韧性城市案例之三： 亚洲沿海城市的气候抗灾韧性水平和行动建议

本社区案例介绍摘自下文：Shaw, R., & Team, I. E. D. M. (2009). Climate disaster resilience: focus on coastal urban cities in Asia. Asian Journal of environment and disaster Management, 1(1), 101-116.

韧性城市与社区的规划与建设是有效应对气候变化及其他突发打击的强有力工具。未来气候变化引起的灾害严重性和频率将增加，那些最不具备能力应对的将是最脆弱的群体。在低海拔海岸带城市人口最多的十个国家中，有七个在亚洲。本文以九个亚洲沿海城市为研究对象，根据自然、物理、社会、经济和制度五个维度介绍气候抗灾韧性指数（Climate Disaster Resilience Index，简称CDRI），衡量目标地区的现有气候抗灾水平，让城市管理者和从业人员意识到气候相关灾害的现有和未来城市风险。

摘要：鉴于亚洲沿海城市因气候变化影响、变异性以及快速增长的城市发展而日益脆弱，本研究以气候抗灾韧性为重点，旨在利用气候抗灾韧性指数衡量目标地区现有的气候抗灾能力。该指数是根据五个基于韧性的维度制定的：自然、物理、社会、经济和制度（natural, physical, social, economic and institutional）。本研究范围仅限于气候诱发的灾害，如气旋、洪水、热浪、干旱和暴雨诱发的滑坡。对于每个单独的城市案例，信息以整体韧性以及单独的物理、社会、经济和机构韧性表示。韧性值越高，就等于应对气候和灾害的准备程度越高，反之亦然。根据研究结果，作者提出了政策要点和建议，并鼓励城市政府参与具体的服务、机构和能力建设。这项研究的成果不仅对城市政府有用，而且还为其他地方和国家利益相关者提供了宝贵的知识和信息，这些利益相关者有着类似的目标——提高社区的抗灾韧性。

关键词：韧性；城市；灾难；气候变化；沿海城市

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导言

亚洲是当前城市化浪潮的中心，未来20年将有约11亿人迁入城市。由于气候变化，其城市地区面临的风险越来越大。根据2007年联合国人类住区规划署的数据，“如果不能引领区域和全球经济发展的变化，就必须跟上变化的步伐，这是一种持续的压力。反过来，这可能会导致无法控制的城市扩张和更易受灾害影响。此外，由于亚洲是最易受灾害影响的地区，与其他地区相比，气候引发的灾害的发生率也很高。过去的灾害趋势表明，亚洲城市的高密度人口增加了典型灾害事件中的死亡率和受灾人数，这反过来也会导致该地区经济损失的增加。人们密切关切的是，如果在总体发展规划中，特别是在城市发展中，不把减少灾害风险作为优先事项，千年发展目标的各项目标就可能无法有效实现。

此外，气候变化正在发生，伴随着降水量、温度的显著变化，以及一些极端事件的频率和强度的变化。这些变化将单独或与其他决定因素一起影响自然和人类系统，从而改变世界各地许多生态系统和生计的生产力、多样性和功能。然而，这些影响分布并不均匀，因为“资源最少的人适应能力最低，最脆弱”。

在沿海地区、山区、河流流域和城市贫民区等边缘或不稳定土地上定居的居民，更容易受到气候灾害的影响。由于他们应对干旱、洪水、台风和降雨诱发的滑坡等压力的能力和资源有限，他们满足基本需求和改善生活的能力受到限制。因此，气候变化的影响和可变性有可能加剧现有的脆弱性，进一步加深发展差距。因此，需要建立一个有韧性的社区，有效应对气候变化和相关灾害风险。为此，城市政府需要意识到当前和未来的潜在风险，并采取更多主动措施，以增强城市系统和社区的韧性。

