寻找数字金融治理“最优解”
The following article is from 新金融评论 Author CF40研究部
推动数字经济有序发展
近年来，人工智能、区块链、云计算、大数据等数字技术加速创新，数字经济得到飞速发展，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。中方专家认为，对数字经济领域存在的四大问题需要高度关注。
第一，大型科技公司“赢者通吃”，可能引发市场垄断。中国金融四十人论坛（CF40）资深研究员、清华大学五道口金融学院院长张晓慧认为，大型科技公司依靠数字平台的网络效应，通过“烧钱”、价差补贴等不正当竞争方式抢占市场份额，从而快速扩大规模、提升行业集中度，又通过涨价、高额抽成等方式反向收割，并通过逼迫用户进行“二选一”等排他性竞争形成垄断，同时，不断向其他领域扩展，形成“赢者通吃”的局面。大型科技公司也将业务拓展到金融领域，一些科技公司既控股了银行和保险公司，又控股金融科技公司为金融机构提供技术服务，可能引发利益冲突和道德风险。这些行为不仅干扰市场秩序、侵害消费者权益，也严重影响金融稳定。
第二，数字金融服务存在无牌经营和诱导消费。数字技术在改变传统金融服务的同时，也出现了监管缺失和监管套利等问题。一方面，大型科技公司变相从事金融服务，却没有牌照。一些大型科技公司涉足金融领域，在没有牌照的情况下从事借贷、资产管理、征信、助贷等服务，还借助数字技术突破了跨行业、跨地区经营的限制，甚至变相吸收公众存款。另一方面，一些数字金融业务存在金融价值观扭曲和消费者保护不足的问题。例如部分网络消费贷在未能对客户进行充分评估的情况下，通过各类消费场景过度营销，向学生等实际收入低、还款能力弱而偏好通过借贷超前消费的群体大量提供贷款。不仅导致大型科技公司和传统金融机构的不公平竞争，也促使大型科技公司过度追求监管套利，削弱自身创新能力。
第三，数据治理规则仍不健全。一是数据的使用不规范，隐私保护不足。一些大型科技公司过度采集用户数据，在各产品条线上混用数据，对于数据的使用范围没有明确界定，侵犯用户数据隐私。二是数据的开放和公平存在不足。部分大型科技公司阻碍用户数据向竞争对手迁移，由于数据不开放，一些小微企业和个体工商户难以向商业银行提供自己的平台数据获得直接授信和放贷，只能依靠大型科技公司的联合放贷或助贷。三是数据权属仍不能有效界定。复旦大学特聘教授、重庆市原市长黄奇帆认为，数据的管辖权、交易权、所有权、使用权、财产分配权等归属问题仍难以界定，各类参与主体应承担哪些责任、受何种约束，在法律和制度上仍需完善。
第四，数字技术算法存在 “黑箱”和“霸权”。张晓慧认为，数字经济提升经济效率、改善客户体验主要依靠算法。算法的复杂性以及算法使用者的刻意隐瞒使得算法犹如“黑箱”，用户并不清楚算法的目标和意图，对算法的监管也形成阻碍。这导致作为算法使用者的大型科技公司形成“算法霸权”，在一定程度上为其通过不公平排名、算法歧视等方式隐藏风险，误导用户进行不合理消费和投资创造了更多灰色空间。此外，大型科技公司在经营模式和算法上的趋同容易引发羊群效应，导致市场大起大落，可能导致系统性金融风险。
外方专家认为要营造
第一，外方专家认为，反垄断监管要做好维护市场公平和保护公司创新之间的平衡。
国际金融协会总裁、美国财政部原副部长蒂姆•亚当斯（Tim ADAMS）指出，美国正在加强反垄断审查，近期拜登政府签署关于市场竞争的行政命令，重点关注大型科技公司，并要求审查和报告大型科技公司和其他非银行参与者进入消费者市场可能带来的影响。
斯坦福大学商学院Philip H.Knight教授及名誉院长、诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯宾塞（Michael SPENCE）认为，中国、美国和欧洲都在加强对大型科技公司的监管，这是全球趋势。比起关注规模，各国反垄断监管的重点正在转向关注“动态效率”，即大型科技公司是否利用自身在市场上的力量限制其他创新公司和技术进入市场。拆分平台是极端化的措施，征收“数字税”等政策都不宜用于针对大型科技公司的反垄断。正确的方向是，创新不应只来自于处于支配地位的公司，由数字驱动的生态系统更需要新的参与者，因此要以一种负责任的、经过深思熟虑的方式，使大型科技公司合理开放生态系统，提升市场效率，为其他机构提供创新环境。
国际清算银行总裁阿古斯汀·卡斯滕斯（Agustín CARSTENS）认为，监管缺失会导致数据生产和技术应用的恶性循环，严重影响金融稳定，有必要落实功能监管。必须确保同一类型的金融活动接受同一类型的监管制度，全球化的大型科技公司同样具有系统性影响，参与金融活动需要适用与传统金融机构相同的监管规则。
美国哈佛大学教授、白宫经济顾问委员会前主席杰森·福尔曼（Jason FURMAN）认为，反垄断最重要的是有公平的竞争环境，要保护良性竞争的公司，保护市场新的进入者。在反垄断监管中，监管真空和过度监管都会影响正常的市场竞争环境和公司经营，要注意监管力度。在垄断发生后，监管成本往往很高，因此要有事先预防垄断机制。此外，一些大型科技公司通过兼并收购变得越来越大，并在全球开展业务，对于这类兼并收购要进行更加仔细的审查。
