瞭望｜民办养老进退皆难
◆ 公办养老机构已无法满足老龄人口井喷式增长带来的养老需求：
截至2015年底，我国逾1/10人口为老年人(65岁+)，已超国际老龄化标准
预计到2030年，我国老年人口将增至2.8亿，首超少年人口
◆ 营业执照迟迟办不下来，民办养老机构无证经营存隐患
◆ 养老需求缺口大，关停“非法民办养老机构”后，老人无处安置
◆ 简政放权还不到位，相关《办法》亟待细化
记者 / 王林园 白涌泉
随着我国老龄化程度不断加深，公办养老机构已经无法满足老龄人口井喷式增长而带来的巨大养老需求。
数据显示，截至2015年底，我国65岁以上老年人占总人口比例为10.5%，已经超过国际老龄化标准；预计到2030年将增至2.8亿，首次超过少年人口。为了满足养老需求，未来的养老产业发展需要民间资本的力量。一些民间资本也积极投入养老产业中。
近日《瞭望》新闻周刊记者在河南、辽宁等地调研发现，大量民办养老机构存在无证经营情况，一些民办养老机构在消防设施、办证审批等方面存在“先天不足”。
一方面，这些养老机构继续无证经营存在隐患，安全以及服务质量保障需要加强，就在记者发稿时，吉林辉南县一民营安老院发生火灾；另一方面，也不能轻易关停这些“非法民办养老机构”，以免加大养老需求缺口。
营业执照缘何迟迟没有办理
近日，河南省卢氏县东明镇石龙村“幸福之家养老公寓”因室内火情致2位老人死亡。卢氏县政府称该“养老公寓”无《养老机构设立许可证》等手续，属非法经营。记者在走访时发现，卢氏县另外2家民办养老机构和河南灵宝市17家民办养老机构也存在同样的问题。来自沈阳市民政部门的统计数据显示，全市100余家民办养老机构中，无证经营占到两成多。
究其原因，民政部门给民办养老机构进行核名之前不需前置审批，但办“证”，需要有消防、环保和餐饮的审批通过意见。养老院开办起来了，但消防不达标，导致多地出现民办养老机构“家家非法”的尴尬局面。
“谁的头上想顶着无证经营的帽子？”沈阳北汤温泉老年公寓负责人曹佳妮说。不是民办养老机构不办证，而是想办证却面临困难。
资金是关键。2015年5月1日实施的《建筑设计防火规范》提高了相应的消防标准。按照相关规定，民办养老机构需要增设自动喷水灭火系统、自动报警系统等。河南卢氏、灵宝等地民办养老机构位于村镇，负责人以农民和退休工人为主，资金并不充裕，购买相关消防设施需要大量资金。“养老产业的前期投入较大，收益周期较长，需要政府加大扶持力度。”辽宁省社会科学院社会学所所长王磊说。
按照政府的扶持政策，开办养老机构可以从政府获得每张床位1万元外加6000元的房租租赁补贴，如果评入星级养老机构，还可以获得每年每张床位1500元的运营补贴。但因为没有营业执照，这笔补助曹佳妮得不到。记者走访时发现，类似河南卢氏县的贫困县，政府给民办养老机构资金补贴几乎没有。
政策执行遭遇“不知道”难题。沈阳北汤温泉老年公寓自2014年开办至今一直没有《养老机构设立许可证》。负责人曹佳妮在城建局、规划局、环保局、民政局、消防大队等部门之间跑了2年多。
2015年初，沈阳市政府会议纪要下发，允许并鼓励闲置工业厂房兴办养老院。消防部门同意给其办证，但前提是规划局要先出具审核意见。
曹佳妮来到了规划部门，规划部门告诉她：想要出具审核意见，她需要聘请有资质的检测机构对楼体的安全状况进行检测，还要委托有资质的设计机构对房屋建筑进行重新设计审查，并出具审查报告交上来。与此同时，规划部门又说不知道最后到底该给她出具什么意见才有用。
从规划部门通知曹佳妮做检测到规划部门称不知到底该出具什么意见，再到最后取消检测，三个月过去了。
2016年6月，沈北新区规划局终于出具了一份“拟”同意书。
曹佳妮很开心。拿着“拟”同意书跑到消防部门，消防部门看过之后说不行，这里面有“玄机”。“拟”同意不是同意，必须把“拟”字去掉。
曹佳妮跑回到规划局，规划局也说不行，“拟”同意就是“拟”同意，去不掉。
僵持之下又是三个月。无奈之下曹佳妮找来当地媒体一起去规划局询问。2个小时后，曹佳妮接到规划部门的通知，取走“同意”书。
