城市“看海”，内涝治理三重误区
■ 一面铺管网，一面无节制缩小自然水面
■ 各管一摊，宁取“洋经”也不合作
■ 附文《内涝治理关键难点不在技术》
连续几场秋雨，对于城市排水是否顺畅，又成了人们关注的焦点。来自防汛部门的数据显示，截至8月17日，今年全国已有154个城市因暴雨发生内涝。
近年来，“城市看海”已在不少城市屡次上演。
知名水文学家、南京信息工程大学水文气象学院教授林炳章指出，全国200多座大中城市中，有2/3以上目前面临“一下雨就涝、没有雨就旱”的尴尬局面。
出现城市内涝，地面硬化是重要原因。最近二三十年内，城市中心区地表径流系数普遍由0.3增长至近0.7，每逢下雨地面上有近70％的降水难以下渗。建设既防涝、又抗旱的“海绵城市”成为最受关注的解决之道。
今年4月，财政部网站正式公示，镇江、南宁等16个城市入选2015年海绵城市试点城市。根据此前下发的文件，试点城市应将城市建设成具有吸水、蓄水、净水和释水功能的海绵体，提高城市防洪排涝减灾能力。此后，住建部门也出台专项文件，对“海绵城市”的建设标准和指标进行规范。
但对各地建设中的“海绵城市”能否达到除涝抗旱的预期效果，水文专家及水利人士不太乐观。多位受访人士表示，目前多地进行的“海绵城市”建设和改造存在误区，有专家甚至预言，“按现在的模式建下去，五年以后，淹的城市还是淹，涝的地方还是涝！”
记者调研发现，在“海绵城市”建设中，存在三重误区。
各管一摊，宁取“洋经”也不合作
“什么是‘海绵城市’？它是一个新工程、一套新系统，还是对现有防洪排涝设施的整合？”林炳章说，“海绵城市”要取得成效，建设之前就必须解决“是什么”和“怎么建”的问题。
但从目前的情形看，处在“海绵热”中的各方对什么是“海绵城市”、怎么建“海绵城市”混乱不清。一说认识都“高度重视”，一谈实施都不知怎么落实，哪怕是一线的建设者，都普遍对“海绵城市”缺乏严谨科学的认知。一些规划人员认为，“海绵体”是给城区加几条给排水管道，另一些人认为多搞些草坪、添几个绿化带就行。
“以前批评城市建设是重地上、轻地下，不讲‘良心’，现在真金白银准备投入了，怕就怕钱花不到点子上”。多位水务研究人员在采访中说，“海绵城市”建设最怕布局和建设思路出错，但现在“九龙治水”的管理体制下，每个部门都从自己的专业和利益出发，很容易导致规划和顶层设计出现方向性错误。
一位从事水文工作20多年的院校专家向记者反映，不交流、不合作、各扯一摊自己单干，是一些城市建设“海绵城市”的通病。一些城市热火朝天准备建设城市海绵体，但气象资料闷在手里不拿出来共享，水利部门插不进手干脆作壁上观，住建部门把着城市建设口，请的依旧是建筑、规划界人员来解决城市防洪体系问题，最后发现自己做不了，就到处“取洋经”，“参考”美国、日本、欧洲等地的“先进经验”。
基础性研究匮乏，建设如“空中盖楼”
受访专家指出，“海绵城市”要建得科学，基础性研究和观测必须先行。就像国家投资基础设施要摸清楚各个地区的人口规模，城市要解决逢雨必涝的问题，也要研究清楚究竟为什么淹水：是降水量超过管网标准、是城市布局失当，还是邻近的江河不能满足排水需要。
但从目前情况看，别说这些先导研究，就连获得这些研究需要的数据都困难重重。林炳章说，降水量是研究排水的最基本数据，但一个地区在一段时间内总共降下多少水体、城市需要消化多少水体，这些基本数据，相关部门都说不清楚。
曾在美国联邦政府工作20年的林炳章告诉记者，自己在美工作期间曾仔细比对美国近100年来的降雨趋势变化，后来回国也想做相关研究，却发现这样的事根本做不起来。“在美国向政府获取数据是很容易的，我想要什么资料就向对口部门发一封电邮，大约一周以后需要的数据就会得到回复。但是回国以后，保密需要、单位纪律……什么理由都来了，仅拿到研究资料这一项，就难如登天。”林炳章说。
基础数据拿不到，有时也不是观测部门不愿给，而是过去观测工作没人做，积累下来的欠账太多。南京市城区防汛指挥部办公室科长孙红环介绍，前期数据和观测的缺乏，对现在的建设研究构成很大障碍。90年代以前，南京市降水观测点很长时间只有1处，近二十年才有所增加，过往的基础数据极其缺乏，即使防汛人员早就提出想依据水利大数据进行建设改造，也无从下手。
一面铺管网，一面无节制缩小自然水面
基础观测研究还未及时跟上之时，不少研究人员担忧，以往抓项目、抓工程不抓科学实用的做法会在后续建设中沿用。南京市水利规划设计院规划分院副总经理杨红卫说，研究不充分、工程太仓促、建设一阵风，大干快上整出来的成果往往几年以后就要推翻重来。按常理说，“海绵城市”这类先进的建设理念在新开发区域最有条件落实，但实际上，很多地方连必要的先导研究、规划都还没做就要拍脑袋建设，没想清楚怎么建就先确定完工时间，等到建成以后，才发现这里不合理、那里用不上。
