拜登政府经济治理的理想与现实
当地时间3月7日，美国总统拜登发表其本届任期的最后一次国情咨文。他在演讲中概述了国家发展基本情况和未来政策规划重点，借此向美国人民阐述他为何应该连任，并对其前任同时也是共和党总统候选人特朗普的执政理念及其影响加以猛烈批评。
然而，多项民意调查显示，尽管美国近期经济增长强劲，多数选民仍然认为特朗普将在经济领域表现更佳。拜登政府面临的主要挑战在于经济整体表现与民众体感之间的温差：一方面，高物价和高借贷成本仍然困扰着大部分美国人，美国消费者信心持续低迷；另一方面，人们对宏观经济的整体感知可能受到负面新闻、民调结果、党派之争等因素的影响，从而出现个人经验与整体叙事之间的脱节。
综合国际智库及专家观点来看，拜登经济政策推动了美国制造业的加速发展，但也带来了显著的财政压力，高额赤字或已成为新常态。长期来看，其经济政策上的民粹主义和保护主义倾向可能损害美国增长潜力。
从实际效果来看，“拜登经济学”这一竞选口号并未引起选民共鸣，甚至已被放弃使用。言语上的困境进一步彰显了拜登政府的难题——如何让持有衰退心态的选民相信情况并没有那么糟糕。
* 本文观点仅供了解海外研究动态，不代表中国金融四十人论坛和中国金融四十人研究院意见和立场。
当地时间3月7日，美国总统拜登发表其任上第三次国情咨文，这也是他本届任期的最后一次国情咨文。寻求连任的拜登力图破除外界对他年事已高、难以连任的担忧，展现活力和力量是当晚的主要目标之一。
拜登在演讲中概述了国家发展基本情况和未来政策规划重点，并借此向美国人民阐述他为何应该连任：一方面，其对自身政策与成果进行了激情而冗长的辩护，同时提出政策展望，试图对威胁到其连任前景的重要问题——物价持续高企、南部边境危机、地缘政策冲突等作出回应；另一方面，对其前任同时也是共和党总统候选人特朗普的执政理念及其影响加以猛烈批评。
总体而言，此次演讲凸显了拜登与特朗普的鲜明分歧及各自政党的两极分化，再次引发外界对拜登的执政理念、实际政绩、未来挑战及政策应对的诸多讨论。
近期民调显示，拜登与特朗普的支持率相差无几[1]，特朗普在关键的摇摆州取得领先优势，但未来选举走势仍未可知。在美国大选结果仍然充满不确定性的背景下，本文聚焦拜登政府在经济领域的执政理念、所得成果与现实挑战，综述国际智库、学者、媒体对拜登政府经济治理与“拜登经济学”的复盘与展望。
存在温差
盖洛普（Gallup）的一项长期调查显示，选民认为经济问题是他们自2022年以来最关心的问题[2]，彭博社的一项对摇摆州选民的调查也显示相同结果[3]，这意味着经济政策和经济政绩在美国大选中的影响将更加显著。
然而，多项民意调查显示，尽管近期经济增长强劲，多数选民仍然认为特朗普将在经济领域表现更佳。对此，拜登在国情咨文中对自身经济成绩进行多番辩护，坚称“选民意识到经济状况有多好只是时间问题”。
拜登表示，“我在上任时接手的是濒临崩溃的经济，而现在美国经济令世界羡慕。在短短三年时间里，新增就业岗位达到1500万，创下历史记录，失业率为50年来的最低点”“工资不断上涨，通胀不断回落，从9%降至3%”。除了增加的就业机会、持续的低失业率，他还强调了对中小企业的支持、制造业的复苏、种族贫富差距的缩小、对长期被忽视的“购买美国货”法案的执行以及对基础设施项目的大规模投资[4]。
拜登此次列出的经济成就对选民态度的影响并不明显，经济仍是威胁拜登连任前景的关键议题。美国哥伦比亚广播公司新闻部（CBS News）近期调查发现，65%的美国人对特朗普治下的经济印象良好，相比之下，仅有38%的美国人对拜登治下的经济给出同样积极的评价[5]。《经济学人》/YouGov对1500名美国人的一项长期调查显示，当前近一半的受访者认为美国经济正在恶化，该比例比疫情暴发前高出三分之一[6]。
从经济基本面来看，拜登政府治下的美国经济似乎确实避免了陷入衰退的风险，主要经济指标表现比较强劲。2023年美国实现2.5%的GDP增长；失业率已连续25个月低于4%，达到自1969年以来最低水平；通胀从2022年9.1%的峰值大幅回落；平均工资自2019年底以来实际增长约3%，收入后25%的人群平均每年名义工资增长为5.6%；股市在去年上涨24%之后创下历史新高。
但美国经济前景仍存在不确定性。虽然通胀已大幅回落，但目前仍高于美联储2%的目标水平，近几个月也表现出一定粘性，2月份通胀高于市场预期。从美联储主席鲍威尔在3月议息会议后的讲话来看，美联储仍需更多数据来改变当前的货币政策。
