解读｜地方债风险应急处置预案出台，超16万亿地方债风险如何防控？
◆ 14日，国办印发地方债风险应急处置预案：
地方政府性债务适用范围明确，新增地方政府债券资金主要用于公益性支出
对于地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任
将政府性债务风险事件划分为四个等级，强化责任追究机制
◆ 我国政府债务的负债率为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平
◆ 目前地方债风险管理主要面临三大挑战：①个别地区超警戒线；②违规融资担保承诺；③“伪PPP”现象不断
债务高风险地区须实施财政重整
四维透视国办地方债风险应急预案
记者/韩洁、申铖、刘红霞
近日，国务院办公厅发文提出建立地方政府性债务风险应急处置预案。国务院再出重拳释放哪些信号？新华社记者14日采访了财政部有关负责人和权威专家。
维度一：
是储备政策，并非债务亮“红灯”
建立地方政府性债务风险应急处置预案，言外之意是当前我国地方政府性债务风险“亮红灯”了吗？不少人发出这样的疑问。
“首先需要明确的是，出台预案并不代表危机已经发生。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说，预案实际上是一道防风险的“防火墙”，能对地方政府债务管理形成有效约束，并有效保护债权人的合法利益不受损失。
“此次出台的预案，是地方债风险管理链条的重要一环，也是主要环节中的最后一环，将有助于形成政策闭环，切实堵住地方违法举债渠道，提高地方政府债务管理水平。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说。
维度二：
四级应急机制高悬风险“警铃”
为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”，预案一大看点是依据风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级，相应实行分级响应和应急处置。
“级别的划分将进一步明确责任主体，从而有效促进地方政府对风险隐患的及时排查和妥善处置。”赵全厚说。
财政部介绍，对于对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
“明确四个等级的划分标准对地方政府来说无异于悬挂起风险‘警铃’，一旦达到标准触发风险事件，就要依照预案处置，有利于倒逼地方政府树立风险意识，加强动态监测和实时预警，力争把各类风险化解在源头，防止风险加剧或转化。”中国社科院财经院院长助理张斌说。
维度三：
按不同债务类型依法分类处置
化解风险，关键要处置好债务。预案另一大亮点是区分不同债务类型依法分类提出处置措施，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。具体包括：
——对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。
——对非政府债券形式的存量政府债务，债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任；债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可按合同法规定分类处理，切实依法实现债权人的合法权益。
——对存量或有债务，无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的50%；对可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府视情况救助，但保留对债务人的追偿权。
——对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务，参照存量担保债务依法处理。
财政部明确表示，新预算法实施后，包括融资平台公司在内的地方国有企业举借的债务依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，只在出资范围内承担有限责任。
维度四：
财政重整并非破产重组
根据预案，一旦发生Ⅳ级及以上风险事件，必要时可启动地方政府财政重整计划。
“财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。”张斌说。
清华大学经管学院常务副院长白重恩认为，财政重整计划会倒逼地方政府对收支活动进行重新安排，能让地方政府有更强的动力来处理资产，改善部分地方资产闲置和效率低下的状况。
预案强调，实施地方政府财政重整计划，必须依法履行相关程序，必须保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。同时，发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制。省级政府也应将地方政府性风险处置纳入政绩考核范围。
超十六万亿地方债风险如何防控
记者/韩洁、李劲峰、申铖、刘红霞
财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元。债务率即年末债务余额与当年政府综合财力的比率为89.2%，低于国际通行的警戒线。财政部有关负责人指出，目前我国政府债务风险总体可控，但存在局部风险隐患，需引起重视。
记者采访发现，目前地方债风险管理主要面临三大挑战：
——个别地区超警戒线。去年底，全国人大常委会分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中，不少委员提及100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。
——违规融资担保承诺。审计署对部分地方政府债务审计发现，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。
——“伪PPP”现象不断。财政部相关政策明确要求，严禁借PPP项目保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。审计署公布数据显示，截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龙江等4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云介绍，当前地方财政保持高增长难度大，但稳增长、补短板任务并未减轻。当地方分到的新增债务限额不足以填补财政收入放缓造成的收支缺口，加上地方政府负责人的融资观念无法适应从传统粗放举债向规范举债的转变过程，就极易出现各类违规举债现象。
政绩考量也是一些地方违规举债的重要因素。专家表示，过去相关约束机制不健全，融资渠道也十分混乱，一些地方政府领导在政绩思维驱使下，举债投资冲动非常强烈。即便现在规范地方债务管理后，仍然会选择明股实债、承诺担保等违规方式，保证一定的投资增速。
业内专家指出，此次出台的地方债风险管理新规提出，高风险地区政府财政重整计划，与地方债务分类处置措施，将在堵住地方违规举债漏洞方面发挥积极作用。
“过去地方无序举债、违规融资现象屡禁不止，重要原因在于追责未能落实到位。”清华大学经管学院常务副院长白重恩说。
地方债风险应急处置预案规定，发生四级以上地方债风险事件，就应适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。白重恩说，对何时追责、如何启动追责有了明确触发点，“加上责任认定、追究的部门、程序都有具体规定，形成风险事件必追责的刚性约束”。
专家建议，遏制地方违规举债，提高财政、金融等方面风险防控能力，还需继续加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，督促地方优化财政支出结构，提高举债资金使用效率，增强地方债务风险管理精细化、透明化。
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