瞭望｜号脉北京老城交通：问题到底出在哪儿，有什么办法？

◆ 北京老城区以占城市辖区不足不足5%的土地面积，承载了逾40%的城市交通总量

◆ 老城在早晚高峰时段90%以上道路交通处于饱和或超饱和状态

◆ 老城的拥堵现象有共性原因，更有个性矛盾

◆ 北京中心区过分集中的非首都职能，正在逐步疏解，老城交通问题有望缓解

　    城市犹如一个有机体，一旦发生血管堵塞循环不畅，运行效率就会下降，殃及生产效益和生活质量。大约六十年前，德国城市规划教育专家雷台尔教授在课堂上有句名言：“现代城市交通第一”。时至今日，许多城市的实践，正在印证着他的论断。

　　北京，尤其是地处城市中心的老城区，面积为62.5平方公里，是中国都城规划史上的经典之作，集中彰显出北京城的风貌,也是我国城市的窗口。但是，老城区以占北京城市辖区土地面积不足5%的土地,却承载了超过40%的北京城市交通总量。统计显示，老城在早晚高峰时段90%以上的道路交通处于饱和或超饱和状态。交通拥堵已经成为老城挥之不去的一块心病。

　　在“京津冀协同发展”的大形势下，随着北京城市副中心以及雄安新区的建设，北京中心区过分集中的非首都职能，正在逐步疏解，老城交通问题有望缓解；号脉北京老城交通，一方面为老城交通建言献策；另一方面希望可以为更多的城市提供启发和借鉴。

老城路网结构先天不足

　　北京老城的交通拥堵现象，不同于一般的城市建成区。既有共性原因，更有个性矛盾，主要有三：

　　一是路网结构先天不足。北京老城是明清封建王朝的都城，当初的城市结构突出皇权至高无上，硕大的紫禁城和皇城位居都城核心，使得城区内的路网基础呈现东西不顺、南北不畅局面。新中国成立后，虽经半个多世纪的整理疏通，但北京老城的路网仍难适应当前的交通需求。每平方公里的道路总里程才7.7公里，只及香港的46%、纽约的59%、大阪的43.5%。

　　二是在历史文化名城内，一段时间以来，有的区域靠拆房、拆胡同拓宽马路满足交通需要，却未及时兼顾“毛细”道路的畅通，结果交通并未解决好。

　　三是忽视静态交通需求。交通包括动态交通(道路地铁的人车流动)及静态交通(车辆停放)两大部分，一般总是重视动态交通而忽视静态交通。如果不能很好地解决停车的问题，车辆的通行效率必然会受到影响。

▲早高峰时的北京市西城区太平桥大街和辟才胡同交叉路口（6 月8 日摄）  杨乐 摄/瞭望

功能过分集中道路难以承载

　　北京老城交通压力超饱和，从规划的角度来看，大致有四方面的原因：

　　老城的城市功能过于集中。北京城市结构是单一中心模式，老城中心叠加了机关办公、行政管理、商业服务、文化遗产、生活居住及文物保护等等诸多功能，造成老城区的人口密度和机动车交通吸引强度是近郊区的3.1倍，就业岗位是近郊区的5倍，出行交通及穿行交通非常集中。老城区的机动车出行强度是近郊区的3.6倍，高峰时段南北贯穿市区的车流有70%集中于二环路上。如果不疏解老城区过分集中的城市功能，交通压力就不可能得到根本减轻。

　　“宽马路”是把双刃剑。马路宽可容纳更多车辆，但同时也会吸引大量穿行的交通，将原本较为肃雅适静的文化古都，变成了熙攘的闹市；宽马路非但没有疏开城内交通，反倒“引火烧身”，使许多不需要的交通长驱直入、穿城而过，造成新的交通拥堵。从专业角度看，单向四车道马路的通行能力并不简单等于单车道的4倍，如果单向四车道靠路中央的车道通行能力为100%，那么最靠边车道的通行能力只有64%，车道的通行能力是由路中向路边逐渐递减，愈靠边受到的交通干扰愈大。

　　对交通发展的科学预见性不足。长期以来，对作为历史文化名城的老城区，我们在交通战略方面还缺少更有针对性和更为有效的应对之策，只是用对待一般新建市区的要求作交通规划是不适宜的。譬如，在保持古都文脉和街巷肌理的前提下，如何更加合理地规划交通系统和管理体系，如何选择合理的出行方式和交通工具等等，都应有专门而系统的研究。

