【独家】2024年基建投融资项目“整体谋划”与实操要点（下）
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文章作者：朱静
四、不同类型项目整体谋划要点
整体谋划项目时必然涉及到不同类型的项目，目前各地谋划项目实践中应用较多的主要有：片区开发、城市更新、EOD、存量资产盘活、乡村振兴产城融合、产业园区投资运营等模式，不同类型不同模式项目对实施主体、投资主体、交易架构以及项目自身防风险的要求不尽相同，笔者建议在实际项目谋划时，应针对不同项目的特点采用不同模式，并主要把握以下要点：
（一）区域综合开发类项目整体谋划要点
区域综合开发类项目主要包含了片区开发、EOD、存量资产盘活等不同类型的项目，实践中应具体项目实际具体掌握。
1、片区开发项目谋划要点
按照自然与规划资源部《土地成片征收标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）“ 成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级及以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。在前几年房地产行情较好的时代，以“滚动开发 自求平衡”模式实施的片区开发有着非常好的落地背景，各地都在积极包装谋划该类项目。但在当下房地产及土地招拍挂市场都持续低迷的市场背景下，毫无疑问“过度”依赖土地出让金实现“滚动开发”的片区开发模式，已陷入前所未有的“困境”，更不能适应当下城镇化综合开发建设的要求。而伴随着地方政府对区域经济发展的理念从单纯的土地财政和单一的基础实施建设，逐步转向以土地、财政、金融、产业等为主的综合开发上来，现阶段谋划片区开发项目，更注重综合开发思维，更提倡片区的“一二三级”联动开发和产业的“提前导入”。
为此，在谋划片区综合开发项目时，首先要科学确立片区开发项目的实施内容，从规划的角度，提前做好片区开发项目的用地指标规划，综合考虑准经营性、经营性项目用地指标安排，为后续综合立项、一体化实施作准备；从专项债发行角度，增加准公益性项目内容，从整个项目可融资性角度，增加部分经营性项目内容，将经营性与公益性项目综合立项，以促进资金平衡、金融支持和市场化运作；从“全生命周期”视角，将片区的土地一、二级开发及产业发展等项目全生命周期的建设运营一起统筹谋划，算好综合账。其次要做好项目谋划前的各项基础，包括：依法合规确定好项目的实施主体，并充分结合项目实际确定好开发模式，确定好资金来源、确定好筹资主体、确定好资金平衡方案等工作。最后，要切实防范项目实施过程中可能出现的隐性债务风险。
2、生态环境导向的开发（EOD）项目谋划要点
EOD模式是以生态环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。是积极践行习近平总书记“青山绿水就是金山银山”理论的一种创新性的项目组织实施方式，该模式的应用能有效拓宽生态环保重大项目投融资渠道，破解环境治理项目资金投入不足的困境。该模式近两年在全国各地广为推行，“大火”的势头一直很猛，各地都在积极谋划EOD项目。但实践中，EOD项目“入库难、融资难、落地难”的现状也是不容乐观，如何在谋划EOD项目时避免上述“三难”问题，是我们在实践中要重点关注的问题。
对于EOD项目的包装谋划，生态环境部提出要求要“统筹谋划，提高EOD项目质量，严格把关，指导督促EOD项目规范实施”，要围绕“EOD要求的符合性、项目实施的融资性、要素保障的可行性、产业发展的预期性”几个方面谋划项目。为此，在实践中项目谋划时要把握以下要点：
要点一是把握“环境导向”，即围绕突出环境问题，制定相应治理方案及工程措施，并通过治理，实现预期的环境目标及产出环境效益指标；
要点二是确定关联“生态产业”，要求发展的关联产业属于生态产业，对良好生态有依赖度，并与生态环境治理项目有内在融合发展关系及产业上下游关联关系。如生态农业、文旅、康养等生态产业开发项目，新一代信息技术、数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发项目， "光伏+"、生物质能源利用等清洁能源项目等；
要点三是明确收益来源，《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）明确社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式。实践中，EOD项目收益来源主要包括：项目的产业经营收益、项目取得的自然资源使用权、水权、林权、碳汇权及特许经营权等权益。对于上述收益及权益的取得，在项目谋划实践中还应注意，项目收益来源及相关权益取得的合规性，以及整体项目收支平衡测算相关数据、依据的真实性等；