“我后悔开办这个养老院。近三年的时间，我一直在民政部门、消防部门和规划部门之间奔波。民间资本注入养老机构‘上面’都很支持，但到‘下面’审批的时候，不知有多困难。”曹佳妮说。
“无证”为何还能经营
据河南灵宝市民政局局长苏占谋介绍，灵宝市75万人口中有11万老年人，当前灵宝养老床位需求至少在2000张，而公办养老机构仅有1家，目前尚处试运营阶段，只有7位老人。这唯一一家公立养老机构大楼的消防也是不达标的，因没有喷淋、自动报警系统等设备，无法取得消防证件。
公立养老院无法满足广大老年人需求，民办养老机构不合法，养老供应缺口与庞大的养老需求矛盾凸显。
2015年，灵宝市民办养老机构“阳光养老院”因存在消防安全隐患以及相关证件不全而被责令关停，院长王南林也因此被拘留。
拘留中，王南林将养老院钥匙交给当地政府，而政府却又为无处安置这些老人而犯难。灵宝市民政局副局长梁赞社说，这些老人的儿女很多在外地打工，有些甚至无儿无女，因为各种情况确需养老机构照料。王南林被拘留后，这些老人成为政府的“负担”。灵宝市政府无奈中又将王南林送回养老院继续“无证经营”。
统计数据显示，老龄化问题突出的辽宁省，60周岁及以上户籍老年人口达879万人，占总人口的20.6%。其中，空巢老年人达到375.6万人，占老年总人口的42.7%。一边是巨大的养老供应缺口，一边是“非法”的公共服务，使得“老有所养”陷入困境。
因为没有营业执照，曹佳妮共有150张床位的养老院现在只有不到30位老人，“因为有许多身体不好的老人不敢接受，一旦出现问题我将承担全部责任，风险很大。如果老人去世了，我连死亡证明都没办法出具，虽然老人在我这生活得挺开心，但是心里也不踏实，总感觉有一天这个地方会没了，来了之后又陆陆续续走了。”
养老院用的是工业用地，还要按照工业用水工业用电费用来结算。“父母为了支持我创业，花光了家里的积蓄，跟亲戚朋友借的钱也不知道什么时候才能够还得上。”
为了方便老人上下楼而安装的电梯，也因没有营业执照而被质监部门禁止使用。“曾经也有两个大学生和我一起工作，但没有营业执照就不能缴纳养老保险，都走了。”曹佳妮无奈地说道。
事前指导事后监管都不能缺位
曹佳妮一度把沈阳市沈北新区民政局告上了法庭。曹佳妮说，养老院在开办之初，民政部门在明知其用地为工业用地情况下，仍对其核名，消防部门却告知工业用地不能办养老院。前后等待两年多，直到出台相关文件明确鼓励工业闲置用地可办养老院，事情才得到解决。
王磊认为，目前各地简政放权虽有所改善，但还不到位。对诸如民办养老等公共领域事务，应优先给予重视，可以把一些交叉权力整合到牵头职能部门，剔除障碍，简化办证程序。
广东耀辉律师事务所律师余鑫分析指出，养老院失火之前当地政府明知该养老机构“无证”但默许其经营，而事发后却以“非法经营”的名义将其拘留，虽名义正当，但事前指导和监管不到位，也有事后推卸责任的嫌疑。
“不符合相关规定的养老院须‘责令整改’，但‘责令整改’无细则。都取缔的话老人也没地方去，我们也很无奈。”河南卢氏县民政局副局长刘涛等基层干部建议，《养老机构设立许可办法》以及地方养老机构设立许可办法等需要细化，这样才能让“帮助经营规范”、“责令整改”、“取缔”等都能真正做到“有法可依”。
各地养老院要吸取火灾事故教训，“相关监管部门要定期排查，尽早发现问题并整改，积极引导民办养老机构走向正规化。”余鑫说，另外，省级民政部门可设置专项资金并监督落实到位。近年消防标准有所提升，应加强引导和扶持，不能让民办养老机构利益因政策调整而受损，也不能忽视养老机构的安全隐患。
针对目前我国养老供应缺口与庞大的养老需求之间凸显的矛盾，专家建议，基层职能部门应主动引导，持续监督，积极引导社会资本进入养老领域，以达到政府、社会与老人的共赢局面。
“养老领域属于社会福利范畴，以社会和政府为主，这是一个基本的走向。从政府的角度来说，一定要做进一步的改变，处理问题应从如何给百姓提供更好服务角度出发，而不是仅停留在行政角度。”王磊说。LW
刊于《瞭望》2017年第2期，原题《民办养老进退皆难》
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