尽管人们越来越认识到“建设有韧性的社区，加强对气候变化的适应”，但亚洲城市社区尚未得到足够的重视。这些气候变化影响还将影响他们的生计、财产、环境质量和未来繁荣，因为气候变化预计会改变与气候相关的危害的频率、严重性和复杂性。没有内置缓冲机制的生计系统尤其脆弱。在发展中国家的大多数城市，非正规住区的规模和脆弱性似乎大大增加了它们对风险的敏感性。它们通常建在不稳定区域，如海岸带、洪水易发平面和沟壑以及地质不稳定斜坡。

“韧性”的许多定义可以在文献中找到。本研究从城市社区的角度审视了韧性的不同维度，主要关注三个特征：（i）通过抵抗或适应来缓释压力或破坏力的能力；（ii）在灾难性事件期间管理或维持某些基本职能和结构的能力；以及（iii）在事件发生后恢复或“反弹”的能力。在尝试建立一个有韧性的社区时，需要回答的关键问题是：

如何增强社区的韧性？

为了能够描述和衡量气候抗灾能力，需要哪些指标？

我们如何创建一个有效的指数来评估脆弱城市社区的气候抗灾韧性水平？

本研究以亚洲沿海城市为研究对象，试图寻找这些问题的答案。因此，本研究的目的是使用气候抗灾指数（以下简称CDRI）衡量目标地区的现有气候抗灾水平，该指数是根据自然、物理、社会、经济和制度五个基于抗灾能力的维度制定的。CDRI的整个过程是让城市管理者和从业人员意识到气候相关灾害的当下和未来城市风险。本研究的范围仅限于气候诱发的灾害（水文气象灾害），如气旋、洪水、热浪、干旱和暴雨诱发的滑坡。

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研究的基本原理

2.1为什么选择气候抗灾韧性？

据预测，气候变化引起的灾害之严重性和频率将增加，那些最不具备能力应对的人将是最脆弱的。尽管批准了《京都议定书》，但发达国家在减少温室气体排放方面几乎没有达成共识。此外，科学家还估计，即使今天停止所有温室气体的排放，仍将发生一定程度的气候变化，发展中国家将遭受巨大痛苦。还有人说，减缓措施没有成本效益，特别是对发展中国家而言。因此，发展中国家别无选择，只能把重点放在适应上，而适应与社区的韧性密切相关。

2.2为什么是亚洲沿海城市社区？

在低海拔海岸带（LECZ）城市人口最多的十个国家中，有七个在亚洲。从最大的国家开始，这些国家是中国、印度、日本、印度尼西亚、孟加拉国、越南和泰国。在这七个国家中，除日本外，所有国家都属于发展中国家。大多数爆炸性增长发生在亚洲发展中国家，那里大约一半的城市人口生活在贫民窟（非正式住区）。这些城市社区比富人更容易遭受犯罪、强迫驱逐和自然灾害。他们更容易受到气候变化和灾害的影响，因为他们经常居住在容易发生洪水、滑坡和污染的地方。除上述群体外，许多城市社区对资产的使用也有限，从而限制了他们应对危险或管理风险的能力。因此，应将关注这些脆弱的城市社，并发展其气候抗灾韧性应被视为紧急需要。

2.3为什么是水文气象灾难？

根据政府间气候变化专门委员会报告，过去五年中，水文气象灾害的数量翻了一倍，而地质灾害却保持不变。根据联合国人居署最近的一份报告，从1950年代到1990年代，与气候变化有关的极端天气事件增加了50%。很明显，由于世界人口大多数将是城市地区的居民，这些不断增加的水文气象灾害（如洪水、干旱、旋风、热浪、降雨诱发的滑坡等）将对大量人口的生命和生计构成巨大威胁。在这方面，建设城市社区对此类灾害和气候变化的抗灾韧性是一个首要优先事项。

显然，迄今为止进行的研究很好地描述了不断变化的气候危害，并强调了在城市一级进行干预的必要性。认识到气候变化引起的水文气象灾害风险和亚洲城市的暴露与本研究特别相关，并为旨在减少脆弱性、增强城市社区应对气候灾害风险能力的密集城市社区干预措施奠定了基础。

