系的发展未尝不是好事。
对于中国来说，美国退出TPP并不意味着机遇，正如之前TPP也并不对中国构成威胁和挑战一样。因为TPP本就是为了在WTO无所作为的情况下，制定出更高质量的国际经济贸易和投资规则，其建立初衷并不是针对中国。
PIIE客座研究员Nicolas Véron
中美之间广泛的经贸关系是中美双边关系的基础，但不可否认，伴随着中美贸易与投资的飞速发展，两国之间也产生了大量贸易摩擦。中方更关心美国对高科技出口产品的管制，对贸易救济措施方面的滥用，以及与此相关的制度问题，特别是市场经济地位的问题。而美方关注的是双边货物贸易的严重失衡、中方对知识产权的保护不利、对服务业和垄断性行业的过分保护以及中国投资环境变差等问题。中美双方对经贸关系有不同的关注点，但是可以肯定的是，偏袒任何一方国内生产者的双边关系都是不可持续的。
原外经贸部副部长龙永图
与会专家认为，特朗普政府上台后，美国贸易政策出现一些新变化，可能加剧中美贸易摩擦，给中期中美经贸关系带来挑战，而且这种变化不容乐观。针对减少双边贸易赤字，特朗普政府有更多使用贸易惩罚措施的倾向。首先是更多使用传统的贸易救济措施，包括反倾销、反补贴和保障措施，特别是对于钢铁、金属制品和电解铝。其次，美国可能更多动用一些非传统的贸易救济措施来抵制中国进口产品。包括以危害国家安全为名发起232调查，或是对根据《1974年贸易法案》中的201条款对某进口产品采取暂时限制或者施加关税，而后者的任意性更强，危害性更大。近期美国动用201条款对中国进口太阳能电池板申请贸易救济就是一例。针对消除过去达成的对美国不利的贸易协定，美国已经退出TPP，还即将重启NAFTA谈判，对于WTO的态度也有所变化。此外还有针对减少货币操纵的对策。虽然习特会后，特朗普政府并没有将中国列为汇率操纵国，但是中国仍然在财政部的观察名单中。
并不是所有的问题与摩擦都可控。如果美国调整边境税，可能影响中国和很多其他国家；如果未来美国的宏观经济政策和经常账户赤字要求增加美国政府财政刺激措施，不断增加的财政赤字会向贸易保护主义者施压，中美贸易摩擦在未来1-2年内存在加剧的可能，甚至不排除特朗普政府贸易政策“脱轨”的倾向。
美方专家建议中方进一步开放市场，加快国企改革，消除过剩产能，取消各种与WTO规则相违的补贴，转变增长方式，实现经济结构性调整，再就是与其他国家团结一致，将美国带回多边贸易框架中。
CF40学术委员、国务院发展研究中心副主任隆国强
双边贸易协定是全球贸易规则体系中的最原始安排，它更关注细节，强调解决具体问题，在全球贸易规则体系中自有其重要性。但是单纯依靠双边贸易协定的做法无法解决两国间存在的贸易摩擦问题。
首先，双边贸易协定的发展不符合市场经济规律。目前，全球化的产业链和供应链业已形成，任何一个高科技产品的生产都可能涉及多个国家，只在两国之间谈论复杂的全球供应链问题，既不切实际也无法解决问题。
其次，双边贸易协定不够公平。一个国家可以单方面决定对另一个国家收取关税，这会让WTO以及GATT之前的所有努力付诸东流。如果各个国家都互相搞双边贸易协定，而忽视全球贸易体制和区域贸易安排，全球贸易体系就会沦为无数个双边贸易协定的总合，这是一种对逆全球化的表现，对于全球贸易将是灾难。
总的来看，双边贸易协定只是一种打补丁的方式，并不解决根本性解决问题，而且这种短期的方式很可能会引发一些长期的负面效果。
PIIE高级研究员Chad Bown
PIIE高级研究员Jeffrey Schott
特朗普政府试图只通过双边贸易协定的方式来解决中美贸易问题的想法并不可行，在缺少WTO和区域贸易安排的缓冲的情况下，中美只能硬碰硬，这无疑会增加中美贸易战的概率。因此，解决中美两国之间的贸易问题绝不能仅通过双边层面，必须要依靠全球贸易体制和区域贸易安排，只有全球贸易规则体系才是解决之道。如果特朗普政府在双边的道路上一意孤行，把多边规则体系置之不理，将极大地损害美国在全球贸易领域的权威。
中方专家建议，在制定规则和解决贸易摩擦的问题上，中美可以更多利用全球贸易体制和区域贸易安排，在市场开放的问题上，中美可以更多利用双边机制。总之，中国和美国都应该充分考虑如何利用全球、区域、双边这三个层次的贸易机制来解决双边问题，这才是一个面对现实的负责任的解决办法。
中美问题的解决不会一蹴而就，因此中美双方现在需要具体的行动来继续保持多年来的紧密经贸联系。中美双方作为平等的贸易伙伴，应给予对方平等的机会。长期来看，中美需要进一步加强机制性的安排来解决长期存在的复杂问题。
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