要点四，防范隐性债务风险，环保部在各个规范性文件一直要求EOD项目要：依法依规推进项目规范实施,不以任何形式增加地方政府隐性债务；不得以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益；产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求；项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求等。因此防范项目实施过程中可能产生的隐性债务风险是我们在谋划项目时需要重点关心和关注的问题。
3、存量资产盘活项目谋划要点
国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）以及国家发改委《做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）确定盘活存量资产的重点领域“统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等”。《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号）要求：(一) 支持国有企业优化存量土地利用方式。(二) 推进国有企业存量土地再开发。(三) 鼓励利用存量土地进行公益开发。
为此，在谋划盘活“存量资产”项目时把握以下要点：
1、充分利用政策性金融资本实施存量资产的盘活。结合《中国农业发展银行盘活存量国有资产贷款模式政策指引》《关于加强产业园区基础设施类和存量国有资产盘活类中长期贷款管理工作的通知》（农发银发办〔2022〕43号）的要求，包装谋划存量资产盘活项目，充分实现项目的可融资性。
2、 以“综合开发”模式实施存量资产的盘活，如将“旧厂”更新盘活为功能性园区（数字经济、高端装备、生物医药、产教融合）或“网红”商业综合体。
3、抓住政策支持的“窗口期”，结合国务院推进“平急两用”公共基础设施建设政策，有效盘活存量资产。
（二）基础设施补短板项目整体谋划要点
近期，国家发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部等部门联合出台《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》（发改环资〔2023〕1046号），部署推动补齐环境基础设施短板弱项，鼓励各地区以市县为单位打包，统筹谋划，整体推动包括生活污水收集处理及资源化利用设施建设、生活垃圾分类处理设施建设、固体废弃物处理处置利用设施建设、危险废物和医疗废物等集中处置设施建设、园区环境基础设施建设、监测监管设施建设在内的六个领域的项目。同时要求“通过中央预算内投资等方式对符合条件的项目予以支持，将符合条件的环境基础设施建设项目纳入地方政府专项债券的支持范围。”。在基础设施补短板金融支持方面，2023年农发行预计投放县城补短板贷款不低于2000亿元，围绕促进县城市政公用设施和环境基础设施提档升级，全力支持水、电、路、气、热、管网管廊、垃圾污水等项目；围绕促进县城公共服务设施提标扩面，全力支持医疗卫生、教育、养老、文化体育、社会福利等项目；围绕促进县城产业配套设施提质增效，全力支持政府主导、公建共用的各类开发区、产业园区、特色小镇等项目，重点支持120个县城建设示范地区项目，助力增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。
结合上述政策支持，环境基础设施项目谋划时应把握的要点：
1、依据《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》，环境基础设施项目可以获得包括中央预算资金、专项债、银行贷款在内的财政金融支持。为此，各地在统筹谋划项目时，要结合上述各类资金的申报要求，将项目整体包装，分类申请资金，充分获得财政金融资金支持，最大限度分享“政策红利”。
2、《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》提出“鼓励结合地方实际，深入推行环境污染第三方治理，探索开展环境综合治理托管服务和生态环境导向的开发（EOD）模式。积极引导社会资本按照市场化原则参与环境基础设施项目建设运营”。建议对于整体环境基础设施项目建设可以按照“特许经营+EOD”的模式，对于其中适用EOD模式的项目，可以采用该模式实施，对于不适用采用EOD模式的，可以采用特许经营模式。
（三）乡村振兴项目整体谋划要点
