“ 需求不足仍是当前我国宏观经济运行的主要矛盾。有效弥补社会需求不足，需要一揽子方案，但关键在于进一步提升财政政策效能。为此，应围绕导致有效社会需求不足的主要因素，解决好“发多大力”“在哪发力”和“如何发力”三个问题。
首先，“发多大力”，亦即必须保持政策合理力度。做好这一点，需要重点解决两个问题：一是政策力度应与国民经济的总体规模相匹配；二是打破传统观念对政策的束缚，正确看待财政政策空间，尤其是政府债务和财政赤字空间。
其次，“在哪发力”，亦即财政政策的主要抓手。财政政策弥补社会需求不足，主要在于三个方面：扩大基础设施投资、刺激消费需求，以及引导企业扩大投资。
再次，“如何发力”，亦即中央和地方在稳增长中协调发力。
围绕上述三个问题，提升财政政策效能主要有以下路径：
其一，以基础设施投资作为弥补社会需求的主要抓手，调整基建投资结构，提升投资效率。
其二，适当扩大财政赤字，优化中央政府与地方政府债务比例和结构。
其三，要着眼于中长期，加快发展和改革，消除制约消费需求的深层因素。
其四，围绕提升创新能力和市场活力，优化政策导向和资源使用，稳定并激活非国有部门投资的信心和动力。
——陈龙 中国财政科学研究院研究员
* 本文首发于《21世纪经济报道》。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40立场。
”今年以来，我国经济在全球主要经济体通胀水平高企、滞胀风险明显上升的背景下，实现了较快恢复，积极财政政策发挥了重要作用。为巩固经济回升向好趋势，保持经济运行在合理区间，需要财政政策进一步提升效能，发挥更加积极的作用。针对当前经济形势和主要矛盾的变化，提升财政政策效能应抓住主要问题，明确主要抓手，优化财政资源配置结构与方式，形成支撑“十四五”时期乃至完成2035年发展目标的强大动力。
前一阶段，我国经济经受国内疫情散发、全球通胀、俄乌冲突等国内外多重压力和冲击，取得来之不易的成绩，这也展现出我国经济具有较强韧性和较大的潜力。从经济运行来看，基础设施投资、工业投资和进出口成为支撑我国经济增长的主要因素。但同时我们也看到，回升向好趋势并不稳固。例如，7、8月份，制造业采购经理指数（PMI）分别为49.0%和49.4%，连续两个月位于临界点以下。虽然专项债对投资的拉动效应，以及减税降费的促进作用将持续显现，但制约经济健康发展的诸多因素并未完全消除。需求不足仍是当前我国宏观经济运行的主要矛盾。在经济增长面临的“三重压力”中，需求收缩是最为关键的问题。虽然今年以来基础设施投资、工业投资等投资需求有了不同程度的改善，但需求不足的问题未得到根本扭转。未来经济增长状况，在很大程度上取决于需求扩大的情况。未来宏观政策的重点就是通过有效扩大需求，增强经济动力和市场信心，稳定预期，巩固经济回升向好趋势。有效弥补社会需求不足，是快速提升经济动力的有效措施，不仅有利于解决就业、保市场主体等问题，而且有助于提升我国应对外部冲击的能力、扩展我国战略实施的回旋空间。
有效弥补社会需求不足，需要一揽子方案，但关键在于进一步提升财政政策效能。前一阶段，我国实施新的组合式税费支持政策，合理安排地方政府专项债券，财政政策在稳增长中发挥了重要作用。一个阶段有一个阶段的情况，宏观政策也面临不同的问题和任务，需要根据形势的变化，及时优化调整政策。尽管前一阶段，积极财政政策为稳增长做出了重要贡献，但由于主要矛盾的变化，以及地方财政收支矛盾加剧，财政政策也需要进一步优化调整。为此，应围绕导致有效社会需求不足的主要因素，解决好“发多大力”“在哪发力”和“如何发力”三个问题，提升财政政策扩大社会需求的效果。首先，“发多大力”，亦即必须保持政策合理力度。做好这一点，需要重点解决两个问题：一是政策力度应与国民经济的总体规模相匹配。2021年我国的经济规模已达到114.4万亿元，政策力度应与这一规模相匹配。如果力度不够、量级上不去，则达不到预期的调控效果。在我国就业形势严峻、资源未被充分利用的情况下，不存在经济过热问题，无需过度担忧通胀和政策力度过大问题。相反，解决需求不足，需要提高政策力度。二是打破传统观念对政策的束缚，正确看待财政政策空间，尤其是政府债务和财政赤字空间。判断政府债务、财政赤字合理规模（安全性），不能停留在表面，需要把握问题的实质，摒弃传统的观点和衡量标准，从国民经济整体和经济动态中看待这一问题。政府债务、财政赤字问题的实质是增长与风险的平衡问题。从我国现实来看，尚无需过度担忧政府债务和赤字的规模问题。政府债务与财政赤字问题，关键在于能不能形成优质资产、能不能提升经济增长水平，应该注重提升资产和债务的“流动性”，把负债形成的资产盘活起来，而不是简单根据量作出判断。