基础设施投资，能否再次扮演经济“稳定器”的角色？
◆ 基础设施投资依然大有可为
◆ 基础设施存不少欠账，如暴雨后内涝严重，城市地下管网需要改造
◆ 投资基础设施本身带来经济增长，设施完善后产生倍增效应
◆ 当下加强基础设施投资，投资成本低，一定程度上能缓解产能过剩难题
在下行压力持续较大的背景下，基础设施投资再次扮演起中国经济“稳定器”的关键角色。
不久前召开的国务院常务会议，原则通过了《中长期铁路网规划》，中国高铁网正式由“四纵四横”升级为“八纵八横”。具体而言，就是打造以沿海、京沪等“八纵”通道和陆桥、沿江等“八横”通道为主干，城际铁路为补充的高速铁路网，实现相邻大中城市间1～4小时交通圈、城市群内0.5～2小时交通圈。
▲来源：中新网
有人测算，上述目标完成之后，中国铁路网将达到20.4万公里，其中高速铁路网7.2万公里。作为对比，截至2015年底，我国铁路营业里程为12.1万公里，其中高铁运营里程超过1.9万公里。
作为“三驾马车”之一，投资长期以来一直是中国经济增长最为倚重的“利器”。尤其是基础设施建设投资，在很多情况下都是国家实现经济“稳增长”的首选方案。
不过，有人对于这一状况“颇有微词”。他们担心，如果一味依靠大量基础设施投资来支撑GDP，中国经济有可能患上“铁公基”依赖症。也有观点认为，如果中国不对其总量逾10万亿美元的经济进行调整，加大服务业与消费所占的比重，而沉迷于举债投资会招致严重的麻烦。
这些论调并非完全没有道理，但如果就此否认基础设施投资对中国经济的重要性，无疑过于偏颇。尤其是当下，中国经济正面临较大下行风险，虽然病因和病根实为“内生”，痛定思痛实施结构调整才能治本，但调结构犹如服中药见效慢，要想在短期内遏制住经济下行，“急救药”还是要靠投资。
完善的基础设施产生倍增效应
▲7月18日，湖北宜昌至喜长江大桥建成通车
作为一项反周期操作，经济疲软时期加强基础设施投资，其实是许多国家的共同之选。
美国在2016年300页正文的总统经济报告里，就用了40页描述增加基础设施投资的必要性。而英国去年宣布政府将在2020年之前投资50亿英镑，同时集中管理地方政府的退休基金，组成六个、每个总值250亿英镑的财富基金，以便投资在关键的基础设施上。除此之外，英国政府将成立新的全国基础设施委员会，负责改革和加速重大基础设施工程，如铁路网和电力站的策划工作。
中国也不例外。自2014年9月，国家发改委陆续推出了11类重大工程包，截至今年5月底，累计完成投资59499亿元。基础设施投资是其中的重点，涵盖了信息电网油气等重大网络工程、粮食水利重大工程、交通运输重大工程、现代物流重大工程、城市轨道交通重大工程等多个工程包。数据显示，2015年，全国基础设施投资增长17.2%，对整体投资增长的贡献率为29.4%，同比提高6个百分点。
当下加强基础设施投资，不仅投资成本低，而且也不会像产业投资那样出现产能过剩。相反还能够扩大市场有效需求，消耗钢铁、水泥、建材、设备等投资品。对中国来说，在一定程度上能够缓解当前产能过剩带来的难题。
当然，这并不意味着投资基础设施仅仅是应急之举。恰恰相反，有效的基础设施投资可以长期提高生产效率，提高潜在经济增长速度。正所谓“要想富、先修路”，投资于基础设施不仅仅是投资行为本身所带来的经济数据增长，而且随着基础设施的不断完善，还会产生倍增效应。
回顾过去几十年中国所缔造的经济奇迹，除了广为人知的低成本等“后发优势”以及中国人更加勤劳、喜欢储蓄等民族特性之外，持续多年对基础设施的高强度投资也是不容忽视的一个重要原因。
必须要看到，正是这种“坚持”大大改善了中国的商业投资环境，提高了中国经济的竞争力。不久前，麦肯锡公司发布了一份研究报告，称从1992年到2013年间，中国将GDP的8.6%用于修建公路、铁路、机场和港口等基础设施，这些设施对于人流、物流的移动以及经济增长起到了关键作用。而同期西欧、美国和加拿大的基础设施投资仅占GDP的2.5%。
可以想象，如果未建成如此水平的基础设施，中国不会持续位居全球外国直接投资目的地前列，也不可能像现在这样成为世界工厂，世界第二大经济体的称号也很难在如此短的时间内就被中国所取得。
上述报告还认为，当前每年中国在基础设施上的投资比美国和西欧之和还要多，而这些大量投资将在未来几十年重塑全球经济的面貌。
实际上，历史上多个发达国家，在经济快速增长期都曾经历过一段基础设施的“高强度投资期”。这并不难理解，因为完善的基础设施是畅通人流、物流、信息流，降低交易成本、提高企业竞争力的必备条件。从这个角度来看，没有完善的基础设施，就不会有强大的国家经济。
中国基础设施仍存不少欠账