目前的联邦基金利率目标区间5.25%-5.5%为20多年来的最高水平，而利率保持高位的时间越长，可能对经济造成的损害就越大[7]。另有观点提出，美国经济“一片大好”的背后是债台高筑的政府和规模萎缩的中产，美国家庭部门尤其是中下层居民的收支状况实际上有所恶化。
在经济议题上，拜登政府面临的主要挑战在于经济整体表现与民众体感之间的温差。许多分析研究试图对这种现象做出解释：
客观来看，相关民调[8]、研究[9]表明，高物价和高借贷成本仍然困扰着大部分美国人。物价方面，根据彭博统计数据，自2020年初到2023年11月，美国物价涨幅与疫情发生前整整10年的涨幅相近[10]，其中食品、杂货和电费都上涨了25%，二手车价格上涨了35%，汽车保险价格上涨了33%，住房租金上涨了约20%。
另有分析提出，并不是所有人都获得了平等的工资增长，实际上年轻劳工和低收入人群占据了工资增长的最大份额，此外大部分工资增长都被通胀所抵消，这让普通美国人的生活并没有比以前更好[11]。
借贷成本方面，彭博统计数据显示，美国住房可负担性处于有记录以来的最糟糕水平，房价自2020年以来上涨了近42%，此外汽车借贷与信用卡借贷利率飙升。
有研究发现，美国消费者信心的低迷与借贷成本和消费者信贷供给密切相关，而借贷成本以几十年未见的速度增长在很大程度上解释了目前宏观经济表现与消费者信心之间的差距。
主观来看，人们对宏观经济的整体感知可能受到负面新闻、民调结果、党派之争等因素的影响，从而出现个人实际经验与整体叙事之间的脱节。
布鲁金斯研究所（Brookings）近期的一项研究显示，有偏见的信息对宏观经济表现和消费者情绪之间的差异具有显著影响，美国经济新闻从2018年开始系统性地变得更加消极，负面且带有偏见的新闻在过去三年中大幅增加[12]。
旧金山联邦储备银行在对1980年以来美国经济新闻报道的负面程度进行分析后也发现了类似趋势，2023年夏季美国经济新闻报道的负面程度几乎与大衰退时期的程度相当[13]。
经济学家保罗·克鲁格曼分析表示，民调意在调查受访者对经济整体状况的看法和情绪，而受访者的回答往往是他们认为其他人正在经历的事情，而非其个人经历[14]。
例如，昆尼皮亚克大学（Quinnipiac University）最近对密歇根州的民调显示，对于美国经济的整体状况，35%的人表示非常好或良好，65%表示不是那么好或糟糕；但当被问及个人财务状况时，61%的人表示自己财务状况良好，只有38%的人表示不是很好或糟糕[15]。
克鲁格曼认为，这种经济整体表现与民众体感之间的温差，在一定程度上受到了党派之争的影响——对某一党派的支持者来说，反对党入主白宫时，他们往往会对经济感到失望——这种影响对共和党人作用更大。克鲁格曼由此表示，美国民主党面临的政治挑战之一是如何改变经济表现不佳的舆论叙事，即想办法说服民众，经济的实际情况比他们感觉的要好。
的拆分落地与执行效果
拜登上任后的当务之急是帮助美国经济从新冠疫情中恢复，避免经济衰退。一方面，拜登通过签署《2021年美国救援计划法案》实施财政救助，其中包括1.9万亿美元的新冠救援资金（用于发放刺激支票、延长失业救济金、疫苗推广等方面）；另一方面，拜登签署了一系列法案，包括《两党基础设施法》《芯片与科学法案》与《通胀削减法案》，旨在通过加大投资提振美国制造业和绿色能源产业并创造就业，同时通过减少赤字对抗通胀。
以上举措是拜登推行的经济议程——拜登经济学（Bidenomics）成功落实的部分。事实上，拜登试图推行的3.5万亿美元中长期投资计划《重建更好未来》法案由于在参议院受阻，最终被缩减和拆分成以上法案；且由于民主党丢掉了国会众议院控制权，拜登基本上失去了在本届任期内完成有关议程的可能。
拜登经济学的主要支柱是公共投资、赋予中产阶级工人权力和促进商业竞争，其目标是“自内而外（middle-out）和自下而上（bottom-up）地发展经济”：一是推动公共投资；二是赋予工人以教育等权利，鼓励其发展成为中产阶级；三是通过鼓励竞争来降低成本，帮助小企业发展。
白宫曾对此发文表示，拜登经济学的成功之处在于保持了低失业率、创造大量就业机会、药品价格下降以及对绿色能源和制造业计划的大量投资[16]；共和党人则批评拜登经济学直接导致了通胀的高企、昂贵的监管和累退税计划[17]。
