万亿国债项目申报进行时： 可作项目资本金，有省份储备项目资金需求超3000亿
文章来源：21世纪经济报道
作者：杨志锦
全国人大常委会10月24日审议通过《国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案》（以下简称议案）后，市场对万亿国债的发行、项目储备尤为关注。
据记者了解，此前地方已在储备相关项目，近期在加班加点进一步完善项目信息。此次增发的国债可用作项目资本金，起到杠杆撬动作用。但监管部门也提出要求，单个项目申请增发国债资金在内的中央投资资金不得超过80%，同时地方财政配套和项目单位自有资金占比不得低于5%。
一些地方项目储备较为充足。据记者了解，截至10月29日，南方某省份申报新增国债储备重大项目超过6000个，国债资金需求超3000亿元。需要注意的，这是初步储备的情况，其中一部分项目在投向、开工时间、中央投资资金占比等方面还需完善，且全国总额度有限，当地储备项目并不会全部得到国债资金支持。
01
水利建设项目额度占比过半
根据议案，中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。今年全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。
此次增发国债资金将重点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。
上述四大投向中，第二、第四、第五、第六项直接和水利建设相关。据记者从多位地方发改人士了解到，监管部门初步明确，用于前述四领域、与水利建设相关的项目额度超过一半，此外用于灾后恢复重建的额度约占总额度的两成。
当前地方项目储备情况也广受关注，因为只有项目储备充足、项目质量高，后续才能尽快启动新增国债的发行，也才能使新增国债项目发行后迅速形成实物工作量。
记者多方采访了解到，在9月末和10月初，监管部门即安排地方以中央投资项目的名义上报了许多项目，但投向领域要广一些。在议案获得审议通过后，近期地方在加班加点按照最新投向要求进一步完善项目相关信息。
“我们9月份对在建、拟建项目都进行了申报，主要是纳入了国家‘十四五’规划的重点铁路项目。”某省级城投平台公司融资部副总表示。不过从最新的八大领域投向看，其中并没有铁路项目。
“我们最近在组织相关部门和项目单位完善国债项目信息，加班加点是常态，经常晚上开会布置任务，每天都会跟进项目情况。”南方省份某地市发改委人士称。
记者获得的国债项目样表显示，项目信息主要包括项目代码、项目所在地、项目单位、建设内容、总投资、资金来源、项目回报方式等内容。截至10月29日，南方某省份拟申报新增国债储备重大项目超过6000个，国债资金需求超3000亿元，其中城市排水防涝能力提升项目资金需求占比最大，达到了三分之一。
项目储备充足且质量高可能对地方申请国债资金额度有帮助。不过京津冀、东北地区额度会高一些，因为三个领域的项目只有这些地区能申报。比如灾后恢复重建领域支持以京津冀为重点的华北地区等灾后恢复重建和提升防灾减灾能力，重点防洪治理工程领域支持以海河、松花江流域等北方地区完善防洪工程体系，高标准农田领域建设也优先支持东北地区和京津冀受灾地区。记者了解到，前述南方省份就未申报这三个领域的项目。
财政部副部长朱忠明10月24日在发布会上表示，这次增发国债的资金规模比较大，所以做好资金分配使用工作尤为重要。前期财政部已经与相关部门进行了认真的研究，按照“资金跟着项目走”的原则，来细化国债项目的预算安排。
国家发展改革委农村经济司副司长、一级巡视员邱天朝10月27日接受央视采访时表示，国家发改委已经和财政部，会同有关部门，形成了增发国债项目实施工作机制，已经达成了一致，马上就会开展联合办公，加强项目的审核工作。
02
可用作资本金项目
中国投资项目启动必须要有一定的资本金，即项目法人认缴非债务性资金，作为本钱。国家针对不同领域有不同资本金比例要求，一般在20%左右。近年来，为充分发挥投资撬动作用，国家允许专项债、特别国债、政策性开发性金融工具等债务性资金作为资本金。此次增发的万亿国债能否作资本金也引起市场关注。
记者从多位地方发改人士处了解到，地方及项目单位可根据项目实际情况，明确新增国债资金的具体安排方式，比如直接投资、投资补助、资本金注入。换言之，此次增发国债资金可用作项目资本金，更好地起到投资撬动作用。
对比2020年发行的万亿特别国债，此次增发的万亿国债不需要地方政府还本付息，用作资本金应是理所应当。2020年发行的1万亿特别国债纳入政府性基金预算管理，其中7000亿通过政府性基金转移支付下达至县市，主要用于公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设等基建项目，该部分资金可作为项目资本金，这部分资金由地方负责还本付息。
朱忠明表示，此次增发的1万亿元国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。
根据政府投资条例，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
“上级政府补助给下级政府的投资，下级政府用来直接投资或资本金注入的，投资方式仍属于‘资本金注入’，而不是投资方式意义上的‘投资补助’。此次增发国债也是类似。”前述南方省份某地市发改委人士称。
另据记者了解，在国债项目中，地方申请中央投资资金（中央预算内、国债资金和其他中央财政性资金合计）不能超过80%，与此同时地方财政配套和项目单位自有资金占比不得低于5%。换言之，项目资金最多有80%来自国债资金。
记者获得的某地项目清单显示，项目投资资金来源包括增发国债资金、中央预算内投资、其他中央财政性建设资金、地方财政资金、企业自有资金、地方政府专项债、银行贷款、其他资金等类型。一些项目的资金来源已形成国债资金+专项债资金的结构，后续可能还会有银行贷款跟进。
根据议案，增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元。朱忠明表示，国债资金投入使用后，客观上也会有利于带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好态势。
西部某地市发改系统人士介绍，按照监管要求，在建项目的开工时间应在2021年之后，能在2023年第四季度和2024年形成较大实物工作量；新开工项目原则上能够在2024年6月前开工建设，2023年可开展设备购置、场地平整等相关工作。
德邦证券首席经济学家卢哲测算称，预计增发国债可拉动3万亿投资，假设分3-5年完成，明年增量投资6000-10000亿，可直接带动名义GDP增速0.5-0.8个点。
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