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方法

本节在简要介绍目标城市后，介绍了数据收集以及数据处理和分析。

3.1目标城市的选择

从亚洲不同国家选择了九个城市，选择具有代表性的大、中、小城市的城市社区。在本研究中，大、中、小城市分别指人口少于100万、介于100万到500万之间和500万以上的城市。因此，本研究考虑以下城市（表1）。

3.2数据收集

如前几节所示，城市社区的气候抗灾韧性将从5个不同层面（自然、物理、社会、经济、体制）进行评估。这些维度中的每一个都由许多参数组成，每个参数都有许多复杂变量和简单变量。这些变量实际上是评估城市社区气候抗灾韧性的指标。

针对上述维度的所有参数和变量，设计了一个数据模板，用于从每个城市社区收集数据。问卷调查是数据收集的主要手段。还收集了辅助数据，以补充收集的数据。以下部分列出了这些变量的列表。

3.3数据处理与分析

从问卷调查中收集的数据在excel中计算。为了更好地描述气候抗灾韧性指数（CDRI），本研究的主要目标，分配了一些权重。采用加权平均指数（WMI）方法计算各维度的总加权平均指数或AWMI。计算出的一维AWMI就是该维的CDRI。最初，已经构建了评级量表，并根据城市官员通过逐一比较每个变量的脆弱性来主观分配权重。每个维度（自然、物理、社会、经济、制度）对应各种变量（表2），通过这些变量计算各自的得分。

例如，在CDRI的物理维度下，有八个变量，包括电力、供水、卫生、固体废物处理、内部道路网络、住房和土地使用、社区资产、预警系统和疏散。选择这些变量是为了更好地描述每个城市在自然、物理、社会、经济和制度方面（对水文气象灾害）的抗灾能力的脆弱性。评分量表中给出了数字1、2、3、4，分别对应极低、低、高和极高。因此，WMI的计算方法是将权重（由城市官员给出）与每个变量的指数之积相加（从任何给定变量下的评分量表之和除以元素数），最后用每个维度中的变量数除以整数。在平均五个维度的韧性值后，获得总体CDRI值。

值得注意的是，调查问卷是由市政府官员填写的。结果的质量在很大程度上取决于数据质量和对问卷的正确理解。本文给出的结果不是绝对值，而是各城市气候和灾害相关问题选定部门的广泛政策指导和改进范围。

对于每个城市的个案，韧性信息以整体韧性（所有五个维度的组合）和单独的物理、社会、经济和制度韧性表示。整体韧性系数在0到10之间变化。物理、社会和制度的韧性都在0到4之间，经济韧性在0到6之间。韧性值越高，就等于应对气候和灾害的准备程度越高，反之亦然。政策要点和建议以结果为基础，鼓励城市政府参与具体的服务、机构和能力建设。

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结果和讨论

4.1总体结果

总体气候抗灾韧性图（图1）显示了顺化市和圣费尔南多市的较高值。两者都属于小型城市分类。这些结果表明，就CDRI的五个方面而言，这些城市应对气候和灾害的准备程度更高（图2）。然而，个别城市分析显示，其他城市的韧性较高，例如横滨和曼谷（分别为中型和大型城市），科伦坡和班达亚齐（均为小型城市）在自然维度，伊洛伊洛（小型城市）在社会维度，岘港和横滨（分别为中小城市）在经济层面，最后是伊洛伊洛在制度层面。总的来说，结果显示了不同城市多维度的优劣势；这些结果还表明，不同城市规模的韧性水平并没有明显不同。属于同一规模的城市，不仅在总体CDRI方面，而且在单个韧性维度（物理、自然等）方面，均有不同程度的数值。

针对每个城市的政策建议都基于这些发现，鼓励城市政府和其他政策决定者加强参与，并以考虑和应对当前和未来潜在风险的方式调整工作方向，以增强城市系统和社区的韧性。

图1城市总体韧性图

4.2针对每个城市的韧性分析 

在本研究分析的九个城市中，每个城市都根据CDRI的五个维度对其韧性进行了简要描述。根据这些结果，为决策者提出了政策建议，以帮助这些利益相关方努力增强各自城市的韧性。