　　交通规划没有切实以人为本。多年来，交通规划主要是突出了“以车为本”，对行人(包括非机动车)的安全便利出行重视不够。许多道路人行道空间局促甚至被随意占用，把行人挤到车行道上行走，既干扰了车辆的正常通行，又存在明显的安全隐患。

重视地下空间的高效利用

　　疏解中心区的行政职能。这也是北京城市规划正在做的事情。加强老城外的“多中心”建设，可以有效降低对老城的压力。据了解，北京现有的公务车，相当多为位于市中心区的行政管理部门所拥有或吸引，公务车对城市道路的使用频率和出行强度远高于一般私家车。如能从城区疏解出大部分行政职能，道路的交通压力就可以明显减轻，这在国外及国内的许多兄弟城市都有成功的实例(如巴黎建设拉德方斯新区、东京建设新宿行政副中心及我国的重庆、深圳、厦门、青岛等疏解中心区行政职能的做法)。

　　如今，人们已经清楚地认识到50年代“梁陈方案”提出在西郊建设新行政中心的重大前瞻价值。应该看到，“梁陈方案”所传递的战略性原则在当今仍有其重要的现实意义。为了减弱聚焦式单中心带来的后果，城市形态应向多中心城市或城市群的模式发展。

　　发展城区地下铁道建设。世界上凡是保护良好的大型历史文化名城，无一不是主要利用地下铁道来满足城区内交通出行需求的。北京老城区应完善以地铁网络为地下空间开发利用形态的网络化骨架体系。既然已决定对传统中轴线规划基本保持现状，道路宽度不变，就宜同时完善安排位于中轴线地下的地铁8号线完整的建设。经验和常识告诉我们，仅靠在中轴路两边开辅路是难以解决好中轴线地面交通的；同样，位于城区已规划的地铁3号线、6号线及7号线三条线，亦应列入建设日程。只有城区内建成六横五纵的地铁网络，人们才可能在500米的范围内方便地到达地铁车站，从而根本上解决城区交通出行不便的问题。在东京、巴黎等大城市，上下班高峰期并不见地面上人车涌动，原因就是在城市中心区有均衡方便的地铁网络。

　　制订城区机动车的禁行及限行法规。城区内的道路交通资源十分宝贵，目前对车辆的进入和使用限制有待进一步加强。应该对二环路以内的老城区，特别是主要的历史文化保护区及某些重要街区，扩大禁行或限行的范围，代之以地面公交及地铁。只有采取这种有针对性的管理办法，城区机动车流量才可能明显减少。

　　大力开发地下空间。强化整体建设理念，现代化的城市必须体现资源的高度社会化，尤其是土地利用的社会化。1982年，联合国自然资源委员会正式将地下空间列为“潜在和丰富的自然资源”，地下空间被认为是和宇宙、海洋并列的最后留下的未来开拓领域，世界一些发达国家在规划和建设中，对城市地下空间的开发利用，进行了大量的实践，积累了许多成功经验。1991年的《东京宣言》提出了“21世纪是开发利用地下空间”的世纪；1998年的莫斯科会议以“地下城市”为主题；2008年11月的北京会议提出了“节约型城市与地下空间的开发利用”。促进城市地上空间、地面环境、地下空间的三维式协调发展，建设紧凑型城市，已成为当今城市建设发展的主流思潮。笔者在对北京西城区的调研中，发现开发利用地下空间的潜力十分巨大：仅从该区中、小学校有条件利用的成片操场活动场地的摸底统计来看，中学小学共有用地面积达33.4万平方米，如操场的地下空间向社会开放，在分层管理和利益共享方面完全可行，每层可提供约1万个停车位；现有人防地下室802处，建筑面积达143.75万平方米，可停车约4万辆，其中已作为地下停车库的占人防地下室总建筑面积的56.06%，还有近一半面积可资合理利用。

　　推进节地新措施。积极推行综合管廊建设，可集约化利用城市地下资源。国务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》指出：“从2015年起，城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求，同步建设地下综合管廊；老城区要结合老城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。”今年，《国务院办公厅关于批准威海市城市总体规划的通知》又着重提出了“坚持先地下、后地上的原则，统筹规划建设城市供水水源和给排水、垃圾处理等基础设施，积极有序地开展地下综合管廊建设”。建设市政综合管廊已是大势所趋。它不仅可以持续增强中国城市的韧性能力，提高可持续发展水平，还能有效根治影响路面交通的“马路拉锁”顽症。

刊于《瞭望》2017年第26期，原题《号脉北京老城交通》

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