第二，外方专家认为，数据具有公共属性，应当完善治理规则。迈克尔·斯宾塞认为，数据是数字金融生态系统的中心，理应是一种公共产品。在数据安全方面，近15年有约140起数据泄露事件，涉及数据量都高达数百万、数千万条，数据安全亟需得到保障。在数据管理方面，大型科技公司有很强的动机管理好数据，但这种管理方式并不公开透明，因此要明确科技公司如何收集数据，明确不同数据的可使用范围，明确应披露的数据使用原则、规则和结果。在数据共享方面，应当将数据从私有环境转移到由央行等机构管理的公共环境中，使数据部分成为公共产品，合理扩大对数据的访问权限，确保数据不为平台所独占，保证其他参与者能够按照规则同样使用数据，促进创新和经济稳定。
第三，外方专家对加密货币、稳定币等私人部门的数字货币表示担忧。首先，加密货币、稳定币可能影响金融稳定。蒂姆•亚当斯认为，比特币等加密货币市场规模极速膨胀，从2013年15亿美元市值、100万用户增长至2021年近3万亿美元市值、3.3亿用户，对全球金融体系形成重大挑战。国际货币基金组织（IMF）货币及资本市场部主任阿德里安（Tobias ADRIAN）认为，越来越多的对冲基金、保险公司等投资者把资金投入了加密货币市场，比特币和股市之间的相关性在增强，加剧了系统性金融风险。其次，稳定币可能加剧市场波动。阿德里安认为，稳定币并不稳定，已经引起美国监管部门的更多关注。个别稳定币近期发生挤兑，引起市场动荡；一些投资于商业票据、短期债券的稳定币，在出现票据、债券抛售时也会面临剧烈波动。
第四，外方专家认为，央行数字货币具有广阔前景。迈克尔·斯宾塞认为，区块链技术本身具有很大价值，但加密货币和稳定币不是有用的支付手段，也不是有效的价值储存手段，更不会获得各国央行的认可，不会成为主要货币。由货币发行当局控制的法定数字货币将会是未来数字金融体系的重要组成部分。卡斯滕斯认为，只有央行发行的数字货币才有最高可信度，只有央行才可以为数字货币提供制度支持。私营部门特别是科技巨头可能带来不稳定性，发展央行数字货币至少可以建立一个额外的、由政府掌控的平行系统予以应对。
第一，健全反垄断监管，防止恶性竞争。中方专家建议，一是要健全市场准入制度、公平竞争监管制度，建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前、事中、事后全链条、全领域监管；二是要明确大型科技公司的主体责任，建设行业自律机制，开展社会监督、媒体监督、公众监督，形成监督合力，及时纠正和规范损害消费者利益、妨碍公平竞争的行为和做法；三是要防止平台垄断和资本无序扩张，特别是要对大型科技公司跨行业、跨国界的控股投资和兼并收购严格把控和审查，维护行业公平竞争，保护消费者合法权益；四是要建立负面清单制度，应对和防止系统性金融风险的传导和发生，有序推动良性竞争，支持科技创新。
外方专家建议，在反垄断规则上应对大公司和小公司的限制作以区分，鼓励小公司发展，鼓励新的市场参与者进入。同时需要建立容错机制，对技术创新过程中出现的非系统性风险、事故预留容错空间，才能更好地促进创新。
第二，统一监管规则，明确持牌经营。中外专家一致认为，应遵循“同样业务，同样监管”的原则，确保大型科技公司参与金融活动受同样监管规则的约束。中方专家建议，金融业作为特许行业，必须持牌经营。科技公司开展互联网借贷、私募基金代销等业务，还需切实履行信用评估、风险管理、合格投资者认定、反洗钱等合规要求和义务。对于跨部门、跨地区的业务，中央不同监管部门、央地各监管机构要明确权责，消除监管真空，加强监管协同。
第三，完善数据治理，激发数据价值。中外专家一致建议，在落实好《数据安全法》、《个人信息保护法》等已有法律法规基础上，参考国外先进法案理念，进一步完善数据治理法制建设。一是对数据隐私进行严格保护，对大型科技公司收集、使用、管理数据等行为的权责做出明确界定，严防数据误用、滥用，切实保障金融数据和个人隐私安全；二是要明确区分数据作为私人产品和准公共品、公共品的边界，也要厘清各类数据的多重性以及数据跨界混合使用可能产生的系统性风险和社会副作用；三是确立数据权属界定方法，对数据的管辖权、交易权、使用权、财产分配权界定做出合理安排，保护数据主体权益；四是要健全数据共享和数据交易规则，做好数据要素市场的顶层设计，形成有序的数据流转和交易体系，激发数据要素的活力和社会价值。
第四，加强算法监管，提升算法透明度。中方专家建议，必须确立公开透明原则，保证用户受到公平对待。适时考虑将算法监督纳入反垄断监管，对大型科技公司的主要算法实施外部监管。针对自动化决策，要做好事前评估，避免算法滥用；针对算法歧视等问题，要完善算法管理制度，定期审核和评估算法模型，加强内容管理；针对算法“黑箱”，要求从业者制定并公开相关服务规则，优化各项算法规则的透明度和可解释性，以显著方式公示和告知用户算法相关服务的目的意图、运作机制、运行情况等。
第五，推进央行数字货币的国际协作。外方专家建议，央行数字货币需要实现系统的高效、安全、稳定，实现央行数字货币和商业银行货币的互补，提供全新的支付基础设施，提升跨境支付的效率，要综合考量和反复推演，在系统设计中需要考虑对货币政策传导的影响，考虑对利率变化和汇率变动的影响，考虑对银行活动去中介化的影响，使系统更有效、安全、稳定的运转。不同国家的央行数字货币应当进行协调合作，有助于提升跨国使用的便捷性和全球金融体系的安全性，有助于推动金融领域新的发展。