城市一：班达亚齐（Banda Aceh）

尽管该市的CDRI总体价值较高，但需要提及多个方面——在物理层面，虽然其他参数似乎显示出相对较好的水平，但警报系统、疏散和供水似乎得分较低。海啸灾后恢复计划有助于建立更强大的社会资本，增强社区和家庭资产，改善就业机会。然而，较弱的教育、意识和健康状况降低了城市的整体社会韧性。同样，预算和补贴以及收入来源的得分也较低。内部制度和发展计划价值较低，阻碍了制度维度的韧性表现。这说明了将灾害风险和气候变化纳入发展计划方面存在的差距。最后，与其他城市相比，班达亚齐的自然韧性程度更高。

班达亚齐的政策建议

1. 班达亚齐经历了海啸和恢复过程，为减少灾害风险做出了重大贡献。然而，班达亚齐的制度和物理韧性还有进一步改善的空间，同时在减少风险举措方面也有更多的投资。有必要进一步关注预警和供水系统，这将共同提高城市的整体韧性。

2. 可以提供专项预算和补贴，以促进降低风险活动的投资，并提高目前的家庭收入水平。

3. 教育和意识，以及一般的健康状况，正在缩小韧性的社会层面表现。该市需要解决问题根源，以减少脆弱性，提高认知和健康。

4. 需要有效地将减少风险纳入治理和机构主流化政策，同时增强经济韧性。

城市二：曼谷市（Bangkok city）

考虑到抗灾能力的总体维度，曼谷似乎非常容易受到危害，这可能会破坏城市增强抗灾韧性的努力。与班达亚齐的情况类似，内部制度和发展计划——将灾害风险和气候变化纳入城市发展计划——显示的考虑较少。预警和疏散系统降低了韧性的整体物理维度。与社会层面的其他要素不同，社区参与似乎略低。就韧性的经济层面而言，获得金融服务以及收入来源较少是脆弱的因素之一。

曼谷的政策建议

1. 为加强制度资本和增加减少灾害风险的预算激励而投入的资金对于增强曼谷的抗灾韧性至关重要。

2. 曼谷市正在作出重大努力，改善健康状况和教育水平。通过积极主动的社区参与计划，进一步关注可能有助于建设城市的社会韧性。

3. 将减少灾害风险纳入现有发展活动和规划的主流将是曼谷需要迅速提供的一个主要激励措施。同样，可以进一步发展内部制度，在这方面发挥带头作用。

4. 扩大风险覆盖范围的保险基础，改进预警和疏散系统，将对整个城市的物理和经济韧性能力建设起到补充作用。

5. 加强金融服务可与内置的风险降低机制联系起来，以补充不同领域的韧性。

城市三：科伦坡市（Colombo city）

与本研究中其他城市相比，科伦坡市的韧性自然维度最高。至于物理尺寸，与其他变量相比，警报和疏散系统以及随后的固体废物处理显示出较低的值。此外，城市中的社区参与似乎有限。虽然就业和家庭资产得到了很好的考虑，但储蓄和保险、预算和补贴以及收入来源多样化的得分较低。最后，风险和不确定性的纳入和考虑较少反映在城市发展计划中。

科伦坡市的政策建议

1. 总的来说，科伦坡的气候抗灾韧性需要对物理、社会、经济和体制层面给予协同而平行的关注。

2. 制度韧性需要相当多的关注，同时需要经济方面的支持，即多样化的来源以提高收入、预算和对风险降低活动的补贴，以及扩大储蓄和保险基础。

3. 市政服务，尤其是供水和固体废物管理，需要剧变来缓解社区日常生活中的压力，增强物理的韧性。

4. 警报和疏散系统需要彻底检修，并采取纠正措施，通过跨部门的规模意识来建立社会资本。

5. 基于韧性的发展规划和多个利益相关方的有效参与将是加强科伦坡制度韧性的一项资产。

城市四：岘港市 (Danang city)

脆弱的预警系统和固体废物管理威胁着韧性的物理层面。在社会层面的教育和意识，以及经济层面的收入来源、预算和补贴方面也存在类似情况。灾害期间的制度合作似乎是制度层面的脆弱因素。

