从新团队看美国政策走向

◆ 特朗普对有军方背景、为人忠诚、与己有共同理念的“非政客”青睐有加

◆ 美国新政府的外交安全政策或将呈现三大突出特点：

• 重视发展军力，提升军事手段在对外关系中的作用
  

• 提升反恐、打击极端伊斯兰在美国国家安全战略中的排序

• 亚太、中东、欧洲将呈现新的调整、布局态势

作者单位：中国现代国际关系研究院美国所

　　近期，美国候任总统特朗普相继宣布国家安全事务顾问、国务卿、国防部长、中情局局长、国土安全部长等核心职务的提名人选，其外交安全团队渐趋成型，从中或可窥见美国新政府未来决策模式、外交风格和政策倾向。

“非政客”团队特色鲜明

　　特朗普没有从政经验，从其外交与安全团队的成员构成看，特朗普对有军方背景、为人忠诚、与己有共同理念的“非政客”青睐有加。

　　首先，对有军队背景的人“情有独钟”。特朗普出身军校，敬佩军人作风，其本人精力充沛、个性强势、不喜欢下属反对其决定。在其看来，军人是纪律严明、执行力强的代名词。因此，特朗普对有军队背景的人情有独钟。

　　在挑选的外交安全团队成员中，除国务卿人选蒂勒森外，国家安全事务顾问弗林、防长马蒂斯、中情局局长蓬佩奥、国土安全部长凯利等均有服役经历。

• 弗林出身军人世家，从军33年，曾任国防情报局局长；

• 马蒂斯从军43年，曾任美军联合部队司令部司令、中央司令部司令；

• 蓬佩奥为西点军校优等生，亦有5年军旅经历；

• 凯利曾为美军南方司令部司令。

• 国家安全事务副顾问麦克法兰无从军经历，但曾长期供职五角大楼，任国防部发言人、助理防长首席帮办等职。

　　其次，优先考虑为人忠诚、个性直率、与己有共同理念的“能人”。特朗普用人强调“忠诚第一”、赏罚分明。弗林是民主党人，早在初选阶段就称赞特朗普“为国思虑”、“敢于直面挑战”，还常在推特上转发特朗普的推文以示支持，是大选期间为数不多始终力挺特朗普的国家安全事务专家。特朗普对弗林欣赏有加，其诸多政策立场均受到弗林影响。美国媒体认为，弗林与特朗普惺惺相惜，完全是两人个性相似、理念接近使然。

　　蓬佩奥与候任副总统彭斯关系亲密，同时作为美国众议院情报委员会及班加西调查委员会成员，在大选期间频繁指责希拉里对于班加西事件负有责任，要求严肃调查“邮件门”，可谓助特朗普赢得大选的“功臣”。此外，与特朗普类似，蓬佩奥也喜欢用社交媒体，频繁在推特、脸谱等发表看法，更新自己的生活状态，被称为特朗普的“同道中人”。

　　马蒂斯与特朗普没有深交，大选期间还曾数次批评特朗普相关主张，但马蒂斯能力出众、战功赫赫，被特朗普赞誉为“坦诚直率”、“最像巴顿将军的人”。

　　第三，乐用“政治圈外人”。特朗普作为华盛顿“圈外人”，大选期间竭力将自己与传统政客切割。这既是其选举策略，也反映出其对传统政客的反感。因此，特朗普对“非政客”青睐有加，敢于也乐于起用毫无从政经验的“圈外人”。弗林在军情系统争议颇多，长期抨击奥巴马政府“政治正确”陋习；蒂勒森则长期在商界任职，毫无从政经验。蓬佩奥仅有极短暂的从政经历，属于政坛新手，性格直率、黑白分明，与传统政客做派有明显差别。

　　第四，重用奥巴马政策的批评者。特朗普反对奥巴马政府的多数施政主张，因而倾向于重用奥巴马政策的批评者。弗林信奉推崇里根政府的强势政策，反对伊核协议，批评奥巴马的反恐政策，宣称“中俄合作是奥巴马领导力软弱所致”。蒂勒森曾公开质疑西方国家对俄制裁政策；马蒂斯对奥巴马的中东政策、阿富汗政策、伊朗政策等多有批评，认为如果有必要，美国应在中东果断动用一切军事手段以赢取胜利。蓬佩奥强烈反对奥巴马任内施政方向，对伊核协议、美古缓和关系及奥巴马政府的军事战略等十分不满，时常在社交媒体上发表诋毁奥巴马政府的言论。麦克法兰则严厉批评奥巴马的反恐政策，认为奥巴马未能认清恐怖主义对西方文明的威胁。

决策风格简单直接

　　在行事方式上，新安全团队与前任奥巴马政府有明显差异，对外战略制定和执行将更简单直接。

　　决策模式偏重效率。特朗普与所选阁员均是行动派。安全团队中，特朗普是最终拍板人，弗林是最后提议者，彭斯是国安会、国会和行政部门间的主要协调人，三人可决定多数事项。防长马蒂斯和国务卿蒂勒斯分别从军事和经济领域提供意见。