受访专家指出，经济下行压力下，地方“海绵城市”建设特别要防止奔着GDP效益而盲目开工、不讲科学的做法。完成生态改造，除了大张旗鼓地“建”，更要讲求生态平衡、尊重自然地“不建”。
目前，一些城市防汛完全把“宝”押在铺设管网、建设泵站上，而对自然水系水网能填的填、能卖的卖，有些主城区水域面积率急剧下降到1％左右，仍然在填河造地、向水面要效益，一边扩张排水管网，一边在利益驱动下毫无节制地缩小自然水面，就好像拆东墙补西墙，捡了苞米丢掉谷子。
城市建设非一日之功。水利专家认为，科学合理地布局建设“海绵城市”，目前最紧要的工作是完善顶层设计和确定防洪标准。“所谓顶层设计，就是规划。首先，要把一个地区各个时段内究竟有多少降水算清楚，其次，要根据水量大小和城市规模确定城市防洪标准和排水管道建设标准。有了科学的设计和规划，才能有科学的建设。”林炳章说。LW
瞭望记者丨王珏玢
刊于《瞭望》2015年第35期
内涝治理关键难点不在技术
近日，《瞭望》新闻周刊记者江苏走访多个水务管理部门及水利专家发现，目前解决城市排涝在水务管理改革、科学规划建设、落实防洪规范等方面还存在明显障碍。多头治水的管理格局仍未改变，防洪排涝工作在城市规划建设中处于明显弱势。
多位基层工作者直言，排水问题关键难点不在技术，而在防洪安全与开发利益发生冲突时，直接决策的“领导”把什么放在首位。
表现一：房屋建成“补做”防洪规划
南京市水利规划设计院总工程师奚肖亚说，目前水利最大的问题是规划弱势。城市逐步开发扩展中，规划对建设的指导作用越来越得到重视，但规划编制中，肩负防洪安全重任的水利部门却很少“插得上话”。
水利规划人员反映，一些城市中心的水面原本不该填、一些地势低洼或邻近河道的区域开发出来洪水风险很大，“领导”知道水利人员肯定会有异议，就干脆绕开、不征求水利部门意见。
不少专家介绍，目前涉及城市防洪排涝的规划，即使是有也不成系统、难以形成体系。时序上说，防洪规划应该先于开发步骤，但现实图景往往是业主想做就做、想什么时候做就什么时候做。
在南京溧水某开发片区，管理者在全部建设完成后想起“补做”防洪规划。工作人员现场考察后发现，这一区域道路标高明显低于洪水水位，再要补救代价巨大。“我们经常碰到，路网定好了、土地定好了，甚至连房子都盖好了，再大手一挥，说在这开条河，在那补个防洪设施。这时候很多错误根本无法挽回。”南京市水利规划设计院规划分院副总经理杨红卫说。
表现二：九龙管水，“自己人”搞不清如何分工
虽然自1998年起，国务院就已经明确城市防洪由水利部门负责，但水务一体化推进多年，部门间各自为政的现象仍有出现。
中国水利水电科学研究院发布研报说，一些城市防洪工作涉及部门众多，职责划分不明。山东济南防洪排涝工作涉及水利局、市政公用事业局和黄河河务局。其中水利和市政部门工作存在重叠区域，两家分别下设内河防办和城市防办，各自制定防汛应急预案。
与之类似，江苏南京城市排涝职能也分散在城管、水利等部门，主城四区排水由城管负责、郊区及江河湖泊防洪排涝由水利负责，两部门分别下设城防办和市防办。
有水务工作者对记者说：“以行政区划为界来管理自然流动的水，确实不太合理。就连我们自己也没搞明白水到底是怎么管的，在一个部门内部，水务职责也经常交叉。”
表现三：填掉水面搞开发，城市水面面积一缩再缩
即使国家、行业和各地对一些防洪除涝设施要求明确，但这些规定经常成为一纸空文。
杨红卫介绍，按照《城市水系规划规范》要求，南方城市水域面积率多应控制在8％以上，但大中城市中心城区和高密度开发区，水面率普遍不到4％，这一比例还在不断缩小，一些地方水面率已经不到1％。城市总体规划虽然对生态指标有硬性要求，但落实到水面面积上，控制性规划和实际建设中都难见具体要求，往往是值钱的地方填掉水面搞开发，哪里有剩余的空地再补一块，找不到空地就不了了之。
多位受访的水利专家及工作人员建议，解决城市排涝问题必须强化顶层设计，加强规划建设的科学性。推进水务一体化改革，强化防办地位；加强执行力，在法定规划中加入防洪除涝“硬指标”，并在控制性规划和后续建设中严格分解落实；强化决策监督，完善考核体制，防止个别“领导”为求一时政绩而牺牲城市长远利益。LW
瞭望记者丨王珏玢
刊于《瞭望》2015年第35期
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