对岘港的政策建议

1. 岘港韧性的物理方面需要立即改善，特别是在改善预警系统和固体废物管理方面。

2. 需要从战略上补充强大的社会资本，以提高大众的教育意识和健康状况。

3. 减少风险的预算规定存在偏差，这将要求该市为此投入发展预算的增量份额。

4. 储蓄和保险前景看好，但该市需要为获得财政资源提供便利。

5. 减少风险是岘港大多数组织的发展议程，但也需要更好的协调，以使韧性建设更加有效。

城市五：顺化市 （Hue city）

顺化市是CDRI值最高的城市之一，尽管其在自然韧性维度脆弱性高。这一优势可能归功于该市更为显著的社会和制度韧性。然而，将灾害风险和不确定性纳入发展计划可能会削弱该市的制度韧性。重要的是，收入来源以及预算和补贴可能会削减稳定的就业、家庭资产、储蓄和保险，这些都是经济层面韧性的力量。

顺化市政策建议

1. 降低风险应在教育中得到高度重视，以提高人们的意识，因为顺化的社会韧性将改变该市的整体韧性工作。

2. 预警系统和疏散还有进一步改进余地，以应对日益增长的气候风险。此外，住房条件和土地使用规划的改善肯定会提高物理韧性。

3. 就业率很高，但低收入率令人担忧，可以通过提供更好的金融服务来促进创业发展。

4. 可以利用高社会资本，增加教育机会，改善健康状况，让普通人了解迫在眉睫的风险。

5. 顺化的地方制度可以将减少灾害风险纳入发展计划主流，并通过协调预算和补贴来激励减灾活动。

城市六：伊洛伊洛市（Iloilo city）

在物理方面，供水和警报及疏散系统的得分较低，可能威胁到社区韧性的提高（图2）。社会资本在社会韧性方面也存在类似的情况。就经济层面而言，预算和补贴以及储蓄和保险都显示出较低分值，表明这一层面的脆弱性。最后，城市发展计划中较少体现风险和不确定性的纳入和考虑，从而降低了城市的制度韧性。

对伊洛伊洛市的政策建议

1.伊洛伊洛市的社会资本需要特别的推动，因为它有很大的潜力影响韧性的其他方面。

2. 总的来说，城市的基本服务（特别是供水、卫生、固体废物管理、内部通道）需要通过遵循基于社区的参与式城市改善进行重大改善，这也有利于建立社会凝聚力。

3. 城市普遍存在低收入就业，通过改善获得金融服务和内置保险的机会，以保障发展收益，可以创造应对气候灾难的生计选择。

4. 如果通过在发展规划和实施中协调风险降低措施，与外部制度建立良好的网络，那么制度协作可能会更加有效。

5. 可优先考虑与负责机构一起提供最新的预警系统，并确保在灾害期间在脆弱地区有效触达警报。

图2伊洛伊洛市韧性地图

城市七：孟买市（Mumbai city）

孟买市的整体气候抗灾韧性相对较低。以社会资本减少为特征的韧性社会层面也是如此。尽管孟买以其作为印度商业、金融和娱乐之都的地位而闻名，但它似乎缺乏金融服务、预算和补贴以及储蓄和保险。关于物理尺寸、预警系统和疏散、内部道路网、固体废物处理和供水显示出低极值，这将对城市的韧性产生巨大影响。同样，除了外部制度和网络外，该市代表着脆弱的制度层面韧性。