尽管如此，一些人仍担心，经历了多年的高强度投资，中国的基础设施建设是否有些过剩了。尤其是在媒体的报道中出现了如下场景——没有人影的城镇，空空荡荡的机场，不知通向何处的高速公路——质疑与担忧之声尤甚。
事实究竟如何，不妨看看简单的几组对比。铁路方面，美国现在的总里程为23万公里，而按照原先的规划，中国到2020年才16万公里。公路方面，截至2015年，中国公路总里程约为450万公里，而美国的这一数据是650万公里。机场方面，两国的差距更大。如果考虑到两国面积相近、而中国人口数量是美国的4倍多这一事实，显然不能认为中国的“铁公基”已经过剩了。
至于一些基础设施存在使用率不高的现象，更多是由此类投资的特性所决定的。与普通的产业投资不同，基础设施投资的特点是建设周期长、投资规模大，而建成之后的使用周期往往更长，十几年甚至几十年都并不鲜见，这就要求在投资建设时一定要有超前性，从而为未来长期发展留下足够的容纳空间。
现实中，刚建成的公路没过多久就出现堵车、刚修好的铁路时间不长就运力不足、刚落成的机场不出几年就满负荷运转等现象时有发生，恰恰说明基础设施在投资规划时前瞻性不足、预留量不够。不过，作为硬币的另一面，为防止出现“建成即落伍”的现象而留足余量，则在设施建成初期，必然会存在使用效率不足的问题。
当然，即使是从全寿命周期来看，一些基础设施使用效率不高，也未必就能认定这项投资是不合理的。毕竟大部分基础设施都具有公共产品的属性，因此不能简单地以市场标准来评价。
例如青海玉树机场，由于位置偏远，人口不多，因此在2007年建成之时，有不少人认为这是浪费资源，甚至有外媒将其列入中国82个“不需要”的机场之一。然而2010年4月，玉树地区发生强烈地震，由于没有铁路，公路交通距离最近大城市颇远且路况不佳，多亏此前建成的玉树机场，才让救援工作得以顺利进行。
事实上，虽然经过了持续多年的高投入，但基础设施依然是我国经济发展中的一个薄弱环节。相对于现实需求而言，中国在很多领域的基础设施投资不是过剩，而是不足。例如，今夏全国多地先后遭遇了暴雨侵袭，不少地方内涝严重，纷纷开启了“看海”模式，这反映出在城市地下管网方面，依然存在不少欠账。
有统计显示，目前我国基础设施和公共服务设施与发达国家相比，还存在较大差距，公共设施存量仅为西欧国家的38％，北美国家的23％。
特别是随着新型城镇化的稳步推进，在基础设施领域需要做的“功课”会越来越多。按照相关规划，“十三五”期间我国要实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。
而过去十年的统计数据表明，城镇化率每提高一个百分点，平均拉动投资增长3.7个百分点。有人照此估算，“十三五”期间基础设施投资的需求总量要高达40多万亿。
尤其值得关注的是，基础设施的内涵也在延伸。如今，已不仅仅局限于传统的“铁公基港”，而是拓展到包括改善医疗、社会福利、文化和娱乐设施投资在内的诸多“软性”基础设施投资。这些方面，中国需要弥补的“短板”更多。
明确投资预期吸引民间资本
对于工业化尚未完成、城镇化仍在途中的中国而言，基础设施投资不仅大有可为，而且不可或缺。接下来，就涉及到一个关键问题：资金从何而来？
由于基础设施投资规模大、时间长，而且如果仅从项目本身看，往往都是低回报，甚至是入不敷出的，因此政府一直都是基础设施建设最主要的资金提供者。
但政府的资金毕竟是有限的，一味依赖政府行为难以持久，并会加大债务风险。尤其是在经济增速放缓、财政收入下滑的情况下，政府支出更加捉襟见肘。而且一旦政府将大量资金投资于基础设施建设，势必会减少在其他领域的投入。此外，政府投资还存在效率较低的问题。
要克服这一矛盾，关键还是要激活民间资本投资基础设施建设的热情。当前，经济增速放缓，一些传统热门的投资领域产能过剩，大量民间资本急需开辟投资新渠道。如能将其引入到基础设施建设领域，无疑是两全其美之举。这也是国家此前力推PPP（政府和社会资本合作）模式的重要动因。
理论上，PPP模式能够发挥政府和民间资本的各自优势，但从实际运行来看，结果低于预期，民间资本对于这种模式似乎“不太买账”，这背后一条非常关键的原因就是预期收益不明。
与政府投资不同，民间资本一般只有在对未来回报有较为明确的估算之后才会投资，因此要想更大力度吸引民间投资，未来的基础设施建设不能只讲投入、不谈回报，需要根据情况适度提高投资回报率，缩短投资回报期，给投资者以较为明确的投资预期，并最终形成投资—收益—再投资的良性循环。LW
刊于《瞭望》2016年第30期
原标题《基础设施投资依然大有可为》
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