从短期效果来看，拜登经济政策的确推动了美国制造业的加速发展。据相关统计数据，2023年美国制造业投资为GDP增长贡献了约0.4个百分点[18]；美国工厂建设支出几乎翻了一番，其中部分原因是清洁能源和半导体补贴；美国工厂的就业岗位创2008年末以来的历史新高。
但推动这种发展的另一面，则是不可持续的财政轨迹[19]：2023年美国财政支出达到6.1万亿美元，相比疫情前增加了38%，而财政收入为4.4万亿美元，低于预期的5万亿美元[20]。2023财年美国财政赤字达到1.7万亿美元，年增长23%，比国会预算办公室在拜登上任前的基线预测高出76%。
有分析指出，这一水平通常只在战争或经济衰退期间出现[21]。亦有悲观声音提出，“拜登经济学意味着最坏的情况尚未到来，数万亿美元的赤字已成为新常态[22]。”
长期来看，许多专家认为，拜登（同时也包括特朗普）在经济政策上的民粹主义和保护主义倾向将损害美国的增长潜力。美国前财长拉里·萨默斯（Larry Summers）对此表示，虽然他认同拜登政府在经济上所做的很大一部分工作，包括通过《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》所采取的行动，但他并不认可拜登对贸易的态度、对促进美国制造业的关注以及政府在反垄断方面的过度打击，并对以制造业为中心的经济民族主义学说深感担忧[23]。
贸易方面，萨默斯认为，全球化和贸易壁垒的减少将通过降低通胀和利率帮助消费者；反垄断方面，他认为当前美国政府的相关指导方针已经放弃了长期以来对降低消费者成本的关注。
美国企业研究所（AEI）经济政策研究主任迈克尔·斯特兰（Michael Strain）批评拜登和特朗普放弃了支持商业和自由企业，推行保护主义，更多依靠政府规划而非市场结果，这对企业、工人和消费者都不利[24]。
为了为2024年总统大选造势，白宫从2023年中开始大力宣传拜登经济学，但从后续效果来看，这一竞选口号并没有引起选民共鸣，从动员选民的政治意义上来说可以说是失败的[25]。美国民主党领袖数月前就开始避免使用这一概念，认为这一表述忽视了经济上仍在挣扎的选民，并且太过哲学化，需要过多解释[26]。
有分析提出，从2023年11月开始，这一概念就没有再出现在拜登的演讲中，尽管白宫仍然使用这个表述来制定经济计划，但拜登本人已经不再这样宣传。言语上的困境进一步彰显了拜登政府的政治难题，即如何让持有衰退心态的选民相信情况并没有那么糟糕[27]。
国情咨文中，拜登在谈到自己第二任期计划时，提出了一份关于医疗、教育、住房、税收方面的政策提案，概述了如何通过税收减免、社会福利、打击企业价格欺诈和住房政策来改善美国中产阶级面临的高物价问题，试图回应公众的不满。有分析认为，虽然这些措施可能有助于激励其基本盘选民（base voters），但可能不会吸引犹豫不决的摇摆选民（swing voters）[28]。
国情咨文发表之后，拜登政府公布了2025财年预算，预算计划支出7.3万亿美元，其中列出了拜登和国会民主党人的长期优先事项，包括促进税收公平来削减赤字，以及为中产阶级提供税收减免并降低生活成本[29]。
在向富人和企业征税方面，预算提议在十年内对企业和富人征收约5万亿美元的税。预算将对最富有的0.01%美国人的所有收入征收25%的最低税，包括未实现的资本利得。对企业所得税，预算希望把2017年共和党减税方案设定的21%税率提高到28%，对价值十亿美元及以上的企业的最低税率从15%提高到21%。此外，预算计划打击大型跨国公司和大型制药公司的避税行为，结束对富人的资本所得税减免和其他漏洞，并确保国税局可以继续征收富人偷税漏税所欠的税款。
为美国家庭和工人减税：预算将暂时恢复2021年《美国救援计划法案》中扩大的儿童税收抵免，预算拨款将持续到2025年，为拥有6600万儿童的3900万低收入和中等收入家庭平均减税2600美元。预算还将加强对没有在家抚养子女的工人的所得税抵免。另外，年收入低于40万美元的美国人将享受总计7650亿美元的减税。
增加经济适用房供应以降低住房成本：为解决美国现有的经济适用房短缺问题，预算包含了一项超过2580亿美元的历史性投资，将推动建造或翻新超过200万套房屋。预算包括为中产阶级家庭提供1万美元的税收抵免，旨在让他们将房屋投放市场，还包括为中产阶级首次购房者提供两年内1万美元的税收抵免。预算还将为新的首付援助计划提供100亿美元资金，以解决房屋所有权和贫富差距问题。