　　这一新决策模式将带来复杂影响。一方面，美国同时应对多个复杂局面的能力或有所增强。奥巴马任期内，国安会夜夜无休，人员繁杂，一些决定需多次评估、论证、投票。特朗普则化繁为简。弗林、马蒂斯等团队成员也能直面麻烦，有可能成为特朗普的可靠助手。

　　但另一方面，决策的科学性、专业性水平可能下降。特朗普决策有可能带有鲜明的个人色彩。弗林、马蒂斯等人阅历丰富，但知识面和看法有局限。一旦团队内部缺乏相互制约和平衡，造成政策跑偏，很可能在早期难以察觉和纠正。特朗普的商业生涯曾“四起四落”，数次濒临破产，若决策失误发生在总统任上可能带来灾难性后果。

　　外在风格彪悍，或呈现某种程度的单边主义倾向。特朗普所选阁员“鹰派”背景强。团队成员普遍是非观明晰，毫不掩饰其负面情绪。比如，特朗普胜选后坚持收紧签证、遣返移民等政策；马蒂斯、蓬佩奥对恐怖主义“恨之入骨”，公开支持对恐怖嫌犯使用酷刑，甚至希望处决而后快。此类措施和言论带有威权特征，使外界相信其执政后会将更多强硬承诺付诸实践。弗林、马蒂斯、蓬佩奥出身行伍，信奉战争哲学，这使得该团队的现实主义色彩突出，认为国际社会是恃强凌弱的零和博弈，展示并使用硬实力是争取战略主动的主要方式。

　　手段策略灵活，不拘定式。特朗普团队多为“非主流”精英，反对“条条框框”，行事风格“不走寻常路”，以解决实际问题为首要目标。目前看，特朗普将“经贸”和“军事”视为国家安全战略支柱，或远离奥巴马任内提出的“防务、发展、外交”的“3D模式”。特朗普拿出的方案多数简单直接，较少受道德和规则约束，其团队常有“意外之举”，如考虑首访俄罗斯，直接与金正恩接触等。

外交、安全政策三大走向

　　从特朗普及其团队的政策倾向看，美国新政府的外交安全政策或将呈现三大突出特点。

　　其一，重视发展军力，提升军事手段在对外关系中的作用。新安全团队中集合了如此之多的军人，意味着安全政策很可能呈现更多军事色彩。具体而言，一是增加军费开支，扩充军备。在竞选期间，特朗普已然多次强调“扩军”，重视军队建设。弗林、马蒂斯等核心团队成员的“强军”主张与特朗普不谋而合。可以预见，奥巴马任内执行的控制军费支出、延迟诸多大型军备研发项目的政策很可能为新政府抛弃。

　　二是强调军事手段在对外战略中的运用。特朗普及团队“外交需要以强大的军力为后盾”的主张，可能成为其区别于奥巴马战略思想的重要体现。特朗普赢得大选，美国国内军工利益集团已经将此视作“捞取红利”的又一个历史性契机。

　　其二，提升反恐、打击极端伊斯兰在美国国家安全战略中的排序。新安全团队成员中，长期从事反恐的经历颇多。弗林成名于伊拉克、阿富汗反恐作战，作为驻阿美军情报主管，制定了多项至今仍为美军津津乐道的“平叛”方略。马蒂斯曾担任中央司令部司令，直接主导中东反恐作战任务。奥巴马上台后抛弃了小布什政府“以反恐为纲”的国家安全战略总体布局，而特朗普本人及弗林、马蒂斯等则极为重视恐怖主义对美国的威胁，严厉抨击奥巴马政府“过度收缩海外反恐阵线”、“放任‘伊斯兰国’坐大”。在当前国际恐怖主义出现一些新态势的背景下，反恐可能成为特朗普安全战略的最重要目标之一。

　　其三，就亚太、中东、欧洲这三个美国全球战略的传统重点区域而言，将呈现新的调整、布局态势。一方面，对反恐事务关注度的提升，意味着中东地区在美国全球战略中的重要性上升。另一方面，特朗普、弗林等人倾向于改善与俄罗斯的关系，势必会对美国在欧洲方向的战略布局产生重大影响，美国在欧洲的战略投入可能有所减少。

　　美国在中东、欧洲布局态势的上述潜在变化，将对其亚太战略布局产生重要影响。重视亚太，仍然是美国内战略界的高度共识，特朗普的核心幕僚纳瓦罗就曾撰文描绘特朗普“以实力求和平”的亚太战略思路。不过，在特朗普目前组建的外交、安全团队中少有从事亚太事务的相关经历，这些人的关注点更多聚焦于反恐、俄罗斯等议题，对亚太问题显然缺乏集中思考。新政府上台后，亚太地区在美国全球战略中的重要性如何变化，将是观察美国政策走向的一个重要方面。LW

刊于《瞭望》2016年第52期

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