综合考虑我国的发展阶段、本币债务、债务资金使用、债务利息、资产状况和人民币国际化水平等情况，我国的政府债务和财政赤字仍具有一定的规模空间。不过，也需要防范地方政府债务结构不合理带来的局部性风险问题。其次，“在哪发力”，亦即财政政策的主要抓手。财政政策弥补社会需求不足，主要在于三个方面：扩大基础设施投资、刺激消费需求，以及引导企业扩大投资。解决社会需求不足，需要围绕这三个方面出发，在采取一系列政策综合发力的基础上，突出政策的重点和主攻方向，以提升财政资源的效率。从消费来看，扩大消费需求受多种因素制约，其中最重要的是居民可支配收入状况，其次是消费意愿。即便是增加财政资源投入，短期内财政政策对这两方面的作用都是有限的，应着力于中长期改变影响消费需求的深层因素。基础设施投资，是目前易于操控、见效最快、效率最高的扩大内需措施，不仅能快速弥补需求缺口，而且能够提升未来发展潜力。要破除“基础设施过度”“推进基础设施就是走发展老路、与高质量发展不符合”“没有投资空间”“基础设施浪费”等观点。从整体上看，我国基础设施不仅不过度，而且还是国民经济效率和生活水平提升的短板。因此，扩大基础设施投资，应成为当前宏观政策的主要抓手。再次，“如何发力”，亦即中央和地方在稳增长中协调发力。2021年我国安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元，连年保持高位。地方专项债在稳增长中发挥了重要作用，其效果也将持续显现。由于随着大规模专项债的发行，地方优质项目不断减少，势必造成地方专项债效能的下降。而从全国层面来看，围绕建设全国统一大市场、提升国民经济整体效率和未来潜力，解决物流成本高等问题，都迫切需要在全国领域加快基础设施建设的统筹协调。有关数据显示，2021年，国内物流费用总额为16.7万亿元，占GDP比重达到14.6%，远高于欧美国家平均水平；我国的全要素生产率也仅有美国的40%左右。由于地方在区域、资源、能力等方面的限制，仅靠地方进行基础设施建设，很难解决这些提升国民经济整体效率的问题。因此，下一阶段需要提升中央政府在基础设施建设中的统筹和主导作用，增加中央主导的项目。同时，配合基础建设项目的优化，调整中央政府和地方政府之间的债务比例和结构。
围绕上述须解决的三个问题，提升财政政策效能，需要以稳定增长与提升活力为目标，根据宏观经济形势和主要矛盾的变化，明确主要抓手，优化财政资源配置结构与方式。其一，以基础设施投资作为弥补社会需求的主要抓手，调整基建投资结构，提升投资效率。扩大基础设施投资，见效快、效率高，不仅是扩大内需、稳定增长的重要力量，而且是提升未来发展潜力、降低国民经济运行成本的重要手段。扩大基础设施投资，不是一个临时、短期的需求管理工具，而是应贯穿于党的第二个百年奋斗目标实现的全过程中。现在地方基础设施投资项目占比约90%左右。下一阶段，需要在整个国土上做文章，着眼于提升总体经济效率，增加中央投资项目，保障地方改善生产条件、提升人们生活水平的建设项目。其二，适当扩大财政赤字，优化中央政府与地方政府债务比例和结构。政府债务与赤字问题的实质在于增长与风险的平衡。弥补需求、巩固经济回升向好趋势，是当前我国经济中的主要矛盾。为应对这一主要矛盾，可以考虑提升财政赤字容忍度，扩大赤字规模。同时，与基础设施建设调整相结合，优化中央与地方债务结构。截至2021年末，国债与地方债的余额占比分别为43%和57%。无论是在性质上，还是在安全性上，国债和地方债都是不一样的。国债具有更强的“权益”性质，安全性也更强，并且其成本、资金使用效率都高于地方债，在促进资本市场发展、防范财政金融和市场风险等方面的作用，也优于地方债。因此，应适度提升中央债务占比，控制地方债，尤其是专项债的增量规模。此外，还要依据各地资产和资源的具体状况，分类治理地方债存量，压缩存量规模。其三，要着眼于中长期，加快发展和改革，消除制约消费需求的深层因素。尤其是要加快公共服务改革，解决住房、医疗、养老、育儿等问题，让人们敢消费、能消费，促进国民经济循环顺畅运行。其四，围绕提升创新能力和市场活力，优化政策导向和资源使用，稳定并激活非国有部门投资的信心和动力。通过政策引导和支持，进一步提高技改投资力度，引导实体产业尤其是制造业加大技改投资，提升制造业资本密度，加快设备更新和技术升级，激发制造业企业推动技术改造的内生动力。由于生产性服务业，尤其是研发设计服务、科技成果转化服务等，对制造业的产业升级、技术变革和产品创新，以及二三产业的融合发展，具有极为重要的作用，也需要积极加强政策引导和支持，扩大其有效投资。
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来源：21世纪经济报道
原文编辑：洪晓文