降低药品价格，改善处方药的可及性：预算要求大幅加快药物价格谈判步伐，增加医疗保险中谈判的药物数量，并在上市后尽快将其纳入谈判过程。预算将把《通胀削减法案》的通胀回扣和2000美元的自付费用处方药成本上限的适用范围扩大到医保人员之外。
降低大学成本，减轻学生债务负担：预算包括一项120亿美元的强制性降低大学成本基金；还包括在10年内提供900亿美元，通过联邦-州合作伙伴关系为符合条件的学生提供两年学费补贴；预算还将可自由支配的佩尔助学金（Pell Grants，联邦政府向中低收入学生提供的助学金）上限增加100美元，从而扩大该计划的覆盖范围。
从实操性来看，鉴于目前共和党人控制着美国众议院，并坚决反对拜登的经济议程，2025财年预算中的大部分支出和增税计划几乎难以被国会通过。因此，这份财政预算可以仅被视为拜登在11月寻求连任的政策纲领草案。
有分析认为，此次财政预算表明，拜登在寻求连任时并没有在财政政策上对共和党的意见低头，也凸显了两党在经济政策上的鲜明对立[30]。税收和福利政策方面，共和党要求更大幅度削减赤字，反对对富人和企业增加征税并意图削减福利支出，目前他们正试图推动延长特朗普于2017年签署的《减税和就业法案》（TCJA)，该法案的关键条款将于2025年到期。
绿色转型投资方面，拜登政府一直积极推出相关法规，试图巩固对清洁能源和电动汽车的投资，其中许多投资都是在共和党领导的州进行，而共和党候选人特朗普则对清洁能源投资并不关注，他曾批评电动汽车价格过高、动力不足，对美国就业构成威胁[31]。有分析提出，未来《通胀削减法案》的绿色投资内容及美国气候政策轨迹取决于谁将赢得大选[32]。
两党对立之外，这份财政预算本身也存在着难以调和的矛盾，即如何平衡广泛的减税、大幅扩大社会福利和避免增加赤字。卡托研究所（Cato）税收政策研究主任亚当·米歇尔（Adam N. Michel）认为，预算计划没有考虑到《减税和就业法案》中对年收入低于40万美元的人永久减税举措的延长将导致大约2万亿美元的收入减少[33]。在支出方面，预算未能解决一些需要改革的最大支出计划，并提出了许多新的和扩大的政府计划，这将导致实现财政偿付能力变得更加困难。
此外，历史上对企业和高收入美国人的大幅增税也与预算中乐观的经济假设不一致，对投资和商业收入（企业收入、转嫁业务收入、资本利得和未实现财富）增税直接降低了对企业的激励，将抑制带来工资提高和生产率增长的相关活动。
虽然美国两党对于国内经济政策越来越两极分化，但在贸易政策上却趋于一致。拜登上任以来很大程度上保留了特朗普贸易议程，延续了特朗普对中国进口商品征收的关税，同时加强了对华投资审查，其保护主义的产业政策也导致美国与欧洲国家关系陷入困境。
总的来看，有分析认为，如果拜登获得连任，但共和党仍控制众议院或主导参议院或兼而有之，拜登的政策重点将放在捍卫自己的立法成就上[34]。共和党虽然无法推翻拜登对基础设施、半导体和绿色技术的主要投资计划，但可以想办法削减这些计划。
为此，拜登可能会同意延长许多减税措施，换取国会共和党人对其优先事项的支持。产业政策方面，由于两党在原则上比较支持对科技的支出，因此拜登的产业政策可能在其第二任期内幸存，虽然形式更加有限。
而如果拜登获得连任，同时民主党控制了国会两院，拜登政府可能会在其第一任期制造业政策的基础上更进一步——为半导体行业提供500亿美元规模的激励措施只是一个开始，后续的一揽子融资计划正在讨论之中；回到《重建更好未来》法案中的社会政策部分，包括为三岁和四岁儿童提供免费学前教育、儿童保育补贴、老年人护理支出、扩大对有孩子的家庭的税收抵免和带薪育儿假等；并推动《工会组织权保护法案》并加强对工会的支持。
贸易方面，拜登政府将延续保护主义倾向，其达成贸易协议时将受到更少的国内政治阻碍。一个值得关注的点是美欧能否达成关键矿产协议，共同确保电池生产的投入；另一个值得关注的点是关税政策，讨论中的举措包括降低基本消费品的关税、提高高科技产品的关税。
参考文献（向上滑动阅览）
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视觉：李盼 东子
监制：李俊虎 潘潘