CF40观察 | 如何理解2024年的财政预算？
2024年的财政预算展现了很强的财政扩张力度，预算计划的广义财政赤字、支出增量和增速均大幅高于上年。
一方面，2024年预算计划的广义赤字率再次突破8%，较上年提高1.2个百分点；另一方面，预算计划的广义财政支出增量也重回3万亿水平，增速达到7.9%，较最近三年大幅提高。考虑到2023年追加国债可能大部分要在2024年形成支出，如果预算100%完成，2024年将有3.8万亿的广义财政支出增量。
2024年，财政预算的计划收支形成了11.1万亿的广义赤字，数据可得的用于弥补广义赤字的资金共有约10万亿，这意味着，为了达到预算支出目标，2024年地方政府还需要从“余粮”（地方预算稳定调节基金、一般公共和政府性基金预算历年结转收入）中调取1.1万亿资金，这一额度大幅高于往年，但如果地方政府保持较高的支出效率，这应是可以实现的目标。
财政预算需要考量的因素较多，远非宏观经济一个方面，但任何财政预算都有宏观影响。本文结合对产出缺口的测算，进一步分析了2024年财政预算的宏观含义，提出达成这一预算目标可能面临的挑战，并就财政政策如何做好政策储备提出建议。点击文末“阅读原文”或扫描文末二维码可阅读全文。
* 本文作者系中国金融四十人研究院盛中明、郭凯。本文版权归中国金融四十人研究院所有，未经书面许可，禁止任何形式的转载、复制或引用。受版面所限略去正文注释和参考文献。”如何理解2024年的财政预算？
文 | 盛中明 郭凯
收入方面，2024年一般公共预算收入目标为22.4万亿，目标增速3.3%，较上年增速下降3.1个百分点；政府性基金预算收入目标7.1万亿，目标增速为0.1%，较上年增速提高9.3个百分点。两本预算合计，2024年广义财政收入目标为29.5万亿，较上年预算执行数字增加7300亿元，增速2.5%。
支出方面，2024年一般公共预算支出目标28.5万亿，目标增速4%，较上年增速下降1.4个百分点；政府性基金预算支出目标12万亿，目标增速18.6%，较上年增速大幅提高27个百分点。两本预算合计，2024年广义财政支出目标为40.6万亿，较上年预算执行数字增加近3万亿，增速7.9%。
将上述广义财政收支的差额定义为广义赤字，可见2024年预算计划的广义赤字率再次突破8%，较上年广义赤字率提高1.2个百分点。2024年的预算安排了11.1万亿的广义赤字，较上年提高2.25万亿；结合官方赤字隐含的2024年名义GDP增长目标，2024年广义赤字率为8.2%，比上年提高1.2个百分点，只比2020年（8.6%）低0.4个百分点（图1）。
另一方面，预算计划的广义财政支出增量也重回3万亿水平，增速达到7.9%，较最近三年大幅提高。赤字率的提高可能并不能完全体现财政扩张的力度，因为收入减少也有可能提高赤字率（如2022年），但2024年并非如此，预算计划中的财政支出强度也显著提高。
2017-2020年连续4年都有大于3万亿的广义支出增量（图2），到了2021-2023年间，政府广义支出增长转而进入相对收缩状态，3年间平均增量只有0.4万亿。2024年，财政预算安排的广义支出超过40万亿，增量重回3万亿水平，增速7.9%，较上年提高了6.6个百分点，显示出很强的支出扩张意愿。
数据来源：财政部、Wind
此外，如果考虑到2023年追加1万亿国债延后使用的可能性，2024年预算体现的财政政策相对扩张幅度会更大。2023年10月末，中央财政增发国债1万亿计入当年官方赤字，其中5000亿已经在2023年通过预算调整安排在当年中央对地方转移支付中、另外5000亿以结转收入的形式在2024年使用。但考虑到2023年追加国债的时间临近年底，或许有相当一部分资金要在2024年才能形成实际支出。
假设1万亿追加国债中有1000亿在2023年支出、剩余9000亿要在2024年支出，则2023年实际执行和2023年预算安排的支出都要做出一些调整。考虑这一因素后，2024年预算安排的广义财政支出接近41万亿，较2023年提高约3.8万亿，支出增速将达到10.2%；同时，2024年的广义赤字规模将达到约11.5万亿，广义赤字率将达到8.5%。
一般公共预算和政府性基金预算合计支出大于收入的部分形成了广义赤字，为了弥补每年的广义赤字，财政预算一般可以从以下几个渠道筹集资金：
1）债务资金，这包括纳入一般公共预算管理的国债和地方一般债（二者之和即官方赤字）、纳入政府性基金管理地方专项债，以及在特定年份发行的不计入官方赤字特别国债；2）从国有资本经营预算调入；3）特殊利润上缴；4）使用预算稳定调节基金和历年结转收入。
其中，预算稳定调节基金和历年结转收入起到“蓄水池”作用，可以视为各级政府的财政“余粮”。
当通过新增政府债务、收缴特殊利润、调用国有资本经营预算筹集的资金大于广义赤字时（表2最右列负值情形），就会形成实际的资金结余：例如在2021年，广义赤字5.8万亿，但当年一般公共预算和政府性基金预算通过上述各种渠道筹集了7.5万亿的资金，高于赤字1.7万亿，这1.7万亿自然被结余起来。
而当筹集的赤字弥补资金小于广义赤字时（表2最右列正值情形），就需要各级政府从预算稳定调节基金和历年结转收入的“余粮”中调用资金。
2024年，财政预算的计划收支形成了11.1万亿的广义赤字，数据可得的用于弥补广义赤字的资金共有约10万亿，包括：4.06万亿的官方赤字融资、1万亿特别国债、5000亿2023年追加国债的结转使用、3.9万亿地方专项债、从国有资本经营预算调入2750亿元以及从中央预算稳定调节基金调入2482亿元。
所以，为了达到预算支出目标，2024年地方政府还需要从“余粮”中（地方预算稳定调节基金、一般公共和政府性基金预算历年结转收入）调取1.1万亿。
那么，2024年地方政府有无1.1万亿的“余粮”可供调用呢？
从表2列示的数据看，尽管1.1万亿的“余粮”调用额度是近10年间最高水平（2015年的5130亿元）的两倍有余，但考虑到2020-2022年地方政府可能累积了约2万亿元的结余资金（或许是由于债务资金支出效率不高），如果2024年地方政府保持较高的支出效率，调用1.1万亿“余粮”形成财政支出应该是可以实现的目标。
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监制：李俊虎 潘潘