孟买市的政策建议

1. 孟买的整体气候抗灾韧性相对较低，需要城市内外利益相关方的紧急关注。特别需要持续努力，以加强韧性的物质、社会和体制层面能力。

2. 全市基本服务的惨淡状况是实现物理韧性道路上的一大绊脚石，固体废物管理、供水、内部道路、卫生和预警机制需要立即采取干预措施加以改善。

3. 反复发生的洪水已经帮助普通民众提高了认识。通过利用这一点，公民社会和地方政府应将重点放在建设社会韧性上。

4. 该市需要利用现有的合理收入水平和就业机会，为城市贫困人口构建储蓄和保险机制，以增强他们的经济韧性。

5. 负责城市发展的地方机构拥有良好的外部网络，但需要通过与其他机构广泛的合作，将减少灾害风险纳入发展议程的主流，来有效解决气候灾害问题。

城市八：圣费尔南多市（City of San Fernando）

预警系统和疏散程序、卫生设施和固体废物处理使该市陷入困境，并可能改变其在增强物理层面韧性方面的努力。尽管圣费尔南多具有鲜明的社会和体制特征，但它显示出脆弱的自然和经济韧性，后者的特点是预算和补贴以及储蓄和保险都很低。

圣费尔南多的政策建议

1. 总的来说，圣费尔南多应受益于其高社会资本和制度能力，以改善韧性的物质和经济层面。

2. 预警系统、疏散程序、卫生、固体废物管理和住房需要持续投资，以增强物理层面的韧性。

3. 减少风险的预算和补贴、人们的收入水平以及储蓄和保险模式——都会影响经济韧性，需要改进。

4. 利用现有的高社会资本，可以进一步提升民众的教育和健康状况。

5. 为了最大限度地发挥现有的体制优势，应将“气候抗灾韧性”列为发展规划的优先事项

城市九：横滨市（Yokohama city）

与其他城市相比，韧性的物理维度相对完善，但警报系统和社区资产较低。收入多样化程度较低、预算和补贴不足以及获得金融服务的机会不足，这些都是可能降低经济韧性的负担。此外，尽管拥有更强大的网络，但该市在发展计划中较少纳入灾害风险和不确定性。这一事实可能会改变城市韧性的制度层面。

对横滨市的政策建议

1. 作为发达国家的一个港口城市，横滨需要增加财政奖励，以确保生命和资产免受气候灾害的影响。

2. 扩大就业基础和收入水平的生计多样化可被视为提高经济韧性的可能选择。

3. 加强预警和疏散系统以及社区资产建设是需要注意解决物理韧性不足的两个突出领域。

4. 该市的发展规划组织虽然网络连接良好，但也需要更好的外部联系，并将灾害风险抵御能力放在首位。

5. 创新的教育手段和意识工具将有助于提升和更新横滨社区的现有社会资本和兴趣

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结论和影响

这项研究的结果表明，每个目标城市都存在不同类型的脆弱性。基于这些差异，向市政府和其他利益相关方提供的政策要点和建议也有所不同。然而，总体建议正趋同于一个目标：提高社区在与气候有关的灾害面前的抗灾韧性。

这一气候和抗灾倡议正处于发展阶段。通过数据收集和问卷分析，进行了城市韧性地图绘制，该地图包含物理、社会、经济、制度和自然方面的不同组成部分。在此基础上，提出了政策建议。

如前所述，数据主要基于问卷调查。如果问卷不完整，则进行二次来源和主观观察。研究方法和数据收集过程还有进一步的改善余地，用户对CDRI方法的反馈至关重要。CDRI整个过程的目标是使城市管理者和从业人员意识到气候相关灾害的现有和未来城市风险，政策建议应与城市和社区层面的具体行动相联系。

作为当前气候抗灾韧性研究的影响，CDRI可以通过两种具体方式进一步发展：

以城市为基础的深入数据收集，重点是组织小型城市级研讨会，以验证数据，并通过城市专业人员和研究人员之间的相互学习改进方法；

在区或社区级别使用CDRI。由于CDRI是非比例的，因此它可以用于城市、区或社区级别。理想情况下，CDRI应该用于社区层面，通过详细的数据收集，城市应该能够获得自己清晰的韧性地图，并确定脆弱区域以及未来潜在区域。

本文由郝一丹和郑欢翻译编辑，郝一丹目前在读北京师范大学碳汇测算领域硕士；郑欢毕业于德国弗莱堡大学全球研究硕士和澳洲国立大学环境研究和社会学学士，目前从事韧性城市建设和气候适应领域工作。