自二十大提出全面推进乡村振兴，加快建设农业强国以来，乡村振兴项目进入快速发展的时代，各自支持乡村振兴的财政金融政策也在层出不穷，如：中办、国办《乡村建设行动实施方案》，《关于做好农业农村基础设施建设重大项目谋划储备的通知》，国开行、农发行四部门《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》农业农村部《关于做好2022—2025年中央预算内投资农业建设项目储备工作的通知》《乡村建设项目库建设指引（试行）》《乡村建设任务清单管理指引（试行）》（国乡振发〔2022〕19号）等。尤其是《关于银行业保险业做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的通》（银保监办发〔2023〕35号）对于整体谋划乡村振兴综合开发模式项目指明了方向和重点，但多地政府包括多数为地方包装谋划项目的咨询机构，并不知道如何整体谋划好乡村振兴项目。
实践中，结合农业产业融合、乡村振兴产城融合的发展思路，结合财政金融支持乡村振兴项目的一系列政策，政府可以谋划包括农业现代化示范区、“百县千乡万村”乡村振兴示范县、示范镇，示范村、现代农业产业园、田园综合体、国家农村产业融合发展示范园；国家农村一二三产业融合发展先导区等不同的项目，而且多数项目能够中央预算内资金补贴会发行乡村振兴专项债等。
整体谋划乡村振兴项目应把握的要点：
1、聚焦“农业产业”及“农村基础设施提升、人居环境改善”项目领域。
2、将农业产业项目与农村基础设施建设提升、人居环境改善等项目整体打包，一体化推进和实施。
3、充分利用乡村振兴的财政金融支持，多渠道获得项目建设资金来源。
4、提前谋划确定项目运营事宜，如运营主体、运营收益等。
（四）产业园区开发项目整体谋划要点
近年来，围绕产业尤其是实体产业的发展，国家及各部位都出台了许多的支持文件，尤其是2023年5月5日下午习近平主持召开二十届中央财经委员会第一次会议：强调“加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，以人口高质量发展支撑中国式现代化”，李强总理强调“要坚持有效市场和有为政府更好结合，着力营造产业发展的良好生态”，国家发改委等多部门也都出台了支持实体产业发展的政策文件。
整体包装谋划产业园区项目，一是可以获得一定的财政支持，如：产业园区基础设施可以发行专项债，部分产业园建设项目可以获得中央预算内资金支持，如产教融合示范园区公共实训基地的建设；二是，可以精准获得金融支持，尤其是政策性金融机构的支持，如数字经济产业园、高端装备、智能制造产业园等；三是，将产业园区化可以逐步形成产业集群，有利于更好招商引资，更快促进地方经济发展。
现阶段政策背景下，围绕国家战略和实体经济的发展，可以谋划的产业园项目主要包括：新一代光电信息、数字经济、高端装备-智能制造、新能源、现代物流、产教融合等产业园区类项目。
谋划该类项目时应把握的要点：
1、结合本地区产业发展基础，不要盲目“跟风”谋划不契合地区经济发展的项目。
2、抓住政策的“窗口期”，最大限度争取中央专项资金、专项债及政策性金融的支持。
3、整体综合谋划对地方经济发展较大推动的产业园区项目，尤其是能够形成产业集群发展的园区综合开发项目。
举例：产教融合项目谋划，结合资金来源可谋划以下几类项目
1、产教融合示范园区：
投资：约50-100亿，占地约1500-2000亩；定位：工厂、学校、实训一体，生产、生活融合；建设内容：厂房、校舍、实训基地、公寓、邻里中心、商业中心、科教载体、配套基础设施等；资金来源：中央预算资金+专项债+政策性银行贷款
2、职教产业园区：
投资：约10-20亿，占地：约300-400亩；定位：学校、实训一体化功能性园区；建设内容：校舍、实训基地、公寓、配套生活设施等；资金来源：中央预算资金+专项债+小部分政策性银行贷款
3、公共实训基地
投资：约1-2亿左右：占地：6-8万平方米；定位：培训+实训；建设内容：校舍、实训基地及配套设施等；资金来源：中央预算资金+专项债。
作者简介
朱静（18805200166）财政部PPP中心专家，中国政信（政务）研究中心专家，中能国和产业发展集团合伙人。
长期专注基础设施领域投融资咨询，精通基础设施投融资及政企合作领域专业知识，主导完成了100余起片区综合开发、城市更新、EOD、PPP等项目的投融资咨询服务。在服务过程中，能依法合规谋划包装项目，设计各类项目的投融资规划方案、交易结构、运作模式、回报机制及政府债务风险防范措施等，为政府依法合规推进项目当好参谋，为项目的“可行、可融、可落地、可实施、防风险”打下扎实基础。近年来，发表基建投融资及片区综合开发、EOD项目谋划等方面的原创文章90余篇，为各地政府及国企央企等专业讲座近百场。著有专著《政府（实施机构）PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》。在基建投融资、片区综合开发、EOD、城市更新等领域有着丰富的理论知识及实操经验。
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